ECLI:CZ:NSS:2007:2.AS.13.2007
sp. zn. 2 As 13/2007 - 54
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátě složeném z předsedkyně JUDr. Miluše Doškové
a soudců JUDr. Vojtěcha Šimíčka a JUDr. Karla Šimky v právní věci žalobkyně L. N.,
zastoupené JUDr. Ivanou Jelínkovou, advokátkou, se sídlem Božetěchova 36, Brno, proti
žalovanému Ministerstvu financí, se sídlem Letenská 15, Praha 1, v řízení o kasační stížnosti
žalobkyně proti usnesení Městského soudu v Praze ze dne 21. 12. 2006, č. j. 11 Ca 269/2006 -
41
takto:
I. Kasační stížnost se zamítá .
II. Žalovanému se nepřiznává právo na náhradu nákladů řízení.
Odůvodnění:
Žalobkyně jako stěžovatelka včas podanou kasační stížností napadla shora uvedené
usnesení městského soudu, jímž byla odmítnuta její žaloba proti rozhodnutí ministra financí
ze dne 1. 8. 2006, č. j. 22/60129/2006-224, kterým byl zamítnut její rozklad proti rozhodnutí
Ministerstva financí ze dne 16. 5. 2006, č. j. 22/25750/2006-224, o nepřiznání náhrady
za majetek zanechaný na P. R. (Zakarpatské Ukrajině) jejími právními předchůdci Vo. Ř. a
Vl. Ř.
Městský soud v napadeném usnesení vyšel z názoru, že správní orgán nerozhodoval
o veřejném subjektivním právu žalobkyně, ale o jejím právu soukromém, neboť se fakticky
jednalo o právo na odškodnění za zásah do vlastnických práv. Proto s poukazem na ust. §68
písm. b) s. ř. s. žalobu podle §46 odst. 2 s. ř. s. odmítl a současně žalobkyni poučil
o možnosti domáhat se svých práv ve lhůtě jednoho měsíce u příslušného okresního
(obvodního) soudu.
V kasační stížnosti stěžovatelka poukázala na skutečnost, že dne 22. 7. 2005 podala
u Ministerstva financí žádost o vydání rozhodnutí ve věci odškodnění za majetek zanechaný
na bývalé P.R. její matkou Vl. Ř.; k žádosti připojila všechny potřebné podklady.
Ministerstvo financí zahájilo správní řízení a ve spise její matky vedeném pod č. j. ZU 161
byla založena přihláška k soupisu majetku ze dne 26. 2. 1947. V této přihlášce jsou uvedeny
nemovitosti zapsané ve vl. č. 2911 pozemkové knihy pro k. ú. U., knihovně připsané
manželům Vo. a Vl. Ř., každému k jedné polovině. Jednalo se o jednopatrový dům se dvěma
garážemi a zahradou. Doložen byl návrh ke stavbě, fotografie domu a kupní smlouva ze dne
10. 5. 1929 o koupi pozemků. Dům měl 9 pokojů, 2 kuchyně, komoru, příslušenství, 2 garáže,
skladiště. Vo. Ř. zemřel dne 5. 2. 1944.
Ministerstvo financí nepřiznalo náhradu, neboť majetek přihlášený Vl. Ř. nesplňoval
podmínky pro poskytnutí náhrady, zamítnut byl i podaný rozklad.
Stěžovatelka považuje svou žádost za oprávněnou. Dne 29. 6. 1945 byla uzavřena
Smlouva mezi Československou republikou a Svazem sovětských socialistických republik
o Zakarpatské Ukrajině a včetně protokolu byla publikována pod č. 186/1946 Sb. (dále
jen „Smlouva“, „Protokol“). Protokol předpokládal, že na straně České republiky budou
odškodněny osoby české a slovenské národnosti, které musely v důsledku nepřátelské
okupace opustit území Zakarpatské Ukrajiny, a to nejpozději v průběhu r. 1948 a v rozsahu
nemovitého majetku. Na základě Protokolu bylo vydáno vl. nař. č. 8/1947 Sb. k evidenci
majetkových nároků oprávněných.
