ECLI:CZ:NSS:2007:2.AFS.47.2007:183
sp. zn. 2 Afs 47/2007 - 183
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátě složeném z předsedkyně JUDr. Miluše
Doškové a soudců JUDr. Vojtěcha Šimíčka a JUDr. Karla Šimky v právní věci žalobce P. H.,
zastoupeného JUDr. Miloslavem Voborníkem, advokátem se sídlem Jihlava, Židovská 31,
proti žalovanému Ministerstvu zemědělství, se sídlem Praha 1, Těšnov 17, v řízení o kasační
stížnosti žalobce proti usnesení Městského soudu v Praze ze dne 14. 11. 2006,
č. j. 10 Ca 141/2006 - 155,
takto:
I. Kasační stížnost se zamítá .
II. Žalovanému se nepřiznává právo na náhradu nákladů řízení o kasační
stížnosti.
Odůvodnění:
Žalobce jako stěžovatel včas podanou kasační stížností napadl shora uvedené usnesení
městského soudu, jímž byla odmítnuta jeho žaloba na určení neplatnosti smluv o poskytnutí
dotací.
Touto žalobou, podanou 5. 2. 2002 u Obvodního soudu pro Prahu 1, se stěžovatel
domáhal určení neplatnosti smluv o poskytnutí dotací na rok 1992 ze dne 3. 6. 1992 a ze dne
5. 6. 1992, a o poskytnutí návratné finanční výpomoci ze dne 23. 11. 1993, na jejichž základě
mu byly v r. 2000 a 2001 Finančním úřadem v Pelhřimově opakovaně předepsány konkrétně
označené odvody neoprávněně zadržovaných prostředků státního rozpočtu, a v r. 2001 s nimi
spojená penále. Proti platebním výměrům podaná odvolání byla Finančním ředitelstvím
v Brně zamítnuta a poté mu byly doručeny další platební výměry na odvod neoprávněně
zadržovaných prostředků státního rozpočtu v r. 2002. Obvodní soud návrh opakovaně zamítl,
v odvolacím řízení však byly jeho rozsudky Městským soudem v Praze opakovaně zrušeny.
Následně bylo řízení obvodním soudem zastaveno, městský soud však dne 29. 12. 2005
usnesení změnil tak, že vyslovil nepříslušnost soudu I. stupně s tím, že věc bude postoupena
Krajskému soudu v Brně - úseku správního soudnictví. Ten pak věc postoupil Městskému
soudu v Praze usnesením ze dne 10. 3. 2006.
Městský soud v kasační stížností napadeném usnesení vyšel z názoru, že žalobce
se i po výzvě k doplnění žaloby výslovně domáhá určení neplatnosti smluv veřejnoprávního
charakteru. Takový typ smluv nepatřil dle právní úpravy v době podání žaloby do oblasti
vztahů přezkoumávaných soudem a nepatří mezi ně ani v současné době podle soudního řádu
správního. Uzavřel proto, že ani v době podání žaloby, ani podle nové právní úpravy
správního soudnictví není dána pravomoc soudu předmětnou žalobu projednat. Dále městský
soud vyslovil, že se nejedná o odepření soudní ochrany, neboť všechna konkrétně označená
rozhodnutí finančních orgánů byla k žalobám soudem přezkoumatelná. Žalobu odmítl
s poukazem na ust. §46 odst. 1 písm. a) s. ř. s.
V kasační stížnosti stěžovatel namítl, že byl právě Finančním ředitelstvím v Brně
odkázán z hlediska platnosti či neplatnosti veřejnoprávní smlouvy na soudní řízení. Navíc,
pokud by využil možnosti žaloby proti rozhodnutím Finančního ředitelství v Brně, soud
by jistě neřešil otázku platnosti či neplatnosti smlouvy a zabýval by se jen zákonností
odvolacího správního rozhodnutí. Důvody uvedené městským soudem v napadeném usnesení
vedou stěžovatele k otázce, jakým způsobem se žalobce může domáhat soudní ochrany, když
celou dobu se jen řešila pravomoc soudů. Podal-li stěžovatel žalobu před účinností soudního
řádu správního podle doporučení správního orgánu, pak učinil všechny možné kroky
k ochraně svého práva. V důsledku neustálého odsouvání řešení podstaty sporu je i nadále
penalizován vysokými částkami. Vzhledem k tomu, že se správní a soudní orgány nemohou
dohodnout o tom, kdo je oprávněn řešit podstatu sporu, dochází k narušení zásady právní
jistoty. Městský soud se nedostatečně vypořádal s námitkami obsaženými v jeho podání ze
dne 31. 10. 2005 a v důsledku toho zaujal nesprávný právní názor. Městský soud v Praze
v rozhodnutím ze dne 27. 5. 2005, č. j. 14 Co 115/2005 - 124 uložil soudu I. stupně vážit
pravomoc k rozhodnutí a soud I. stupně poté stanovil, že tato pravomoc je na straně správního
orgánu, čímž pravomoc soudu vyloučil. Stěžovatel proto nechápe, proč se vedlo další řízení
a bylo dále rozhodováno. Vyslovuje i podiv nad opakovaným posuzováním otázky pravomoci
soudů. Z těchto důvodů navrhuje zrušení rozhodnutí městského soudu a vrácení věci
k dalšímu řízení.
