ECLI:CZ:NSS:2007:2.ANS.6.2006
sp. zn. 2 Ans 6/2006 - 70
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátě složeném z předsedy JUDr. Vojtěcha Šimíčka
a soudců JUDr. Miluše Doškové a JUDr. Lenky Kaniové v právní věci žalobce: B. V.,
zastoupeného JUDr. Vladimírem Dvořáčkem, advokátem se sídlem Křižíkova 16, Praha 8,
proti žalovanému: Ministerstvo školství, mládeže a tělovýchovy se sídlem Karmelitská 7,
Praha 1, o kasační stížnosti žalobce proti rozsudku Městského soudu v Praze ze dne
3. 5. 2006, sp. zn. 9 Ca 38/2003,
takto:
I. Kasační stížnost se zamítá .
II. Žalovanému se nepřiznává právo na náhradu nákladů řízení o kasační
stížnosti.
III. Odměna advokáta JUDr. Vladimíra Dvořáčka se u r č u je částkou 2150 Kč.
Tato částka bude vyplacena z účtu Nejvyššího správního soudu do 30 dnů od právní
moci tohoto rozhodnutí.
Odůvodnění:
Žalobce (dále jen „stěžovatel) včas podanou kasační stížností brojí proti shora
označenému rozsudku Městského soudu v Praze, kterým soud zamítl jeho žalobu proti
nečinnosti Ministerstva školství, mládeže a tělovýchovy („žalovaný“), spočívající v tom,
že žalovaný náležitým způsobem nerozhodl o nárocích týkajících se studijní rehabilitace
stěžovatele podle zákona č. 87/1991 Sb., o mimosoudních rehabilitacích v souvislosti
s ukončením jeho studia na gymnáziu pro pracující v P. 8.
Z odůvodnění napadeného rozsudku městského soudu plyne, že studijní rehabilitace
je upravena v §18 zákona č. 87/1991 Sb. a v souladu s ním se řídí rezortním pokynem
ministerstva – „Pokyn k jednotnému uplatňování zásad rehabilitace žáků škol poskytujících
střední nebo vyšší vzdělání v působnosti Ministerstva školství, mládeže a tělovýchovy ČR“
ze dne 25. 4. 1991, č. j. 1665/91-SM. Podle tohoto pokynu osvědčení o ukončení studia
nebo maturitní vysvědčení vydává ředitel školy, který je současně oprávněn takovéto
osvědčení či maturitní vysvědčení nevydat. O studijní rehabilitaci tedy „rozhoduje“ ředitel
školy. Ministerstvo školství, mládeže a tělovýchovy ČR není oprávněno ve věci studijní
rehabilitace rozhodnout, a proto mu nelze v dané věci vytýkat nečinnost. Co se týká studijní
rehabilitace vysokých škol, vydal k tomu ministr „Pokyn k jednotnému uplatňování zásad
rehabilitace studentů vysokých škol“ ze dne 25. 4. 1991, č. j. 1664/91-SM. Dle tohoto pokynu
je studijní rehabilitace studentů vysokých škol svěřena představitelům vysokých škol,
tzn. děkanům fakult, popř. rektorům vysokých škol. K tomu však soud uvedl, že stěžovatel
neuvedl žádné skutečnosti, z nichž by bylo možno dovodit, že na něj tento pokyn dopadá,
jelikož nikdy ani netvrdil, že by byl studentem vysoké školy, jemuž z politických důvodů
nebylo umožněno ukončit studium na vysoké škole, popř. že by byl absolventem střední
školy, který nebyl ke studiu na vysoké škole přijat výlučně z politických důvodů.
Podle názoru Městského soudu v Praze na tomto závěru nic nemění ani usnesení
Obvodního soudu pro Prahu 1 ze dne 23. 6. 2000, č. j. 13 C 512/93 - 80, kterým byla
ve spojení s usnesením Krajského soudu v Hradci Králové ze dne 21. 1. 2002,
č. j. 19 Co 187/2001 - 101, žalovanému postoupena žaloba v té části, v níž se domáhal určení
že je účasten mimosoudní rehabilitace podle §18 zákona č. 87/1991 Sb. Postoupení věci
žalovanému soudem mohlo mít pouze ty důsledky, že měl učinit úkony směřující k tomu,
aby žalobcem u soudu uplatněný požadavek byl postoupen příslušnému orgánu,
který je povinen rozhodnout ve věci, resp. vydat osvědčení (ať kladné, či záporné).
