ECLI:CZ:NSS:2007:1.AS.6.2007
sp. zn. 1 As 6/2007 - 63
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátě složeném z předsedkyně JUDr. Marie Žiškové
a soudců JUDr. Lenky Kaniové a JUDr. Josefa Baxy v právní věci žalobců a) L. S.,
zastoupené advokátem JUDr. Vladimírem Seilerem, se sídlem tamtéž, b) JUDr. V. S., proti
žalovanému Krajskému úřadu Středočeského kraje, se sídlem Zborovská 11,
150 00 Praha 5, proti rozhodnutí ze dne 30. 6. 2004, č. j. 14578/04/1759/OŽP/ŠK, o kasačních
stížnostech žalovaného proti rozsudkům Městského soudu v Praze ze dne 29. 3. 2006,
č. j. 5 Ca 178/2004 - 32, a ze dne 31. 8. 2006, č. j. 6 Ca 263/2004 - 34,
takto:
I. Věci vedené u Nejvyššího správního soudu pod spisovými značkami 1 As 6/2007
a 1 As 7/2007 se s p o j u j í ke společnému projednání a nadále budou vedeny
pod sp. zn. 1 As 6/2007.
II. Kasační stížnosti se zamítají .
III. Žalovaný nemá právo na náhradu nákladů řízení o kasačních stížnostech.
IV. Žalobci JUDr. V. S. se nepřiznává náhrada nákladů řízení o kasační
stížnosti.
V. Žalovaný je povinen uhradit žalobkyni L. S. náklady řízení o kasační
stížnosti ve výši 2400 Kč k rukám jejího zástupce, advokáta JUDr. Vladimíra Seilera,
do 60 dnů od právní moci tohoto rozhodnutí.
Odůvodnění:
Rozhodnutím ze dne 5. 1. 2004 uložil Městský úřad Černošice každému ze žalobců
pokutu ve výši 2500 Kč za spáchání správního deliktu podle §55 odst. 1 písm. b) zákona
č. 289/1995 Sb., o lesích a o změně a doplnění některých zákonů (lesní zákon),
kterého se žalobci dopustili tím, že bez souhlasu orgánu státní správy lesů nechali na lesní
pozemek č. 463/29 v k. ú. H. p. M. deponovat směs skrývky, výkopového materiálu a
stavební suti ze sousedních pozemků č. 463/28 a st. 1943.
Odvolání žalobců proti tomuto rozhodnutí zamítl žalovaný rozhodnutím ze dne
30. 6. 2004 a rozhodnutí vydané v I. stupni potvrdil.
Žalobám, jimiž žalobci napadli rozhodnutí o odvolání, Městský soud v Praze vyhověl,
dvěma rozsudky ze dne 29. 3. 2006 a 31. 8. 2006 zrušil napadená rozhodnutí a věci vrátil
žalovanému k dalšímu řízení. V odůvodnění rozsudků uvedl, že správní orgány řádně
nezjistily skutečný stav věci. Správní orgán I. stupně ve svém rozhodnutí konstatoval,
že materiál deponovaný na pozemku parc. č. 463/29 a související patrně se stavbou
rodinného domu na sousedním pozemku sestával ze skrývky, výkopové zeminy a drobné
stavební suti; hromady, v nichž se původně vyskytoval, byly rozhrnuty po celé jeho ploše
v mocnosti cca 20 – 30 cm. Žalobci však namítli, že úprava pozemku byla provedena
pouze z jedné třetiny a při této úpravě byla použita skrývka ze sousedního pozemku
parc. č. 463/28. Na podporu tohoto tvrzení předložili žalobci žalovanému prohlášení pana O.
P., které však žalovaný nehodnotil. Tvrzení žalobců nehodnotil ani správní orgán I. stupně,
ačkoliv ve výroku i v odůvodnění konstatoval, že na pozemku parc. č. 463/29 byla
deponována skrývka, výkopový materiál a stavební suť; v tom lze spatřovat neúplné zjištění
skutečného stavu věci. Naproti tomu městský soud nepřisvědčil tomu, že by snad žalovaný
porušil princip zákazu retroaktivity, ani tomu, že se žalobci měli seznámit s fotodokumentací
dotčeného pozemku, kterou správní orgán I. stupně postoupil žalovanému spolu s odvoláním,
avšak která nebyla podkladem pro rozhodnutí.