Žalovaný se ve svém vyjádření ke kasační stížnosti ztotožnil se závěry městského
soudu.
V mezích rozsahu a důvodů kasační stížnosti ji Nejvyšší správní soud správní soud
přezkoumal (§109 odst. 2, 3 s. ř. s.). Kasační stížnost obsahuje důvody odpovídající
ust. §103 odst. 1 písm. e) s. ř. s, byť je tak stěžovatel nespecifikoval.
Městskému soudu je třeba přisvědčit v tom, že o žalobě může rozhodovat pouze
v případě, že je k tomu oprávněn. Vycházet je třeba přitom skutečně jak z původní tak
i ze současné úpravy správního soudnictví.
V době podání žaloby u obvodního soudu již správní soudnictví v dosti široké míře
existovalo, a to na základě novely občanského soudního řádu č. 519/1991 Sb. účinné
od 1. 1. 1992. Jeho předmětem v době, kdy byla podána žaloba, mohla být rozhodnutí orgánů
veřejné správy, jimiž se zakládají, mění, ruší či závazně určují práva nebo povinnosti
fyzických či právnických osob (§244 a násl. o. s. ř. v rozhodném znění).
V době, kdy byla žaloba postoupena Krajskému soudu v Brně a následně Městskému
soudu v Praze, platil již zákon č. 150/2002 Sb., soudní řád správní.
Podle §4 odst. 1 soudního řádu správního, účinného od 1. 1. 2003 soudy ve správním
soudnictví rozhodují o
a) žalobách proti rozhodnutím vydaným v oblasti veřejné správy orgánem moci výkonné,
orgánem územního samosprávného celku, jakož i fyzickou nebo právnickou osobou nebo
jiným orgánem, pokud jim bylo svěřeno rozhodování o právech a povinnostech fyzických
a právnických osob v oblasti veřejné správy,
b) ochraně proti nečinnosti správního orgánu,
c) ochraně před nezákonným zásahem správního orgánu,
d) kompetenčních žalobách.
Podle odst. 2 téhož ustanovení ve správním soudnictví dále soudy rozhodují
a) ve věcech volebních a ve věcech místního referenda,
b) ve věcech politických stran a politických hnutí.
Posléze byla působnost správních soudů rozšířena na opatření obecné
povahy a na porušování povinností funkcionářů podle zvláštního předpisu [§4 odst. 2
písm. c), e) s. ř. s.]
Z uvedeného výčtu je zřejmé, že ani v době podání žaloby ani v současné době není
možný soudní přezkum veřejnoprávních smluv v rámci správního soudnictví..
To ovšem neznamená, že stěžovatel neměl vůbec žádnou soudní ochranu. Jak obsáhle
uvedl v žalobě i ve svých dalších podáních byly mu opakovaně uloženy odvody do státního
rozpočtu a byl za jejich nerespektování penalizován. Taková rozhodnutí ovšem byla a jsou
soudem přezkoumatelná. Nelze stěžovateli přisvědčit v názoru, že v době jejich vydání byla
soudní ochrana ve správním soudnictví nedostatečná. Platební výměry finančních orgánů byly
soudem k žalobě přezkoumávány. Součástí takového přezkumu nebylo jen odvolací
rozhodnutí, ale celé řízení, které mu předcházelo. Pokud uložená povinnost vyplývala
z nesplnění smlouvy, pak zcela samozřejmě byla (pokud tak zněly žalobní námitky)
přezkoumána existence a zákonnost této povinnosti. Tak je tomu i nyní. Soud k žalobě totiž
ve správním soudnictví zkoumá zákonnost rozhodnutí z hlediska, zda konečné rozhodnutí má
oporu v právních předpisech i ve zjištěném skutkovém stavu. Byla-li povinnost odvozena
od neplnění smlouvy, pak zcela jistě je součástí takového zkoumání, zda smlouva existovala
a zda její obsah i uzavření bylo zákonné.
K tomu lze odkázat na judikaturu jak z doby před účinností s. ř. s., tak i za jeho
účinnosti:
Např. Vrchní soud v Praze v rozsudku ze dne 23. 7. 1999, č. j. 5A 56/98 - 18 vyslovil,
že povinnost vrátit poskytnutý příspěvek na hospodaření v lesích pro jeho neoprávněné
použití může být uložena až platebním výměrem finančního úřadu. Konečné rozhodnutí
o povinnosti vrátit příspěvek podléhá soudnímu přezkumu ve správním soudnictví.
