ECLI:CZ:NSS:2007:2.AS.1.2006
sp. zn. 2 As 1/2006 - 53
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátě složeném z předsedy JUDr. Vojtěcha Šimíčka
a soudců JUDr. Miluše Doškové a JUDr. Karla Šimky v právní věci žalobce: P. P. a o., o. s.,
zastoupeného advokátem JUDr. Petrem Kužvartem, se sídlem Za Zelenou liškou 967, P., proti
žalovanému: Magistrát hl. m. Prahy, se sídlem Mariánské nám. 2, Praha 1, o kasační
stížnosti žalovaného proti rozsudku Městského soudu v Praze ze dne 1. 11. 2005,
sp. zn. 11 Ca 217/2004,
takto:
I. Kasační stížnost se zamítá .
II. Žalovaný je povinen zaplatit žalobci k rukám jeho zástupce JUDr. Petra
Kužvarta do tří dnů od právní moci tohoto rozsudku na náhradě nákladů řízení
částku 2400 Kč.
Odůvodnění:
Žalovaný (dále též „stěžovatel) včas podanou kasační stížností brojí proti shora
označenému rozsudku Městského soudu v Praze, kterým soud zrušil rozhodnutí žalovaného
ze dne 25. 6. 2004, č. j. MHMP-79658/2004/OST/Ku.
Stěžovatel v kasační stížnosti uplatnil důvod obsažený v ustanovení §103 odst. 1
písm. a) zákona č. 150/2002 Sb., soudní řád správní (dále jen „s. ř. s.“), tzn. namítá
nezákonnost napadeného rozsudku.
Stěžovatel se domnívá, že městský soud nevycházel v otázce účastenství občanského
sdružení v řízení z dikce ustanovení §70 zákona č. 114/1992 Sb., o ochraně přírody a krajiny,
přestože pouze tento zákon stanovuje podmínky, za kterých mají občanská sdružení postavení
účastníka řízení podle ustanovení §14 zákona č. 71/1967 Sb., o správním řízení (správní řád).
Jestliže v daném případě dospěl stavební úřad k závěru, že zájmy ochrany přírody nebudou
v řízení dotčeny, nezabýval se již způsobem ochrany těchto zájmů. Vycházel totiž
ze stanoviska Úřadu městské části P., odboru životního prostředí a územního rozvoje ze dne
13. 11. 2003, č. j. P4/147683/03/OŽP/KOCH/13204, a dále z toho, že předmětná stavba je
umístěna do území, které je určeno pro funkční využití čistě obytné a nenachází se v něm
žádná chráněná území ani chránění živo čichové. Proto stavební úřad do okruhu účastníků
nezahrnul občanská sdružení, protože nebyla splněna podmínka obsažená v ustanovení §70
odst. 2 zákona č. 114/1992 Sb. Občanské sdružení se účasti ve správním řízení podle
ustanovení §14 správního řádu nedomáhalo a „žádný právní předpis odvolacímu orgánu
neukládá, aby v případě, že fyzická nebo právnická osoba podá „odvolání“ proti opatření
stavebního úřadu, musel o takovém podání rozhodovat formou rozhodnutí.“ Stěžovatel tvrdí,
že žalobou napadené „rozhodnutí“ se nedotýká hmotněprávního postavení žalobce a proto se
nejedná ani o rozhodnutí ve smyslu ustanovení §65 odst. 1 s. ř. s., takže se na ně vztahuje
kompetenční výluka obsažená v ustanovení §70 písm. a) s. ř. s.
Proto stěžovatel navrhuje napadený rozsudek městského soudu zrušit.
Žalobce ve vyjádření ke kasační stížnosti tvrdí, že stížnostní argumentace je vnitřně
rozporná, jelikož na straně jedné uvádí, že stavební úřad vycházel ze stanoviska orgánu
ochrany přírody, na straně druhé však toto stanov isko stanoví podmínky, za kterých zájmy
ochrany přírody nemohou být dotčeny. Je tak směšována věcná a procesní rovina, protože je
na stavebním úřadu, aby ve vedeném řízení učinil právně závaznými podmínky stanovené ve
stanovisku orgánu ochrany přírody tím, že je zanese do výroku stavebního povolení. Ve
stavebním řízení se tak jedná o vymahatelné stanovení těchto podmínek. Je proto zřejmé, že
v předmětném stavebním řízení jsou dotčeny zájmy ochrany přírody a krajiny. Výklad
stěžovatele žalobce označil za účelový s cílem nemít za účastníka občanské sdružení. Navíc,
pokud by měl stěžovatel pravdu, ztrácel by orgán ochrany přírody vůbec kompetenci
dotčeného orgánu státní správy a svoje stanovisko by ani nevydával. Dovedeno ad absurdum
pak neměl stavební úřad ani vydávat stavební povolení.