Rodiče žalobkyně patřili mezi osoby, na které se Smlouva a Protokol vztahovaly. Proto
Vl. Ř. podala shora označenou žádost, k níž mělo ministerstvo k dispozici veškeré potřebné
doklady. Teprve 30. 9. 1960 jí bylo sděleno MF - Ústředním likvidátorem peněžních ústavů a
podniků, že náhrada za majetek se nepřiznává. Nebylo však rozhodnuto o celém předmětu
řízení, neboť v rozhodnutí bylo uvedeno, že náhrada se poskytne v rozsahu připuštěném
vyhláškou č. 159/1959 Ú. l., a proto měla být žádost v rozsahu přesahujícím rámec vyhlášky
zamítnuta s odkazem na to, že takový nárok objektivní právo neumožňuje správnímu orgánu
přiznat. Vzhledem k tomu, že označené sdělení z r. 1960 bylo vydáno v rozporu s právním
řádem, požádala stěžovatelka o odškodnění v r. 2005. Žalovaný se v rozhodnutí odvolává na
zákon č. 42/1958 Sb., který ovšem rozsah poskytovaného odškodnění nijak neomezil. To
učinila až vyhl. č. 159/1959 Ú.l. na základě zásad stanovených vládou (usnesení č. 938 ze dne
15. 10. 1958) Takovým způsobem však vlastnické právo omezit nelze. Smlouva a Protokol
založily subjektivní právo paní Ř., tedy založily povinnost státu realizovat odškodnění za
veškerý nemovitý majetek – tedy bez jakéhokoliv omezení. Smlouva i Protokol jsou stále
součástí platného právního řádu a mají aplikační přednost před právem vnitrostátním. Stát
jednal v rozporu s mezinárodním závazkem, pokud po SSSR uplatnil nárok v rozsahu větším,
než v jakém sám byl ochoten náhradu poskytnout.
Stěžovatelka nesouhlasí se závěrem městského soudu o tom, že mu nepřísluší ve věci
rozhodnout. Matka stěžovatelky byla zbavena svého vlastnického práva jednostranným aktem
státu, musela opustit svůj majetek v Zakarpatské Ukrajině, aniž by s tím souhlasila. Nucené
vystěhování se dělo ve veřejném zájmu. Existence veřejného zájmu na omezení vlastnického
práva tak posouvá rozhodnutí orgánů státu do oblasti práva veřejného. V soukromoprávních
vztazích mají účastníci rovné postavení, žádný z účastníků soukromoprávních vztahů nemůže
tomu druhému ukládat povinnost, což se v případě matky žalobkyně dělo. Proto je podle
jejího názoru rozhodnutí žalovaného rozhodnutím v oblasti veřejné správy a jde o právo
veřejné. Z těchto důvodů navrhuje zrušení napadeného usnesení městského soudu a vrácení
věci tomuto soudu k dalšímu řízení.
Žalovaný se ve svém vyjádření ke kasační stížnosti ztotožnil se závěry městského
soudu.
V mezích rozsahu a důvodů kasační stížnosti ji Nejvyšší správní soud správní soud
přezkoumal (§109 odst. 2, 3 s. ř. s. ). Kasační stížnost obsahuje důvody podle §103 odst. 1
písm. e) s. ř. s. S ohledem na to není třeba reprodukovat podrobně obsah správního spisu,
lze jen konstatovat, že skutková tvrzení stěžovatelky v něm mají oporu. Stěžovatelka napadá
rozhodnutí městského soudu proto, že žalobu odmítl a odkázal ji na řízení ve věcech
občanskoprávních.