Nejvyšší správní soud v rozsudku ze dne 19. 5. 2005, č. j. 2 Afs 8/2005 - 71 vyslovil,
že povinnost příjemce dotace odvést do státního rozpočtu neoprávněně použité prostředky
podle ustanovení §30 odst. 1 zákona č. 576/1990 Sb., o pravidlech hospodaření
s rozpočtovými prostředky České republiky a obcí v České republice, vychází ze zásady,
že stát je oprávněn stanovit podmínky pro poskytování prostředků ze svého rozpočtu relativně
tvrdě a přísně. I když pochybení příjemce dotace zjevně nemá negativní dopad na státní
rozpočet, jedná se přesto o porušení rozpočtové kázně. K odstranění či zmenšení této tvrdosti
slouží toliko postup podle ustanovení §30 odst. 7 citovaného zákona.
Stěžovatel zdůrazňuje, že soudy dostatečně nepřihlédly k obsahu jeho žaloby
a zejména k jeho podání ze dne 31. 10. 2005. V tomto podání (odvolání proti rozhodnutí
obvodního soudu o zastavení řízení) specifikoval, že požaduje přezkoumání platnosti smluv,
neboť finanční ředitelství ve svých rozhodnutích uvedlo, že tuto otázku posuzovat nemůže.
K tomu je třeba uvést, že žaloba sice požadovala určení neplatnosti smluv, svým obsahem
však brojila i proti několika konkrétně označeným platebním výměrům. Jak už bylo uvedeno,
v rámci přezkumu těchto platebních výměrů by bylo možné zkoumat oprávněnost uložení
odvodů a následné penalizace, a to bez ohledu na názor finančního úřadu. Ten by, jako
všechny ostatní skutkové a právní okolnosti, byl soudem k řádné a včasné žalobě posouzen.
Odkazuje-li stěžovatel na názor vyslovený Městským soudem v Praze v usnesení
č. j. 14 Co 649/2005 - 143, nepřísluší zdejšímu soudu jej hodnotit, a rovněž bylo vyloučeno,
aby soud rozhodující ve správním soudnictví svým usnesením věc obecným soudům vrátil.
Jednalo o usnesení, jímž byla vyslovena nepříslušnost obecných soudů rozhodovat o platnosti
veřejnoprávních smluv a z toho důvodu byla věc postoupena správnímu soudu. Pokud
stěžovatel nesouhlasil s tím, že o jeho žalobě by měly rozhodovat soudy ve správním
soudnictví, mohl podat návrh na řešení kompetenčního sporu podle zákona č. 131/2002 Sb.
Nelze tedy říci, že stěžovatel neměl žádnou možnost soudní ochrany. Měl ji, ovšem
nevyužil jí. Lze sice chápat jeho rozhořčení nad tím, jak dlouho se soudy dohadovaly
o své příslušnosti, resp. nepříslušnosti, tuto výtku však nelze směřovat vůči soudu, jehož
usnesení je touto kasační stížností napadeno. Ten totiž rozhodl v krátké době potom, co mu
byla věc postoupena, a jeho rozhodnutí odpovídá zákonu. Nelze také přehlédnout, že volbu
soudu provedl stěžovatel podanou žalobou a její další osud ovlivňoval podáním, či naopak
nepodáním opravných prostředků – proto nelze činit ani žádný závěr z toho, že soudy
pokračovaly v řízení přesto, že obvodní soud v usnesení o zastavení řízení vyslovil, že otázka
platnosti veřejnoprávní smlouvy je v působnosti správních orgánů.
Je pravdou, že v současné době upravuje uzavírání veřejnoprávních smluv zákon
č. 500/2004 Sb., správní řád, a že řešení sporů ponechává v působnosti správních orgánů
(§159 a násl., §182 odst. 1). To však neznamená, že účastník veřejnoprávní smlouvy před
nabytím účinnosti tohoto správního řádu, neměl možnost soudní ochrany. Jak výše uvedeno,
měl možnost žaloby proti rozhodnutím vyvozujícím důsledky z neplnění smluvních podmínek
a lze jen zopakovat, že této možnosti nevyužil. Podobně jako v rozhodnutí Nejvyššího
správního soudu lze poukázat i na možnost zamezení tvrdosti zákona podle rozpočtových
pravidel (§30 odst. 7 zákona č. 576/1990 Sb., či §44a odst. 9, 10 zákona č. 218/2000 Sb.).
Nejvyšší správní soud tak uzavírá, že městský soud v souladu se zákonem odmítl
návrh podle §46 odst. 1 písm. a) s. ř. s. , neboť nebyly splněny podmínky řízení.
Proto byla kasační stížnost podle §110 odst. 1 s. ř. s. jako nedůvodná zamítnuta.
Stěžovatel neměl v tomto kasačním řízení úspěch, podle §60 odst. 1, §120 s. ř. s.
nemá právo na náhradu nákladů řízení. Úspěšnému žalovanému v tomto řízení náklady
přesahující běžnou úřední činnost nevznikly, a proto bylo vysloveno, že se mu nárok
na náhradu nákladů řízení nepřiznává.
Poučení: Proti tomuto rozsudku nejsou opravné prostředky přípustné.
V Brně dne 21. srpna 2007
JUDr. Miluše Došková
předsedkyně senátu