Uložit tuto povinnost žalovanému však soud nemohl, neboť je v rámci řízení o žalobě
proti nečinnosti oprávněn správnímu orgánu toliko uložit povinnost rozhodnout ve věci samé
či vydat osvědčení, což však v souzené věci ve vztahu k žalovanému v úvahu nepřicházelo.
Z uvedených důvodů Městský soud v Praze žalobu zamítl jako nedůvodnou.
Stěžovatel v kasační stížnosti označil zákonné důvody obsažené v ustanovení §103
odst. 1 písm. b), d) zákona č. 150/2002 Sb., soudní řád správní (dále jen „s. ř. s.“). Pochybení
soudu spatřuje stěžovatel v tom, že se nároku na přiznání ukončení studia na gymnáziu
pro pracující ve školním roce 1986/87, přiznání maturitního vysvědčení, přiznání titulu
JUDr. a zajištění studia na právnické fakultě domáhal již v roce 1993 u Obvodního soudu
pro Prahu 1, kde bylo řízení zastaveno. K odvolání stěžovatele doplnil Krajský soud v Hradci
Králové výrok, jímž byla věc po právní moci rozhodnutí o zastavení řízení postoupena
žalovanému, který však od té doby neučinil žádný právně relevantní úkon. Jakkoliv stěžovatel
uznává, že rozhodnutí v této věci je vyhrazeno orgánům škol, měl žalovaný přinejmenším
konat a postoupit uplatněné nároky k rozhodnutí příslušným orgánům. Žalovaný
tak ale neučinil. Městský soud pochybil v tom, že stěžovatele nepoučil o jeho procesních
právech, tzn. o tom, jak má procesně svůj nárok uplatnit. Nepřezkoumatelnost rozsudku
městského soudu spatřuje stěžovatel v tom, že tento soud přistoupil k věci zcela formálně
a neujasnil si, zda smyslem rozhodnutí je dosažení formální souladnosti se zákonem
anebo odstranění nespravedlnosti. Napadeným rozhodnutím však vytvořil neřešitelný stav
spočívající v tolerování patové situace.
Žalovaný ve vyjádření ke kasační stížnosti poukazuje na ustanovení §18 odst. 3
zákona č. 87/1991 Sb. a podporuje názor městského soudu, že není příslušný k rozhodnutí
v této věci. Žalovaný nesouhlasí s názorem, že bylo povinností městského soudu poučit
stěžovatele o tom, kdo byl v tomto řízení pasivně legitimován s ohledem na hmotněprávní
základ věci, jelikož takový typ poučení již překračuje zákonnou povinnost soudů. Napadený
rozsudek městského soudu žalovaný považuje za řádně a srozumitelně odůvodněný
a proto navrhuje kasační stížnost zamítnout jako nedůvodnou.
Nejvyšší správní soud přezkoumal napadený rozsudek Městského soudu v Praze
v rozsahu kasační stížnosti a v rámci uplatněných důvodů (§109 odst. 2, 3 s. ř. s.) a dospěl
k závěru, že kasační stížnost není důvodná.
Nejvyšší správní soud konstatuje, že stěžovatel výslovně označil důvody kasační
stížnosti, zakotvené v ustanovení §103 odst. 1 písm. b), d) s. ř. s., tzn. namítl vady správního
řízení a nepřezkoumatelnost napadeného rozsudku městského soudu.
Předně je nutno uvést, že žalobou na nečinnost podle ustanovení §79 a násl. s. ř. s.
se lze domáhat toliko toho, aby soud uložil správnímu orgánu, který je nečinný, povinnost
vydat rozhodnutí ve věci samé nebo osvědčení a stanovil k tomu přiměřenou lhůtu.
Pokud by soud vyhověl návrhu, uloží rozsudkem správnímu orgánu povinnost vydat
rozhodnutí nebo osvědčení a stanoví k tomu přiměřenou lhůtu (§81 odst. 2 s. ř. s.).
Jak již uvedl zdejší soud v obdobné věci stejného stěžovatele (rozsudek ze dne
23. 5. 2007, sp. zn. 4 Ans 5/2005, in: www.nssoud.cz), předmětem sporu tak není věcné
posouzení splnění podmínek pro studijní rehabilitaci stěžovatele, nýbrž to, vůči kterému
správnímu orgánu měla žaloba stěžovatele proti nečinnosti směřovat.