Žalovaný napadl rozsudky kasačními stížnostmi, v nichž poukázal na to, že žalobci
v žalobách sice namítli chybně zjištěný skutkový stav, ovšem tuto svou námitku
nijak nespecifikovali. Pokud městský soud spatřoval tyto vady v konkrétních okolnostech
správního řízení, měl žalovaného vyzvat, aby se k těmto okolnostem vyjádřil při jednání
soudu. Soud nevzal v úvahu to, že podle správního orgánu I. stupně byl delikt spáchán nejen
deponováním skrývky, ale především jejím rozhrnutím. Z vyjádření žalobců ze dne
31. 10. 2003 jednoznačně plyne, že rozhrnutí materiálu (tzv. terénní úprava) bylo provedeno
na celém pozemku. Žalobci netvrdili, že na pozemku nebyl odpad, ani že úpravy
byly provedeny pouze na části pozemku. Stav pozemků parc. č. 463/29 a 463/30 zjišťoval –
a tedy tvrzení žalobců ověřoval – i žalovaný při místním šetření konaném dne 11. 3. 2004,
jehož se účastnili i žalobci. Žalobce JUDr. V. S. zde uvedl, že stav obou pozemků před terénní
úpravou byl totožný. Ohledně pozemku parc. č. 463/30 žalovaný zjistil, že se zde nachází
odpad a probíhá tu přirozená obnova; žádný výkopový materiál, stavební suť ani skrývka na
pozemku nalezena nebyla. Žalovaný se ve svém rozhodnutí věnoval i tvrzení žalobců, podle
nějž byla úprava pozemku provedena pouze z jedné třetiny. Žalobci v žalobě neoznačili jako
vadu řízení to, že se žalovaný nezabýval prohlášením O. P.; soud však přesto tuto vadu
označil a shledal, že mohla mít vliv na zákonnost rozhodnutí o věci samé. S tím žalovaný
nesouhlasí: s ohledem na souhrn zjištění shromážděných ve správním řízení nemohlo mít
neprovedení tohoto důkazu vliv na jeho hmotněprávní závěry.
Žalovaný proto navrhl, aby Nejvyšší správní soud zrušil napadené rozsudky
Městského soudu v Praze a věci mu vrátil k dalšímu řízení.
Žalobkyně L. S. ve vyjádření ke kasační stížnosti – vedle námitek týkajících se
porušení principu zákazu retroaktivity a neseznámení žalobkyně s fotodokumentací – uvedla,
že správní orgány nehodnotily důkazy jí navržené, i když to mohlo přivodit pro žalobkyni
příznivější rozhodnutí ve věci. Zápis z místního šetření konaného dne 11. 3. 2004 vyvrací
tvrzení pracovníků žalovaného o tom, že pozemky parc. č. 463/29, 463/30 a 463/31 jsou
v dobrém stavu: uvádí se zde, že parcely jsou zavezeny různým odpadem. O špatném stavu
parcel svědčí i dopis České inspekce životního prostředí ze dne 30. 6. 2004 o výskytu
kůrovce, který zde zlikvidoval většinu porostu. Výskyt kůrovce je popsán i v zápisu o
místním šetření; správní orgán provádějící místní šetření však neučinil žádná opatření
k odstranění kůrovce. Závěrem žalobkyně vyjádřila názor, že uložení pokuty je odvetou za
stížnost podanou oběma žalobci ke zmíněné inspekci. Žalobci z dotčeného pozemku odstranili
odpad, který sem v minulých letech navozili chataři; to ale žalovaný záměrně přehlížel.
Smyslem lesního zákona je chránit les, nikoli trestat majitele pozemku za činnosti směřující
k ochraně životního prostředí – tj. vyčištění pozemku od odpadu a škůdců. Žalobkyně proto
navrhla, aby kasační stížnost byla zamítnuta. Žalobce JUDr. V. S. pak ve své věci odkázal na
toto vyjádření.
Nejvyšší správní soud nejprve sloučil obě věci ke společnému projednání;
poté přezkoumal napadené rozsudky a shledal, že kasační stížnosti nejsou důvodné.