Soudy ve správním soudnictví mj. přezkoumávají rozhodnutí o žalobách proti
rozhodnutím správních orgánů, pokud někdo tvrdí, že jimi byl zkrácen na svých právech
(v podrobnostech srovnej §65 s. ř. s. ). Jsou však rozhodnutí, která, ač vydána v působnosti
správních orgánů, přezkumu správního soudu nepodléhají. Podle §68 písm. b) s. ř. s. ) tak
není žaloba přípustná, jde-li rozhodnutí správního orgánu v soukromoprávní věci, vydané
v mezích zákonné pravomoci správního orgánu. Skutečnost, že rozhodnutí bylo vydáno
orgánem státní správy, tedy není rozhodné pro posouzení, zda jde o rozhodnutí
přezkoumatelné ve správním soudnictví. Rozhodné je, zda se jedná o rozhodnutí o veřejném
subjektivním právu, nebo o právu soukromém.
Hranice mezi právem veřejným a právem soukromým není jednoznačně vymezena
a vytváří se právní teorií či výkladovými stanovisky soudů. Vlastnické právo však je typicky
právem soukromým, proto patří rozhodování o sporech z něho plynoucích do pravomoci
civilních soudů. V daném případě však k zásahu do vlastnického práva mělo dojít
rozhodnutím orgánu veřejné moci a k posouzení vlivu této skutečnosti je třeba vycházet
z předpisů, jichž se stěžovatelka dovolává.
Smlouva sama o sobě nárok na náhradu osobám, které musely opustit území
Zakarpatské Ukrajiny, nezaložila, Protokol pak zcela obecně v čl. 2 proklamoval, že osoby
budou odškodněny za zanechaný nemovitý majetek. Vládní nařízení č. 8/1947 Sb. upravovalo
soupis majetku, přičemž podle §8 podání přihlášky právní nárok na odškodnění nezakládalo.
Zákon č. 42/1958 Sb., o úpravě některých nároků a závazků souvisících se sjednocením
Zakarpatské Ukrajiny s USSR, v §1 písm. a) uvedl, že poskytne náhradu za nemovitý
majetek zanechaný na Zakarpatské Ukrajině, v odst. 2 téhož ustanovení zmocnil vládu ke
stanovení zásad určujících, ve kterých případech, za které druhy majetku a v jaké výši bude
náhrada poskytována, a dále v §4 zmocnil Ministerstvo financí k úpravě podrobností
a podmínek. Tímto prováděcím předpisem byla vyhláška MF č. 159/1959 Ú. l., která teprve
konkretizovala, jaký majetek a jakým způsobem bude oprávněným osobám kompenzován.
Z hlediska posouzení rozhodování o této kompenzaci není podstatné, zda škoda byla
způsobena mocenským zásahem. Svým charakterem se jedná o nárok vůči státu
na kompenzaci škody, která je následkem nuceného opuštění Zakarpatské Ukrajiny
v důsledku mezinárodní smlouvy. Jedná se o obdobné nároky, jako jsou nároky restituční
či jako je v současné době náhrada za škodu způsobenou vyvlastněním. Pro srovnání
lze poukázat na režim restitučních zákonů. Rozhodování podle zákona č. 87/1991 Sb.,
o mimosoudních rehabilitacích, bylo plně svěřeno soudům v občanském soudním řízení,
rozhodování podle zákona č. 229/1991 Sb., o úpravě vlastnických vztahů k půdě a jinému
zemědělskému majetku, bylo sice svěřeno správním orgánům (pozemkovým úřadům), režim
přezkumu jejich rozhodování však po oddělení správního soudnictví a přezkumu správních
rozhodnutí ve věcech soukromoprávních byl svěřen linii občanského soudního řízení.
