ECLI:CZ:NSS:2007:2.AS.40.2007
sp. zn. 2 As 40/2007 - 60
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátě složeném z předsedy JUDr. Vojtěcha Šimíčka
a soudců JUDr. Miluše Doškové a JUDr. Karla Šimky v právní věci žalobce: J. Č. S., spol.
s r. o., proti žalovanému: Ministerstvo životního prostředí, se sídlem Vršovická 65, Praha
10, ve věci kasační stížnosti žalovaného proti rozsudku Městského soudu v Praze ze dne
31. 5. 2007, č. j. 5 Ca 130/2005 - 34,
takto:
I. Kasační stížnost se zamítá .
II. Žalobci se nepřiznává právo na náhradu nákladů řízení.
Odůvodnění:
I.
Žalovaný (dále jen „stěžovatel“) včas podanou kasační stížností brojí proti shora
označenému rozsudku, kterým bylo zrušeno jeho rozhodnutí ze dne 31. 1. 2005,
č. j. 550/1103/OVSS-VI/04-Záb, a kterým byla zároveň stěžovateli uložena povinnost zaplatit
žalobci náklady řízení v částce 2000 Kč do třiceti dnů od právní moci rozsudku.
II.
Stěžovatel kasační stížnost opřel o ustanovení §103 odst. 1 písm. a) zákona
č. 150/2002 Sb., soudního řádu správního, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „s. ř. s.“).
V kasační stížnosti městskému soudu vytkl, že nesprávně posoudil otázku prokázání
odpovědnosti žalobce za porušení povinnosti stanovené ustanovením §88 odst. 1 písm. c)
zákona č. 114/1992 Sb., o ochraně přírody, kterého se měl žalobce dopustit nepovoleným
vykácením a poškozením stromů, jež vrhaly stín na skleníky ve vlastnictví žalobce. Má za to,
že v řízení vedeném před správními orgány bylo nade vší pochybnost prokázáno,
že se žalobce dopustil skutku podle uvedeného ustanovení. Jestliže tedy městský soud
stěžovateli vytkl, že skutkový stav nebyl zjištěn tak, aby bylo možno nepochybně konstatovat,
že se skutku dopustil žalobce a nikoliv fyzická osoba RSDr. J. O., dopustil se podle
stěžovatele pochybení. Toto pochybení má spočívat v nesprávném právním posouzení věci,
které má svůj původ mimo jiné v nesprávném vyhodnocení důkazů. Poukazuje přitom na to,
že jediný, kdo měl ze spáchání činu prospěch, byl právě žalobce, který hodlal stromy vykácet
kvůli tomu, že vrhaly stín na jeho skleníky, kde pěstuje květiny, což je uvedeno i v zápisu
z místního šetření ze dne 4. 3. 2004, který statutární orgán žalobce podepsal. Nebylo tedy
rozumného důvodu, aby takový čin páchal RSDr. J. O. jako fyzická osoba. Tvrzení, že se
jednání nedopustil žalobce, nýbrž RSDr. J. O., jenž je statutárním orgánem žalobce, jako
fyzická osoba, je tvrzením účelovým, neboť horní hranice pro uložení pokuty podle
ustanovením §88 odst. 1 písm. c) zákona č. 114/1992 Sb. činí pro právnickou osobu
500 000 Kč, zatímco pro fyzickou osobu činí maximální možná výše pokuty 10 000 Kč.
Navíc, vzhledem k tomu, že se delikt stal před více než třemi lety, nelze již uložit pokutu ani
RSDr. J. O. jako fyzické osobě. Stěžovatel poté uzavírá, že s důrazem na princip qui bono je
nutné spáchané jednání hodnotit jako jednání žalobce i bez dalších důkazů.
III.
