ECLI:CZ:NSS:2007:2.AS.67.2005
sp. zn. 2 As 67/2005 - 64
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátě složeném z předsedy JUDr. Vojtěcha
Šimíčka a soudců JUDr. Miluše Doškové a JUDr. Karla Šimky v právní věci žalobkyně: J.
N., zastoupené JUDr. Ing. Pavlem Novákem, Ph.D., advokátem se sídlem Komunardů 36,
Praha 7, proti žalovanému: Krajský úřad Středočeského kraje, se sídlem Zborovská 11,
Praha 5, o kasační stížnosti žalobkyně proti rozsudku Městského soudu v Praze ze dne
25. 5. 2005, č. j. 7 Ca 63/2004 - 35,
takto:
I. Kasační stížnost se zamítá .
II. Žalovanému se nepřiznává právo na náhradu nákladů řízení o kasační
stížnosti.
Odůvodnění:
Žalobkyně (dále „stěžovatelka“) včas podanou kasační stížností brojí proti shora
označenému rozsudku Městského soudu v Praze, kterým soud zamítl její žalobu proti
rozhodnutí Krajského úřadu Středočeského kraje („žalovaný“) ze dne 20. 1. 2004,
č. j. 7213/10453/2003/OŽP-Ma. Citovaným rozhodnutím žalovaný změnil rozhodnutí
Městského úřadu Černošice, odboru životního prostředí ze dne 16. 5. 2003,
č. j. Zem 221/10573/03Mi/O.
Stěžovatelka obsahem kasační stížnosti (byť nikoliv výslovně) uplatňuje důvod
obsažený v ustanovení §103 odst. 1 písm. a) zákona č. 150/2002 Sb. soudní řád správní
(„s. ř. s.“), a namítá tak nezákonnost spočívající v nesprávném posouzení právní otázky
soudem v předcházejícím řízení. Stěžovatelka uvádí, že podle ustanovení §32 odst. 7 zákona
č. 289/1995 Sb., o lesích („lesní zákon“) je zakázáno oplocovat les z důvodů vlastnických
nebo za účelem omezení obecného užívání lesa. V daném případě prý nicméně došlo
k oplocení lesního pozemku za účelem zamezení vstupu lesní zvěře na něj. Tento svůj záměr
stěžovatelka řádně ohlásila dne 9. 7. 1996 M. ú. J. u P. a následně rada M. J. u P. udělila dne
10. 7. 1996 stěžovatelce souhlas s vybudováním oplocení na pronajatém pozemku. Tento
souhlas stěžovatelka považovala za výjimku udělenou podle ustanovení §20 odst. 4 lesního
zákona. Stěžovatelka proto nesouhlasí s názorem městského soudu, který neodpovídá
skutečnému důvodu vybudování oplocení. Lesní zákon totiž nestanoví, jakou formou má být
výjimka udělena a jaké jsou její náležitosti a proto vychází stěžovatelka z toho, že pokud
vlastník lesa souhlasí s tím, aby nájemce vybudoval oplocení, zcela evidentně tím vědomě
uděluje výjimku ze zákazu stavět na lesních pozemcích oplocení. Stěžovatelka nepopírá, že
lesní zákon představuje ve vztahu k zákonu č. 50/1976 Sb., o územním plánování a stavebním
řádu („stavební zákon“) zákon speciální. V daném případě nicméně bylo zjevné, že stavební
úřad a orgán správy lesů musely rozhodovat shodně a stěžovatelka proto nerozlišovala
„jednotlivé správní úřady, sídlící v budově M. ú. v J. u P., neboť žila v domnění, že město J. u
P. není žádná metropole s rozsáhlým byrokratickým aparátem, ve které by svůj záměr
vybudovat oplocení musela předkládat nejen stavebnímu úřadu, ale i orgánu státní správy
lesů.“ Stěžovatelka je proto přesvědčena, že její postup byl naprosto správný a případné
pochybení v postupu orgánů státní správy jí nelze přičítat k tíži, „nehledě k tomu, že orgán
správy lesů by měl hledět na to, aby nedocházelo k poškozování lesů nadměrnou těžbou a
rozhodně by proto neměl po stěžovatelce požadovat další žádosti tištěné na papíře, který se,
jak známo vyrábí ze dřeva stromů.“
Proto stěžovatelka navrhuje napadený rozsudek městského soudu zrušit.