Studijní rehabilitace je upravena v ustanovení §18 odst. 3 zákona č. 87/1991 Sb.,
v němž se uvádí: „Zrušují se rozhodnutí, jimiž byli žáci a studenti vyloučeni ze studia
na školách poskytujících střední nebo vyšší vzdělání a na vysokých školách, pokud se tak stalo
v důsledku politické perzekuce nebo postupu porušujícího obecně uznávaná lidská práva
a svobody. Studijní rehabilitace se řídí pokynem příslušného resortního ministra.“
Tímto rezortním pokynem je „Pokyn k jednotnému uplatňování zásad rehabilitace
žáků škol poskytujících střední nebo vyšší vzdělání v působnosti Ministerstva školství,
mládeže a tělovýchovy ČR“, ze dne 25. 4. 1991, č. j. 1665/91-SM. Z jeho obsahu vyplývá,
že studijní rehabilitace se realizuje vydáním osvědčení o ukončení studia nebo maturitního
vysvědčení za stanovených podmínek, přičemž k vydání tohoto osvědčení nebo maturitního
vysvědčení je příslušný ředitel školy. Ve spojení s tím je třeba poznamenat, že témuž orgánu
z povahy věci přísluší při nesplnění podmínek studijní rehabilitace osvědčení o ukončení
studia nebo maturitní vysvědčení nevydat. Právní úprava přitom pro formu rozhodnutí
o nesplnění podmínek studijní rehabilitace, či sdělení této skutečnosti žadateli, nestanoví.
Pokud jde o zákonnou podmínku (§79 odst. 1 s. ř. s.), že před podáním žaloby musí
být vyčerpány prostředky, které procesní předpis platný pro řízení u správního orgánu stanoví
k ochraně účastníka proti nečinnosti správního orgánu, je třeba uvést, že za účinnosti
správního řádu z roku 1967, což je i posuzovaný případ, bylo objektivně nemožné naplnit
tento požadavek, neboť ustanovení §79 s. ř. s. vycházelo z předpokladu existence procesních
prostředků, které tehdejší právní řád neobsahoval. Jejich zakotvením disponuje až nový
správní řád, s účinností od 1. 1. 2006. Proto nebylo možné ani požadovat po účastníkovi
správního řízení, aby vyhledával alternativní prostředky pro naplnění hypotézy ustanovení
§79 odst. 1 s. ř. s., např. cestou podnětu k postupu dle §50 tehdejšího správního řádu,
který stanovil, že dovoluje-li to povaha věci a nelze-li nápravy dosáhnout jinak, správní
orgán, který by byl jinak oprávněn rozhodnout o odvolání, sám ve věci rozhodne,
pokud správní orgán příslušný k rozhodnutí nezahájil řízení, ač je k tomu povinen
nebo pokud nerozhodl ve lhůtě stanovené (v §49 odst. 2 správního řádu). Účastník správního
řízení, jež je stiženo nečinností správního orgánu, se mohl za popsané situace obrátit na soud
ihned.
Pokud jde o „označení“ či „výběr“ žalovaného, zákonná dikce toto svěřuje plně
do dispoziční sféry žalobce („žalovaným je správní orgán, který podle žalobního tvrzení
má povinnost vydat rozhodnutí nebo osvědčení“). S ohledem na shora citované znění prvního
odstavce předmětného zákonného ustanovení (§79 s. ř. s.), by se z povahy věci mělo jednat
vždy o takový správní orgán, kterému je při nečinnosti možno uložit vydat rozhodnutí ve věci
samé nebo osvědčení.