Nejvyšší správní soud přezkoumal napadený rozsudek Městského soudu v Praze
v rozsahu kasační stížnosti a v rámci uplatněných důvodů (§109 odst. 2, 3 s. ř. s) a dospěl
k závěru, že kasační stížnost není důvodná.
Z obsahu správního a soudního spisu ke kasačním námitkám plyne, že žalobce dne
1. 4. 2004 sdělil Úřadu městské části P., odboru stavební a dopravy, že podle ustanovení §70
odst. 2 zákona č. 114/1992 Sb., o ochraně přírody a krajiny oznamuje svoji účast v řízení o
povolení stavby – „Bytový dům v ulici V. s.“ v P. na blíže specifikovaných parcelách.
Na toto oznámení zareagoval Úřad městské části P ., odbor stavební a dopravy
„sdělením“ v němž uvedl, že z předložené projektové dokumentace je patrno, že povolením
předmětné stavby nemohou být dotčeny zájmy ochrany přírody a krajiny a nedojde ani
k porušení krajinného rázu ve smyslu zákona č. 114/1992 Sb.
Proti tomuto sdělení podal žalobce odvolání, na které Magistrát hl. m. Prahy
(žalovaný) zareagoval rozhodnutím ze dne 25. 6. 2004 (majícím formu sdělení). Jeho
obsahem je především názor, že pokud konkrétní subjekt není účastníkem řízení, nemusí
to vždy být vysloveno procesním rozhodnutím, nýbrž postačuje forma přípisu a potvrzení
toho, že v předmětném řízení nemohou být dotčeny zájmy ochrany přírody a krajiny.
Městský soud v Praze rozsudkem napadeným nyní projednávanou kasační stížností
zrušil citované rozhodnutí žalovaného, když především poukázal na to, že žalobce může
namítat nezákonnost rozhodnutí tehdy, tvrdí-li porušení svých procesních práv. V daném
případě vycházel soud z ustanovení §70 odst. 2 zákona č. 114/1992 Sb., z něhož dovodil,
že předpokladem účastenství občanských sdružení je již pouhá možnost dotčení uvedených
zájmů, nikoliv to, že k dotčení těchto zájmů dojít musí. Přípustnost účastenství se rovněž
nemůže odvíjet od toho, zda se správní orgán na úseku ochrany přírody a krajiny v průběhu
řízení vyjádřil tak, že zájmy ochrany přírody mohou být dotčeny či nikoli, a to již proto,
že toto vyjádření měl stavební úřad k dispozici až v průběhu tohoto řízení. V případě
opačného výkladu by nebylo možno splnit požadavek, aby se žalobce již na počátku řízení
vyjádřil, zda se bude řízení účastnit či nikoliv. Městský soud konečně shledal důvodnou
rovněž námitku ohle dně nedostatku formy obou správních rozhodnutí, a to proto,
že objektivní právo přiznává žalobci účastenství za splnění určitých podmínek,
což je oprávněn posoudit příslušný stavební orgán. I v těchto případech platí, že účastník,
který ve smyslu ustanovení §14 odst. 1 zákona č. 76/1967 Sb., správního řádu tvrdí,
že je účastníkem řízení, je tímto účastníkem až do okamžiku, než je prokázán opak,
tj. do právní moci rozhodnutí o tom, že účastníkem není.
Stěžovatel uplatnil důvody zakotvené v ustanovení §103 odst. 1 písm. a) s. ř. s.,
tzn. namítl nezákonnost spočívající v nesprávném posouzení právní otázky soudem
v předcházejícím řízení. Právě tímto směrem proto zdejší soud upřel svoji další pozornost.