Žalobce ve vyjádření uvedl, že nebylo nade vší pochybnost prokázáno,
že by se jednání, za nějž mu byla uložena pokuta, dopustil, a tvrdí, že šlo o jednání fyzické
osoby, RSDr. J. O. Tvrdí, že není pravda, že by stromy byly vykáceny kvůli faktu, že stíní
skleníkům v jeho vlastnictví. To podpírá poukazem na fakt, že byly vykáceny stromy
v mnohem větším rozsahu, než jaký by byl třeba k odstínění skleníků. Dále namítá, že v
zápisu z místního šetření ze dne 4. 3. 2004 nenapsal, že by stromy byly vykáceny kvůli tomu,
že vrhají stín na skleníky ve vlastnictví žalobce, nýbrž pouze proto, že stíní. Tvrzení o stínění
skleníků se nachází pouze v části, kterou zapsaly pracovnice správního orgánu prvního
stupně. Navíc tvrdí, že přiměřené stínění rostlin je nezbytnou podmínkou jejich pěstování.
Navíc prý žalobce již několik let ve sklenících žádné rostliny nepěstuje. Nad rámec vyjádření
ke kasační stížnosti žalobce poznamenává, že pozemek, na němž došlo k vykácení stromů, je
nyní oplocený, udržovaný a přestal být ostudou pěší trasy. Je využíván k chovu drobného
hospodářského zvířectva a je místem častých návštěv mládeže i chovatelského kroužku. Dále
vytýká stěžovateli nedůslednost při šetření a prokazování viny, což zapříčinilo, že dnes již
nelze pokutu uložit ani fyzické osobě.
IV.
Ze správního spisu Nejvyšší správní soud zjistil následující skutečnosti rozhodné
pro posouzení důvodnosti kasační stížnosti.
Rozhodnutím České inspekce životního prostředí, Oblastního inspektorátu Hradec
Králové ze dne 24. 9. 2004, č. j. 5/OP8713/04/Št/590, byla žalobci podle ustanovení §88
odst. 1 písm. c) zákona č. 114/1992 Sb., o ochraně přírody a krajiny ve znění pozdějších
předpisů (dále jen „zákon o ochraně přírody“) uložena pokuta ve výši 150 000 Kč.
Tohoto jednání se měl žalobce dopustit tím, že na pozemku parc. č. 1240 v k. ú. Č.S.
pokácel 19 stromů a dalších 28 stromů na pozemcích parc. č. 1316/1, 1316/2 a 1254/29 v k. ú.
Č.S. poškodil radikálním ořezem.
Vlastníkem či spoluvlastníkem pozemků parc. č. 1316/1, 1316/2 a 1254/29,
je RSDr. J. O., jenž je zároveň jednatelem žalobce.
Na místě bylo provedeno šetření, na němž bylo zjištěno, že se uvedeného jednání
dopustil RSDr. J. O. Byl sepsán zápis, v němž bylo mimo jiné uvedeno, že stromy byly
pokáceny a poškozeny proto, že stínily na skleníky žalobce, ve kterých byly pěstovány
květiny. RSDr. J. O. uvedl, že se již v minulosti pokoušel získat povolení k pokácení stromů.
Poté potvrdil, že zápis odpovídá skutečnosti a podepsal jej.
Dne 19. 7. 2004 bylo žalobci doručeno oznámení o zahájení správního řízení o uložení
pokuty podle ustanovení §80 odst. 3 a §88 odst. 1 písm. c) zákona o ochraně přírody.
Žalobce se necítil být účastníkem správního řízení, neboť k pokácení a poškození stromů
došlo na pozemcích, jež nevlastní ani neužívá.
Orgán I. stupně poté vydal výše zmíněné rozhodnutí, jímž uložil žalobci pokutu
ve výši 150 000 Kč. To, že je za jednání odpovědný žalobce, a nikoliv RSDr. J. O. jako
fyzická osoba, dovodil z faktu, že důvodem kácení a ořezávaní stromů bylo jejich stínění na
skleníky žalobce. Podle orgánu prvního stupně tedy jednání RSDr. J. O. zcela jasně souviselo
s podnikatelskou činností žalobce.