Městskému soudu v Praze je nutno přisvědčit v tom, že žalovaný se v prvé řadě
nevypořádal s odvolacími námitkami ohledně charakteru a skladby deponie na pozemku
parc. č. 463/29. V oznámení o zahájení řízení o uložení pokuty ze dne 20. 10. 2003 hovoří
správní orgán I. stupně o „skrývce a výkopovém materiálu“ ze sousedních pozemků. Žalobci
se k tomu podáním ze dne 31. 10. 2003 vyjádřili tak, že nejde o deponii, nýbrž o terénní
úpravy pozemku, k nimž byla využita „skrývka lesní půdy“ z pozemku 463/28 (v řízení
žalobci vysvětlili, že pozemek parc. č. 463/28 byl sice formálně pozemkem stavebním,
ale charakterem šlo o lesní pozemek, resp. stavebním pozemkem se pozemek stal až po vynětí
z lesního půdního fondu v roce 2002). V rozhodnutí správního orgánu I. stupně je deponie
charakterizována jako „směs skrývky, výkopového materiálu a stavební suti“. V odvolání
proti tomuto rozhodnutí žalobci opětovně namítli, že na pozemku parc. č. 463/29
nebyl umístěn žádný stavební odpad, nýbrž „skrývka z vedlejší stavební parcely 463/28,
která téhož složení jako okolní půda“. V řízení o odvolání provedl žalovaný dne 11. 3. 2004
místní šetření; při něm bylo zjištěno (viz „Vnitřní sdělení: oznámení o vznesení námitky
podjatosti“ Ing. K. Š. ze dne 15. 3. 2004), že „celý lesní pozemek je překryt cca 30 cm
mocnou vrstvou kamenité zeminy. Podíl kamenité frakce činí přibližně 50 %, v tomto se
pomístně vyskytují zbytky stavební suti (...) Podrost byl kompletně zlikvidován...“.
V rozhodnutí žalovaného o odvolání, vydaném dne 30. 6. 2004, se pouze konstatuje, že
svrchní humusové horizonty na pozemku parc. č. 463/29 jsou překryty „cca 30 cm centimetrů
tlustou vrstvou směsi stavební suti a spodních půdních horizontů s výrazným podílem mateční
horniny“; chybí tu však jakákoli zmínka o tom, že žalobci v odvolání toto zjištění
zpochybňovali, a argumenty, jimiž by se tyto pochybnosti žalobců vyvracely. Žalovaný se zde
nezmínil o provedeném místním šetření, jehož se žalobci účastnili a jež mělo do věci vnést
jasno; zde je však nutno upozornit na to, že samotný zápis o místním šetření, který žalobci
podepsali, se podrobně vyjadřuje ke stavu pozemků parc. č. 463/30 a 463/31, ovšem
o pozemku parc. č. 463/29 se tu uvádí pouze tolik, že byl identifikován v místním terénu a že
zde byla provedena pochůzka za účelem zjištění celkového množství odpadků a organického
materiálu. Tento zápis žalobci podepsali; přesný popis složení deponie, jak byl zjištěn při
místním šetření, se však objevil až ve zmíněném „vnitřním sdělení“, které ani nebylo určeno
k tomu, aby s ním žalobci byli seznámeni.
Žalovaný se dále nejen nevypořádal s prohlášením pana O. P., které žalobci připojili
k odvolání, ale ani se nezmínil o tom, že by takové prohlášení vůbec měl k dispozici. Správní
orgán I. stupně se k tomuto prohlášení vyjádřil v „Postoupení odvolání“ ze dne 2. 2. 2004;
uvedl zde, že prohlášení pana P. nemá znaky čestného prohlášení ve smyslu §39 správního
řádu a orgán státní správy lesů je nepřipouští jako důkaz. K tomuto názoru orgánu I. stupně se
mohl žalovaný přiklonit, nebo jej mohl popřít (a zhodnotit prohlášení jako listinný důkaz,
případně pana P. vyslechnout); nic z toho však neučinil, a není tak zřejmé, zda provedení
tohoto důkazu považoval za neúčelné, nebo zda tento důkaz nesprávně opomněl.
Konečně není jasné ani to, v jakém rozsahu byla umístěna deponie na pozemku
parc. č. 463/29. Z oznámení o zahájení řízení ani z vyjádření žalobců k tomuto oznámení
to neplyne (jak správní orgán, tak žalobci tu hovoří pouze o umístění skrývky „na pozemek“).