Jak bylo výše poznamenáno, s ohledem na znění ustanovení §79 odst. 1 s. ř. s.,
ve spojení s dikcí §50 tehdejšího správního řádu, se účastník správního řízení, jež bylo řízení
stiženo nečinností správního orgánu, mohl obrátit na soud ihned, kdy dovodil, že správní
orgán, který měl ve věci rozhodnout (tj. správní orgán I. stupně) byl nečinný
(tzn., když správní orgán příslušný k rozhodnutí nezahájil řízení, ač je k tomu povinen
nebo pokud nerozhodl ve lhůtě stanovené v §49 odst. 2 správního řádu). Na druhé straně jistě
nebylo účastníku řízení možné upírat, aby se podnětem obrátil na orgán, který by byl jinak
oprávněn rozhodnout o odvolání, s tím, že se dožaduje jeho postupu podle §50 správního
řádu. K tomu je však nutno uvést, že takový podnět nebyl svou povahou „návrhem“
na zahájení řízení, resp. na pokračování v nedokončeném řízení u jiného správního orgánu,
jehož doručení správnímu orgánu by bylo spojeno s účinky zahájení řízení. Takový podnět
byl za tehdejšího právního stavu nejen „nepovinný“, ale také „nenárokový“. I nauka
správního práva pro tyto případy stála na pozici, že účastník řízení může podnět
k postupu podle §50 správního řádu podat, nemá však nárok, aby jeho podnětu
bylo vyhověno – viz Mikule, V. in Hendrych, D. a kol,.: Správní právo, obecná část,
C.H.Beck Praha 2003, str. 560, dále např. Frumarová, K.: Ochrana před nečinností veřejné
správy v českém právním řádu, Linde Praha 2005, str. 63 a násl. Tehdejší správní řád
s „nárokovostí“ takového podnětu nepočítal a tím spíše s jeho příp. uplatněním nespojoval,
a ani nemohl spojovat, žádné přímé právní účinky, a to na rozdíl od nového správního řádu,
který již se žádostí účastníka o uplatnění opatření proti nečinnosti k nadřízenému správnímu
orgánu v případě nečinnosti správního orgánu, který měl ve věci rozhodnout, počítá.
V posuzované věci zcela zřetelně z rezortní úpravy vydané k naplnění příslušné
zákonné úpravy, tj. z „Pokynu k jednotnému uplatňování zásad rehabilitace žáků škol
poskytujících střední nebo vyšší vzdělání v působnosti Ministerstva školství, mládeže
a tělovýchovy ČR“ ze dne 25. 4. 1991, č. j. 1665/91-SM, vydaného k naplnění imperativu
§18 odst. 3 zákona č. 87/1991 Sb., vyplývá, že studijní rehabilitaci přísluší realizovat řediteli
školy. Stěžovatel však jako žalovaného označil Ministerstvo školství, mládeže a tělovýchovy
ČR, kterýžto orgán zjevně nebyl příslušný k předmětnému postupu (vydání osvědčení
o ukončení studia nebo maturitní vysvědčení), a současně nebyl ani v postavení správního
orgánu, který by byl jinak oprávněn rozhodnout o odvolání. Za tohoto stavu věci je zřejmé,
že Ministerstvo školství, mládeže a tělovýchovy ČR nemohlo v dané věci konat, tj. vydat
osvědčení o ukončení studia či maturitní vysvědčení, a to nejen jako orgán k tomu příslušný,
ale příp. ani jako orgán, který by byl jinak oprávněn rozhodnout o odvolání. Orgánem,
který by jinak byl příslušný rozhodnout o odvolání, byl v dané věci Školský úřad Kutná Hora,
a ten také ve věci jistým způsobem konal, jak vyplývá ze sdělení Školského úřadu Kutná
Hora, ze dne 22. 10. 1992, adresovaného a také doručeného stěžovateli, v němž se uvádí,
že rehabilitační komise dne 19. 10. 1992 neshledala žádných důvodů pro rehabilitaci
stěžovatele.
Jak Nejvyšší správní soud uvedl již ve shora citovaném rozsudku ze dne 23. 5. 2007,
z žádné písemnosti založené ve spisu nevyplývá, že by byl ve věci meritorního řešení studijní
rehabilitace stěžovatel odkázán na žalovaného (ministerstvo). Skutečností je, že stěžovatel
se ještě před přijetím zákona č. 87/1991 Sb. obrátil se svojí žádostí o studijní rehabilitaci
na ministerstvo, a ministerstvo dne 6. 11. 1991 přípisem stěžovateli sdělilo, že žádost
stěžovatele o studijní rehabilitaci postupuje Školskému úřadu v Kutné Hoře. Stěžovatel si poté
opakovaně stěžoval ministerstvu na postup školského úřadu. Stejně tak lze z obsahu spisu
dovodit, že stěžovatel byl školským úřadem informován, že daný úřad nemůže ve věci