O nezákonnost by se přitom jednalo tehdy, jestliže by mě stský soud aplikoval na zjištěnou
skutkovou situaci nesprávné zákonné ustanovení (příp. by opomenul aplikaci některých
ustanovení dalších), anebo by sice vycházel z relevantních zákonných ustanovení, nicméně
jejich výklad by odporoval běžným interpretačním metodám (teleologická, systematická,
logická, gramatická apod.).
V projednávané věci je z rekapitulace kasační stížnosti dostatečně patrno, že stěžovatel
namítá druhou naznačenou variantu, tzn. nesprávnost výkladu apli kovaných zákonných
ustanovení. Konkrétně se jedná především o ustanovení §70 zákona č. 114/1992 Sb.:
„(1) Ochrana přírody podle tohoto zákona se uskutečňuje za přímé účasti občanů,
prostřednictvím jejich občanských sdružení a dobrovolných sborů či aktivů.
(2) Občanské sdružení nebo jeho organizační jednotka, jehož hlavním posláním podle
stanov je ochrana přírody a krajiny (dále jen "občanské sdružení") je oprávněno, pokud má
právní subjektivitu, požadovat u příslušných orgánů státní správy, aby bylo předem
informováno o všech zamýšlených zásazích a zahajovaných správních řízeních, při nichž
mohou být dotčeny zájmy ochrany přírody a krajiny chráněné podle tohoto zákona. Tato
žádost je platná jeden rok ode dne jejího podání, lze ji podávat opakovaně. Musí být věcně
a místně specifikována.
(3) Občanské sdružení je oprávněno za podmínek a v případech podle odstavce 2
účastnit se správního řízení, pokud oznámí svou účast písemně do osmi dnů ode dne, kdy mu
bylo příslušným správním orgánem zahájení řízení oznámeno; v tomto případě má postavení
účastníka řízení. Dnem sdělení informace o zahájení řízení se rozumí den doručení jejího
písemného vyhotovení nebo první den jejího zveřejnění na úřední desce správního orgánu
a současně způsobem umožňujícím dálkový přístup.“
K tomu stěžovatel uvedl, že za situace, kdy stavební úřad dospěl k závěru, že zájmy
ochrany přírody nebudou v tomto řízení dotčeny, nezabýval se již způsobem ochrany těchto
zájmů. Vycházel totiž z citovaného stanoviska orgánu na úseku životního prost ředí a dále
z toho, že se na předmětném území nenacházejí žádná chráněná území ani živočichové.
S tímto názorem se však Nejvyšší správní soud neztotožňuje a naopak považuje
za právně přesný a argumentačně přesvědčivý právní názor, obsažený v odůvodnění
napadeného rozsudku městského soudu. Základní slabinou stížnostní argumentace je totiž
směšování aktivní procesní legitimace s hodnocením důvodnosti uplatněných námitek,
jak správně uvádí žalobce ve svém vyjádření. Citované ustanovení §70 zákona
č. 114/1992 Sb. je totiž - ve spojení s ustanovením §14 správního řádu - založeno na tom,
že účastníkem řízení je i ten, kdo tvrdí, že může být správním rozhodnutím ve své právní sféře
dotčen, a to až do doby, než se prokáže opak. V předmětném stavebním řízení žalobce
(občanské sdružení) svoji účast oznámil, takže s ním mělo být jako s účastníkem řízení
jednáno, pokud by samozřejmě stavební úřad nerozhodl o opaku, což by však vyžadovalo
vydání procesního rozhodnutí. Úvaha žalovaného je založena na opačném myšlenkovém
postupu než citovaná zákonná konstrukce, protože apriori přiznává správnímu úřadu právo
nejprve vrchnostensky stanovit, čí práva mohou být dotčena (a to i přesto, že občanské
sdružení projeví zájem o účast v řízení), a tento svůj názor následně občanskému sdružení
toliko případně sdělit, bez nutnosti vydat procesní rozhodnutí. Tento postup
neodpovídá smyslu a dikci zákona a navíc postrádá i věcnou logiku, neboť smyslem
stavebního řízení je – mimo jiné - shromáždění potřebné dokumentace a zajištění vzájemného
souladu předložených stanovisek dotčených orgánů státní správy (§62 odst. 3 zákona
č. 50/1976 Sb., o územním plánování a stavebním řádu). To znamená, že se začasté teprve
v průběhu stavebního řízení ukáže, zda v řízení nemohou být dotčeny zájmy ochra ny
a přírody, takže připuštění možnosti stavebnímu úřadu již předem vyloučit účast občanských
sdružení ve stavebním řízení s faktickým znemožněním soudní ochrany proti tomuto postupu
zjevně nekoresponduje se smyslem a účelem tohoto typu řízení.