Správní orgán I. stupně se ve výrokové části svého rozhodnutí zmiňuje rovněž o „pozemku“,
aniž specifikuje rozsah jeho zasažení; až v závěrečné části odůvodnění pak v pasáži
o výši pokuty uvádí, že přihlédl k rozsahu protiprávního dotčení pozemku, tj. cca 1000 m
2
(ani z toho není jednoznačné, zda se jedná o celou plochu pozemku, nebo jen jeho část).
V odvolání žalobci namítli, že úprava pozemku byla provedena pouze z jedné třetiny,
neboť se zde nachází val z druhé světové války; nedošlo tak k rozhrnutí deponie po celé ploše
pozemku. Žalovaný na tuto námitku reagoval tak, že rozsah narušení pozemku není důležitý
pro závěr o tom, zda byl spáchán přestupek, nýbrž pouze pro výši pokuty.
Pokud je tomu ale tak, měl žalovaný jasně sdělit, zda byl tedy opravdu zahrnut celý pozemek
a zda z tohoto důvodu i žalovaný setrvává na pokutě uložené správním orgánem I. stupně.
To, že pokuta nebyla v odvolacím řízení snížena, může svědčit o tom, že žalovaný tento závěr
mlčky učinil, ale i o tom, že se žalovaný zkrátka odmítl rozsahem narušení pozemku zabývat,
protože pokuta uložená v I. stupni (za narušení celého pozemku) byla velmi
nízká a jejím dalším snižováním (po zjištění, že byla narušena jen třetina pozemku)
by byl popřen smysl přestupkového řízení. O myšlenkových postupech žalovaného
se ale lze jen dohadovat: jasné úvahy v tomto směru chybějí.
Žalovaný správně poukazuje na to, že námitky vztahující se k charakteru deponie
a k rozsahu narušení pozemku nebyly řádně zformulovány v žalobě. Zde žalobci jen obecně
poukázali na chybně zjištěný stav věci a na to, že nebyli před vydáním rozhodnutí seznámeni
s důkazy, z nichž rozhodnutí vychází; konkretizace námitek se týkala tvrzeného porušení
zákazu retroaktivity (dotčený pozemek byl v průběhu odvolacího řízení vyňat z lesního
půdního fondu) a fotodokumentace, kterou správní orgán I. stupně přiložil k odvolání
a se kterou nebyli žalobci v řízení na I. stupni seznámeni. Správní soud však – ačkoli řízení
před ním je ovládáno zásadou koncentrace a zásadou dispoziční – má i přezkumnou
pravomoc, která není přímo vázána na žalobní námitky a k jejíž aktivaci postačí podání
žaloby obsahující alespoň jeden řádný žalobní bod. V řízení o žalobě proti rozhodnutí
správního orgánu se správní soud bez ohledu na konkrétní formulaci žalobních námitek musí
vždy zabývat tím, zda není rozhodnutí správního orgánu nepřezkoumatelné
pro nesrozumitelnost či nedostatek důvodů [§76 odst. 1 písm. a) s. ř. s.], zda skutkový
stav, který vzal správní orgán za základ napadeného rozhodnutí, není v rozporu se spisy
nebo v nich nemá oporu anebo vyžaduje rozsáhlé nebo zásadní doplnění [§76 odst. 1 písm. b)
s. ř. s.], a zda ve správním řízení nedošlo k podstatnému porušení procesních pravidel,
které mohlo mít za následek nezákonné rozhodnutí o věci samé [§76 odst. 1 písm. c) s. ř. s.].
Všechny tyto vady totiž, při určité jejich intenzitě mohou mít za následek to, že správní soud
se nemůže s pomocí správního spisu obeznámit se všemi aspekty, které vzal správní orgán
do úvahy při rozhodování, a není mu tak zřejmý myšlenkový postup správního orgánu
v jeho úplnosti – ať už je to proto, že správní orgán neshromáždil dostatek potřebných
důkazů, a přesto o věci rozhodl, nebo proto, že důkazy byly sice shromážděny v dostatečné
míře, ale správní orgán v procesu utváření svého hmotněprávního názoru nepřihlédl
ke všem z nich, a z rozhodnutí není zřejmé, proč tak učinil, nebo proto, že rozhodnutí
je založeno na důkazu získaném nesprávným procesním postupem.
Ve všech těchto případech se správní soud stěží může vyjadřovat k tomu,
o co jde žalobci především – tedy zda správní orgán správně aplikoval hmotné právo
a zda právě jeho konkrétní situaci lze podřadit pod to či ono zákonné ustanovení.