(K tomu srovnej např. usnesení Nejvyššího správního soudu ze dne 27. 2. 2003,
č. j 6 A 23/2002 - 47, zveřejněno pod č. 208/04 Sb. NSS, nebo usnesení zvláštního senátu
zřízeného podle z. č. 131/2002 Sb. ze dne 22. 6. 2004, č. j. Konf. 123/2003 - 7, zveřejněno
pod č. 372/2004 Sb. NSS). Lze poukázat i na náhradu škody za vyvlastnění. Do 31. 12. 2006
podléhalo rozhodnutí správního orgánu o náhradě škody za vyvlastnění přezkumu podle části
páté občanského soudního řádu na základě vykladu zákona soudy (k tomu srovnej
usnesení zvláštního senátu zřízeného podle z. č. 131/2002 Sb. ze dne 12. 10. 2004,
č. j. Konf. 47/2003 - 50, nebo rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 26. 10. 2006,
č. j. 2 As 8/2006 - 130, dostupné na www.nssoud.cz), s účinností od 1. 1. 2007 je v důsledku
nové právní úpravy (zákon č. 184/2006 Sb.) dána příslušnost soudů v občanském soudním
řízení zcela jednoznačným ustanovením zákona.
Podle §244 odst. 1 o. s. ř. rozhodl-li orgán moci výkonné podle zvláštního zákona
o sporu nebo o jiné právní věci, která vyplývá mj. z občanskoprávních vztahů, může být tatáž
věc projednána na návrh v občanském soudním řízení. V tomto řízení může soud nahradit
správní rozhodnutí vlastním rozhodnutím o věci samé. Mezi státem a stěžovatelkou, resp. její
matkou byl dán vztah odpovědnosti státu za škodu, způsobenou vysídlením Zakarpatské
Ukrajiny. Stát se Smlouvou a Protokolem zavázal k poskytnutí náhrady za tuto škodu. Takový
vztah je vztahem občanskoprávním.
Otázkou, zda rozhodování o náhradách za majetek zanechaný na Zakarpatské Ukrajině
spadá do režimu správního soudnictví či do režimu části páté občanského soudního řádu
se ostatně Nejvyšší správní soud již zabýval v rozsudku ze dne 14. 6. 2007,
č. j. 9 As 4/200 - 63, kde vyslovil, že: Rozhodnutí Ministerstva financí ve věci přiznání
náhrady za nemovitý majetek zanechaný na Zakarpatské Ukrajině, k němuž občané české
a slovenské národnosti pozbyli ke dni 29. 6. 1945 vlastnický titul v důsledku sjednání
mezinárodní smlouvy mezi Československou republikou a SSSR o Zakarpatské Ukrajině,
těmto oprávněným osobám, popř. jejich dědicům, je rozhodnutím o výši této náhrady. Proto
se jedná o rozhodnutí správního orgánu ve věci vyplývající z občanskoprávních vztahů
(§7 o. s. ř.), a pravomoc o ní jednat a rozhodnout je dána soudům rozhodujícím v občanském
soudním řízení.
Podle §46 odst. 2 s. ř. s. soud návrh odmítne také tehdy, domáhá-li se navrhovatel
rozhodnutí ve sporu nebo v jiné právní věci, o které má jednat a rozhodnout soud
v občanském soudním řízení, anebo domáhá-li se návrhem přezkoumání rozhodnutí,
jímž správní orgán rozhodl v mezích své zákonné pravomoci v soukromoprávní věci.
Odmítl-li městský soud návrh stěžovatelky podle tohoto ustanovení a poučil
ji o možnosti podání žaloby k obecnému soudu, učinil tak v souladu se zákonem.
Proto byla kasační stížnost podle §110 odst. 1 s. ř. s. jako nedůvodná zamítnuta.
Stěžovatelka neměla v tomto kasačním řízení úspěch, podle §60 odst. 1, §120 s. ř. s.
nemá právo na náhradu nákladů řízení. Úspěšnému žalovanému tomto řízení náklady
přesahující běžnou úřední činnost nevznikly, a proto bylo vysloveno, že se mu nárok
na náhradu nákladů řízení nepřiznává.
Poučení: Proti tomuto rozsudku nejsou opravné prostředky přípustné.
V Brně dne 7. srpna 2007
JUDr. Miluše Došková
předsedkyně senátu