rozhodovat s ohledem na Pokyn Ministerstva školství, mládeže a tělovýchovy ČR ze dne
25. 4. 1991, č. j. 1665/91-SM. To výslovně vyplývá z přípisu dne 3. 9. 1992 samotného
stěžovatele, kterým se stěžovatel obrátil na poradní sbor ministra školství, mládeže
a tělovýchovy s tím, že požaduje neprodlené opatření v tendenčním postupu Školského úřadu
Kutná Hora, kdy stěžovatel zejména nesouhlasí se sdělením ředitelky V., s tím, že tato odmítá
projednat stěžovatelovu záležitost s odkazem na Pokyn Ministerstva školství, mládeže a
tělovýchovy ČR ze dne 25. 4. 1991, č. j. 1665/91-SM. V časové návaznosti na tuto stížnost
stran nečinnosti školského úřadu ve věci stěžovatele potom školský úřad ve věci konal a
stěžovatele o svém stanovisku vyrozuměl. Tento postup školského úřadu je možno vyložit i
tak, že vzhledem k opakovaným stížnostem stěžovatele na postup v jeho věci konal namísto
ředitele školy jako orgán, který by byl jinak oprávněn rozhodnout o odvolání. Stejně tak je
třeba poznamenat, že ani ze skutečnosti, že školský úřad dne 27. 8. 1992 stěžovateli sdělil, že
se má s případnými námitkami obrátit na ministerstvo, nijak nevyplynulo, že ministerstvo má
ve věci meritorně konat, tj. vydat osvědčení o ukončení studia či maturitní vysvědčení, neboť
toto sdělení školského úřadu, jak vyplývá z obsahu spisu a souvislostí věci, je uvedeno ve
spojení s vysvětlením, proč byl spisový materiál ve věci stěžovatele zapůjčen Generální
prokuratuře ČR, na což si stěžovatel stěžoval ve svém podání ze dne 30. 7. 1992, a nikoliv ve
spojení s meritorním rozhodováním ve věci studijní rehabilitace stěžovatele. Nelze tedy
přisvědčit námitce, že se při podání žaloby řídil interpretací provedenou několika orgány
státní správy. Naopak je zřejmé, že mu byla známa existence a obsah Pokynu Ministerstva
školství, mládeže a tělovýchovy ČR ze dne 25. 4. 1991, č. j. 1665/91-SM, z něhož zcela
jednoznačně vyplývá, že konat ve věci studijní rehabilitace má ředitel školy, a měl-li
stěžovatel zato, že v jeho věci došlo k nečinnosti, měl jako žalobce za žalovaného označit
tento orgán. To tím spíše, že byl v řízení zastoupen ke své žádosti soudem ustanoveným
advokátem k ochraně svých práv.
Z popsaných okolností tohoto případu je navýsost zřejmé, že stěžovateli v době podání
žaloby muselo být zcela jasné, který správní úřad je oprávněn v jeho věci konat a rozhodnout,
a kasační námitky vznesené proti postupu městského soudu z hlediska jeho údajně
nedostatečné poučovací povinnosti a formalismu proto jsou již z tohoto důvodu zcela liché.
Lze tak uzavřít, že když Městský soud v Praze žalobu zamítl jako nedůvodnou proto,
že shledal, že Ministerstvo školství, mládeže a tělovýchovy není oprávněno ve věci studijní
rehabilitace konat, tj. vydat osvědčení o ukončení studia či maturitní vysvědčení,
a proto mu nelze v dané věci vytýkat nečinnost, postupoval tento soud v souladu se zákonem
a jeho rozhodnutí je přezkoumatelné a přesvědčivé.
Proto Nejvyšší správní soud neshledal naplnění žádného z uplatněných kasačních
důvodů a kasační stížnost zamítl (§110 odst. 1 s. ř. s.).
Stěžovatel, který neměl v tomto soudním řízení úspěch, nemá právo na náhradu
nákladů řízení a žalovanému náklady řízení nevznikly. Proto soud rozhodl, že se žalovanému
právo na náhradu nákladů řízení o kasační stížnosti nepřiznává (§60 odst. 1, §120 s. ř. s.).
Zástupci stěžovatele JUDr. Vladimíru Dvořáčkovi, který byl ustanoven soudem
pro řízení o kasační stížnosti, náleží odměna za dva úkony právní služby po 1000 Kč,
a to příprava a převzetí zastoupení a podání kasační stížnosti [§11 odst. 1 písm. b) a d)
ve spojení s ustanovením §9 odst. 3 písm. f) vyhlášky č. 177/1996 Sb.], k nimž náleží
náhrada hotových výdajů ve výši 75 Kč ke každému z úkonů – celkem 150 Kč (§13 odst. 3
vyhlášky č. 177/996 Sb.).
Poučení: Proti tomuto rozsudku nejsou opravné prostředky přípustné.
V Brně dne 12. července 2007
JUDr. Vojtěch Šimíček
předseda senátu