Proti tomuto rozhodnutí podal žalobce dne 13. 10. 2004 odvolání, jež odůvodnil
následovně. Tvrzení, že byly stromy pokáceny z důvodu stínění skleníků, prý není úplné
a výstižné, neboť ořezaný úsek je mnohem delší než skleník. RSDr. J. O. kácel stromy jako
fyzická osoba a vlastník pozemků za pomoci členů rodiny, což viděly i pracovnice správního
orgánu během místního šetření. Rovněž traktor, který byl při kácení použit, byl placen RSDr.
J. O. a nikoliv žalobcem. Účetnictví žalobce neobsahuje žádné náklady na tuto činnost.
Kácení tedy nebylo jednáním žalobce.
V odvolacím řízení RSDr. J. O. dále podal vyjádření, v němž uvedl, že na svých
pozemcích musel provést odstínění, aby je mohl zatravnit, chovat na nich ovce a osadit je
okrasnými dřevinami. V žádném případě prý nesledoval finanční prospěch.
Podobně vyznělo též stanovisko města Č. S., podle něhož jednání pana O. směřovalo
k úpravě a využití areálu a nebylo jednáním žalobce.
Správní orgán I. stupně žádal potvrzení svého rozhodnutí. Tvrdil, že RSDr. J. O.
vykácel stromy v úseku delším než skleník proto, že vlivem otáčení Země je takový postup
nezbytný. V opačném případě by stromy v určitou část dne stínily. Fakt, že v účetnictví
žalobce nejsou evidovány žádné náklady na kácení, není podstatný. Pomoc členů rodiny se
prý týkala povoleného kácení stromů, jež nebylo předmětem řízení.
Stěžovatel poté odvolání žalobce rozhodnutím ze dne 31. 1 2005,
č. j. 550/1103/OVSS-VI/04-Záb, zamítl a rozhodnutí orgánu I. stupně potvrdil a převzal
přitom jeho odůvodnění.
Žalobou se žalobce domáhal zrušení obou správních rozhodnutí, když tvrdil,
že se jednání nedopustil on, nýbrž RSDr. J. O. jako fyzická osoba.
Městský soud v Praze rozsudkem napadeným nyní projednávanou kasační stížností
zrušil rozhodnutí stěžovatele a vrátil mu věc k dalšímu řízení. Rozsudek odůvodnil tím,
že skutkový stav nebyl dostatečně prokázán a nebylo tedy možno nepochybně konstatovat,
že se předmětného protiprávního jednání dopustil žalobce a nikoliv RSDr. J. O. Správní orgán
přitom musí odstranit pochybnosti ohledně sankčně odpovědného subjektu a pokud je
neodstraní, nemůže uložit sankci ani jednomu ze subjektů přicházejících v úvahu.
Proti tomuto rozsudku podal stěžovatel kasační stížnost.
V.
Kasační stížnost je podle ustanovení §102 a násl. s. ř. s. přípustná a podle jejího
obsahu jsou v ní namítány důvody odpovídající ustanovení §103 odst. 1 písm. a) s. ř. s.
Nejvyšší správní soud přezkoumal kasační stížností napadené rozhodnutí městského
soudu a dospěl k závěru, že kasační stížnost není důvodná.
Předně je vhodné uvést, že pokuta byla uložena za skutek podle ustanovení §88
odst. 1 písm. c) zákona o ochraně přírody. Jedná se o správní delikt právnické osoby
či fyzické osoby podnikající.
Při posuzování této věci vycházel Nejvyšší správní soud zejména z premisy,
že v oblasti správního práva trestního se přiměřeně uplatňují zásady trestního práva. Řízení,
které bylo s žalobcem vedeno, bylo řízením o správním deliktu, tedy řízením spadajícím
do oblasti správního práva trestního. Při správním trestání je přitom nutné uplatnit základní
principy soudního trestání (srov. např. D. Hendrych a kol. Správní právo. Obecná část. Praha.
C.H. Beck, 2006, str. 411).