To může správní soud učinit až v případě, že mu správní spis poskytuje po skutkové stránce
úplný a přesný obraz o právní situaci, kterou měl správní orgán vyřešit, že správní orgán
ve svém rozhodování žádné skutkové okolnosti nepominul a že srozumitelně popsal,
proč určité okolnosti kvalifikoval tak, a ne jinak. Zdejší soud se ztotožňuje s Městským
soudem v Praze v tom, že žalovaný těmto požadavkům nedostál ve třech shora uvedených
směrech (nejasný charakter deponie, nejasný rozsah pokrytí pozemku, chybějící zhodnocení
prohlášení pana P.). Městský soud se tak ani poté, co se vypořádal s námitkami týkajícími se
porušení zákazu retroaktivity a neseznámení žalobců s podklady pro rozhodnutí, nemohl
vyjádřit k tomu, zda byla pokuta uložena právem, protože není zcela jasné, z jakého
skutkového stavu žalovaný vycházel a zda skutkový stav, z něhož vycházel, byl řádně zjištěn.
Městskému soudu tedy bez ohledu na žalobní námitky nezbylo než zrušit rozhodnutí
žalovaného z důvodu podle §76 odst. 1 písm. b) s. ř. s. (nic na tom nemění to, že soud
se tohoto ustanovení výslovně nedovolává, ač by to jistě bylo vhodnější: postačuje jeho závěr,
že správní orgány nezjistily řádně skutečný stav věci, který do rozsahu tohoto ustanovení
spadá). Tímto postupem lze zrušit rozhodnutí správního orgánu i bez jednání,
jako tomu bylo ve věci žalobce JUDr. V. S. (srov. rozhodnutí Nejvyššího správního soudu ze
dne 2. 5 2007, č. j. 5 As 3/2007 - 68, www.nssoud.cz) i v situaci, kdy jednání proběhlo, jako
tomu bylo ve věci žalobkyně L. S. (srov. §76 odst. 2 s. ř. s. in fine). Pokud žalovaný namítá,
že jej měl soud při jednání vyzvat, aby se vyjádřil k námitkám žalobkyně, které nebyly
obsaženy v žalobě a zazněly při jednání, nutno uvést, že žalovanému ve vyjádření nic
nebránilo. Jak je patrné z protokolu o jednání, minimálně námitky vztahující se k charakteru
deponie a k rozsahu narušení pozemku vyslovil zástupce žalobkyně v průběhu jednání a
zástupce žalovaného měl ještě poté několikrát možnost se k věci vyjádřit. Pokud tak neučinil,
nemůže to vytýkat soudu. Především je však třeba zopakovat, že i kdyby tyto námitky nebyly
vzneseny při jednání (zrovna o vyjádření pana P. se zástupce žalobkyně při jednání nezmínil),
vady jimi vytýkané jsou takového charakteru, že by se jimi soud musel zabývat i bez
výslovného popudu ze strany žalobců – ať už učiněného v žalobě, nebo při jednání.
Žalovaný se svými námitkami tedy neuspěl; jelikož v řízení o kasačních stížnostech
nevyšly najevo žádné vady, k nimž je nutno přihlížet z úřední povinnosti (§109 odst. 3
s. ř. s.), Nejvyšší správní soud zamítl kasační stížnosti jako nedůvodné. O náhradě nákladů
řízení rozhodl Nejvyšší správní soud v souladu s §60 odst. 1 s. ř. s. Žalovaný neměl
ve věci úspěch, a nemá proto právo na náhradu nákladů řízení; žalobkyni L. S. je pak
žalovaný povinen uhradit náklady řízení spočívající v odměně advokáta ve výši 2100 Kč za
jeden úkon právní služby podle §11 odst. 1 písm. d) zákona č. 177/1996 Sb. (advokátní tarif)
– podání vyjádření ke kasační stížnosti – a v paušální náhradě hotových výdajů souvisejících
s tímto úkonem právní služby ve výši 300 Kč. Celkem je tedy žalovaný povinen uhradit
žalobkyni 2400 Kč.
Poučení: Proti tomuto rozhodnutí n ej so u opravné prostředky přípustné.
V Brně dne 18. července 2007
JUDr. Marie Žišková
předsedkyně senátu