Lze tak uzavřít, že výklad provedený v odůvodnění napadeného rozsudku městského
soudu k účastenství žalobce v předmětném stavebním řízení plně koresponduje zákonné
úpravě a také ustálené judikatuře Nejvyššího správního soudu. Jak totiž plyne např.
z rozsudku sp. zn. 1 As 33/2006 (in: www.nssoud.cz), „správní orgán je povinen vypořádat
se nejprve s namítaným účastenstvím občanského sdružení nebo jeho organizační jednotky
ve smyslu §14 odst. 2 správního řádu, v návaznosti na §70 zákona o ochraně přírody
a krajiny, a teprve poté může postupovat dalším pořadem práva.“
Nejvyšší správní soud nesouhlasí ani s argumentací stěžovatele, že žalobou napadené
rozhodnutí se nedotýká hmotněprávního postavení žalobce, takže je nelze považovat
ani za rozhodnutí ve smyslu ustanovení §65 odst. 1 s. ř. s. a žaloba proto měla být odmítnuta
z procesního důvodu [§70 písm. a) s. ř. s.]. Jak totiž zdejší soud uvedl v usnesení rozšířeného
senátu sp. zn. 6 A 25/2002 (č. 906/2006 Sb. NSS), „jestliže soudní řád správní nevylučuje
ze soudního přezkumu rozhodnutí procesní povahy, ale pouze rozhodnutí, jimiž se upravuje
vedení řízení [§70 písm. c) s. ř. s.], znamená to, že všechna ostatní rozhodnutí procesní
povahy přezkoumatelná jsou, přičemž pro jejich pouhý procesní (a chybějící hmotněprávní)
charakter je nelze vylučovat ze soudního přezkumu podle §70 písm. a) s. ř. s. s tím, že nejde
o rozhodnutí správního orgánu. Znamená to tedy, že procesní rozhodnutí (tj. rozhodnutí,
která nezasahují do hmotných práv účastníků, ale do jejich práv procesních) jako kategorie
soudnímu přezkumu podléhají, ledaže by je zákon z tohoto přezkumu výslovně vylučoval;
jejich povaha ale sama o sobě důvodem kompetenční výluky není a být nemůže.“ Protože tento
právní názor přesně dopadá na citovanou stížnostní námitku, postačuje na něj v projednávané
věci v plném rozsahu toliko odkázat a s tímto odkazem námitku odmítnout jako nedůvodnou.
Ze všech shora uvedených důvodů Nejvyšší správní soud neshledal nezákonnost
napadeného rozsudku městského soudu ve smyslu ustanovení §103 odst. 1 písm. a) s. ř. s.
a proto kasační stížnost zamítl (§110 odst. 1 s. ř. s.).
Stěžovatel, který neměl v tomto soudním řízení úspěch, nemá právo na náhradu
nákladů řízení (§60 odst. 1 s. ř. s.). Žalobce naopak měl v řízení před Nejvyšším správním
soudem plný úspěch, a proto má právo na náhradu nákladů, které důvodně vynaložil, proti
účastníkovi, který ve věci úspěch neměl. Žalobci takové náklady vznikly v podobě nákladů
na právní zastoupení advokátem a činily celkem 2400 Kč. Byly tvořeny odměnou za jeden
úkon právní služby ve výši 2100 Kč [§7, §9 odst. 3 písm. f), §11 odst. 1 písm. a), d)
vyhlášky č. 177/1996 Sb. o odměnách advokátů a náhradách advokátů za poskytování
právních služeb (advokátní tarif), ve znění vyhlášky č. 276/2006 Sb.] a 1 x paušálem 300 Kč
(§13 odst. 3 tarifu). Nejvyšší správní soud proto rozhodl, že žalobce má právo na náhradu
nákladů řízení o kasační stížnosti ve výši 2 400 Kč.
Poučení: Proti tomuto rozsudku nejsou opravné prostředky přípustné.
V Brně dne 8. února 2007
JUDr. Vojtěch Šimíček
předseda senátu