I na proces správního práva trestního se uplatní základní zásady spravedlivého
procesu, jelikož podle judikatury Evropského soudu pro lidská práva jsou trestním
obviněním ve smyslu čl. 6 odst. 1 Úmluvy o ochraně lidských práv a základních svobod
(č. 209/1992 Sb.) řízení o veškerých sankcích ukládaných správními orgány fyzickým osobám
za přestupek nebo jiný správní delikt, jakož i o sankcích ukládaných v řízení disciplinárním
nebo kárném. Z tohoto pohledu nahlíží na správní trestání i Nejvyšší správní soud, o čemž
svědčí jeho ustálená judikatura (srov. např. rozsudky sp. zn. 2 As 19/2006 či 7 As 18/2004,
obojí nepublikováno, dostupné na webových stránkách soudu www.nssoud.cz)
Jednou ze základních zásad spravedlivého procesu v oblasti trestního práva
i správního práva trestního pak je zásada in dubio pro reo, jež je jednou ze složek presumpce
neviny. Spáchání přestupku či jiného správního deliktu určitou osobou tak musí být
prokázáno nade vší pochybnost. Správní orgán tedy musí prokázat, že se jednání, jež naplňuje
skutkovou podstatu přestupku či jiného správního deliktu dopustil právě ten, kdo má být
za přestupek postižen. Existuje-li alespoň určitá opodstatněná pochybnost, že se uvedeného
jednání dopustil někdo jiný než obviněný ze správního deliktu, nelze jej za tento delikt
postihnout.
Nejvyšší správní soud tak například ve svém rozsudku sp. zn. 2 As 46/2005,
dostupném na www.nssoud.cz, vyslovil, že pokud je jisté či vysoce pravděpodobné, že jedna
z vícero konkrétních osob se jednání majícího znaky skutkové podstaty přestupku dopustila,
avšak není na jisto postaveno, která z nich to byla, nelze za přestupek postihnout nikoho,
třebaže pachatel přestupku se mezi uvedenými osobami zjevně nachází.
Na druhé straně považuje zdejší soud za potřebné podotknout, že interpretace
omezujících pravidel postupu ve správním trestání nemůže být natolik extenzivní,
aby ve svých důsledcích znemožnila účinný postih za protiprávní jednání, což Nejvyšší
správní soud v jiné souvislosti vyslovil např. v rozsudku sp. zn. 2 As 3/2004 (publikováno
pod č. 309 Sb. NSS č. 9/2004).
Jak plyne ze shora uvedeného, v projednávané věci není vůbec sporné, která osoba
spáchala skutek, za nějž byla uložena pokuta ve výši 150 000 Kč. Sporným však bylo,
zda se tohoto jednání tato osoba dopustila jako statutární orgán žalobce či jako fyzická osoba.
Jinými slovy řečeno, bylo nutno v této konkrétní věci vyřešit otázku přičitatelnosti jednání
RSDr. J. O. žalobci. Otázkou, kterou posuzoval městský soud a kterou se musí zabývat i
zdejší soud, pak je, zda byl ve správním řízení dostatečně prokázán závěr, že v daném případě
šlo o jednání žalobce, a nikoliv o jednání fyzické osoby, RSDr. J. O.
Mezi účastníky tedy není sporné, že samotného vykácení a poškození stromů
se dopustil RSDr. J. O. Podle názoru zdejšího soudu je však nutno rozlišovat mezi jednáním
fyzické osoby a jednáním právnické osoby, jejímž statutárním orgánem tato fyzická osoba je.
Jejich právní i faktická existence je totiž do značné míry nezávislá. Na tomto závěru nemění
nic ani fakt, že jednání statutárního orgánu se považuje za jednání právnické osoby.
Rovněž rozsah a účel jejich jednání se překrývají pouze v určité části. Pokud
tak v tomto případě vyvstala otázka, zda šlo o jednání žalobce či RSDr. J. O., bylo nutno se
touto otázkou zabývat a vyřešit ji. Rozdílnost jednání fyzické a právnické osoby, je totiž
reflektována i tím, že delikt, který byl ve správním řízení projednáván, je upraven zvlášť pro
osoby fyzické, ne-podnikatele [§87 odst. 2 písm. e) zákona o ochraně přírody], a zvlášť pro
osoby právnické a fyzické osoby podnikatele [§88 odst. 1 písm. c) zákona o ochraně přírody],
přičemž horní výše pokuty, kterou lze za spáchání tohoto deliktu uložit, je pro právnickou
osobu či fyzickou osobu – podnikatele padesátkrát vyšší než pro osobu fyzickou. Konkrétně
pak horní hranice pokuty v prvém případě činí 20 000 Kč (10 000 Kč ve znění účinném
v době spáchání přestupku) a v druhém případě 1 000 000 Kč (resp. 500 000 Kč).
Proto také musí být nade vší pochybnost prokázáno, kdo se uvedeného jednání
dopustil. Aby bylo možno dovodit zavinění žalobce, muselo by být prokázáno,
že k správnímu deliktu došlo při výkonu podnikání nebo v souvislosti s ním (srov. rozsudek
Krajského soudu v Hradci Králové sp. zn. 30 Ca 5/99: „Odpověď na otázku, zda má být
stavebník jako fyzická osoba podnikající podle zvláštních předpisů postižena při porušení
zájmů chráněných stavebním zákonem jako občan za přestupek podle §105 stavebního
zákona nebo jako podnikatel za správní delikt podle §106 citovaného zákona, je třeba vždy
hledat v tom, zda k porušení stavebního zákona došlo v souvislosti s podnikatelskou činností
či nikoliv.“)
Obdobný test je třeba použít i v tomto případě. Je třeba rozlišovat, zda ke spáchání
správního deliktu došlo při výkonu činnosti žalobce či nikoliv. Aby bylo možno dovozovat
odpovědnost žalobce, bylo by třeba nad vší rozumnou pochybnost prokázat, že se jednání
dopustil RSDr. J. O. jako statutární orgán žalobce, či že k tomu dal žalobce jiným způsobem
příkaz či podnět. S ohledem na nároky kladené na úroveň dokazování při správním trestání je
nepřípustné, aby odpovědnost žalobce byla dovozována z pouhého faktu, že mu zřejmě
z tohoto deliktu plynul prospěch. Na základě této skutečnosti lze sice mít takový závěr za
pravděpodobný, avšak nikoliv za prokázaný nade vší pochybnost. Nelze tak přisvědčit tvrzení
stěžovatele, podle nějž „s důrazem na princip „qui bono“ je třeba spáchané jednání hodnotit
jako jednání společnosti bez dalšího“ .
Takový závěr by byl ostatně zcela v rozporu se zásadami správního trestání.
Na úroveň dokazování správních orgánů ve správním řízení o správních deliktech je přitom
třeba klást zvýšené nároky. Správní orgány se nicméně ve svých rozhodnutích dostatečně
nevypořádaly se všemi námitkami žalobce, zejména s tvrzeními, že důvodem kácení nebylo
stínění skleníků, nýbrž stínění zahrady RSDr. J. O., a že kácení financoval RSDr. J. O.
Protože správní orgány neprovedly veškeré potřebné dokazování, lze uzavřít, že opřely
svá rozhodnutí toliko o spekulace. Zdejší soud proto souhlasí s hodnocením, které provedl
Městský soud v Praze, když konstatoval, že ve věci bylo nezbytné vyslechnout RSDr. J.O. a
dále osoby, které se společně s ním podílely na kácení stromů, či osoby, kterým bylo vydáno
povolení ke kácení na levém břehu Ú. Tyto důkazy však provedeny nebyly.
VI.
Z výše uvedených důvodů Nejvyšší správní soud dospěl po přezkoumání kasační
stížnosti k závěru, že tato není důvodná, a proto ji zamítl (§110 odst. 1 s. ř. s.).
Stěžovatel neměl ve věci úspěch, nemá proto právo na náhradu nákladů řízení
o kasační stížnosti ze zákona (§60 odst. 1 ve spojení s §120 s. ř. s.). Žalobci náklady řízení
nevnikly, a proto se mu nepřiznává právo na náhradu nákladů řízení.
Poučení: Proti tomuto rozsudku nejsou opravné prostředky přípustné.
V Brně dne 9. listopadu 2007
JUDr. Vojtěch Šimíček
předseda senátu