Žalovaný ve vyjádření ke kasační stížnosti uvedl, že tvrzení stěžovatelky o oplocení
pozemku za účelem zamezení vstupu zvěře je zcela účelové a neuplatnila je ve správním
řízení ani ve správní žalobě. Ani zamezení vstupu lesní zvěře na pozemek nicméně
nepředstavuje zákonný důvod pro oplocení lesa. Oplocení lesa totiž představuje součást
hospodaření v lese, které je oprávněn provádět toliko jeho vlastník. V žádosti o pronájem části
pozemku parc. č. 124/8 ve výměře 270 m
2
„přiléhající k její chatě“, stěžovatelka skutečně
uvedla též úmysl části pozemku oplotit. Nespecifikovala však, o které části se mělo jednat,
a rovněž souhlas zaznamenaný v usnesení rady M. J. u P. nekonkretizuje, o kterou část
pozemku jde. Stěžovatelka proto souhlas ke stavbě konkrétního oplocení neměla a určitě se
nejednalo ani o výjimku podle ustanovení §20 odst. 4 lesního zákona.
Žalovaný navrhuje kasační stížnost zamítnout jako nedůvodnou.
Nejvyšší správní soud přezkoumal napadený rozsudek Městského soudu v Praze
v rozsahu kasační stížnosti a v rámci uplatněných důvodů (§109 odst. 2 a 3 s. ř. s.) a dospěl
k závěru, že kasační stížnost není důvodná.
Z obsahu správního a soudního spisu plyne, že usnesením ze dne 10. 7. 1996, č. 8/96,
rada M. J. u P. vyslovila souhlas s oplocením a pronájmem pozemku č. k. 124/8 v L.
(rozšíření o 270 m
2
) stěžovatelce za stanovenou cenu.
M. ú. Č., odbor životního prostředí shora označeným rozhodnutím ze dne 16. 5. 2003
stěžovatelce uložil do dvou měsíců od nabytí právní moci odstranit protiprávní stav na
předmětné části lesního pozemku č. parc. 124/8 v kat. území L. p. M., přičemž protiprávním
stavem byla stavba oplocení a zpevněné vydlážděné plochy sloužící patrně pro parkování
osobního vozidla. V odůvodnění tohoto rozhodnutí městský úřad především uvedl, že podle
ustanovení §32 odst. 7 lesního zákona je zakázáno oplocování lesa z důvodů vlastnických
nebo za účelem obecného užívání lesa a v daném případě stavba oplocení prokazatelně
neslouží potřebám lesního hospodářství nebo myslivosti. Rovněž stavba zpevněného stání
představuje protiprávní stav, a to s ohledem na ustanovení §20 odst. 1 písm. b) cit. zákona.
Krajský úřad Středočeského kraje citovaným rozhodnutím ze dne 20. 1. 2004
toto rozhodnutí městského úřadu změnil tak, že ve výroku rozhodnutí „do dvou měsíců“
nahradil slovy „do 12 měsíců“ a dále za protiprávní stav označil využívání lesních pozemků
k jiným účelům (stavby, oplocení apod.) a zabraňování vstupu do lesa a využívání lesa
veřejností. V ostatním ponechal napadené rozhodnutí nezměněno. V odůvodnění rozhodnutí
žalovaný především uvedl, že skutečnost pronájmu části lesa za účelem rekreace není
důvodem ani souhlasem s oplocením lesa podle lesního zákona. Oplocení lesa je možné
vybudovat toliko v rámci ochrany kultur před zvěří, nikoliv před vstupem veřejnosti.
K citovanému souhlasu rady M. J. u P. žalovaný konstatoval, že tento akt není odpovědí na
ohlášení stavby, nýbrž jednalo se o vyjádření vlastníka pozemku, protože ohlášení stavby
mělo být učiněno u stavebního úřadu, což se však nestalo.
Městský soud v Praze napadeným rozsudkem zamítl žalobu proti citovanému
rozhodnutí žalovaného, když se postavil na stanovisko, že zbudování plotu stěžovatelkou bylo
provedeno z jiného účelu než z účelu přípustného podle lesního zákona a jednalo
se proto o nepovolenou činnost. Námitka, že stěžovatelce byla udělena výjimka dle
ustanovení §20 odst. 4 lesního zákona, je nepřípadná, jelikož je vyloučeno, aby vlastník lesa
modifikoval zákonnou dikci. Rovněž námitka ohledně udělení souhlasu s ohlášením drobné
stavby (§57 odst. 2 stavebního zákona) je bezpředmětná, neboť rozhodování stavebního
úřadu je bez vlivu na posouzení věci podle lesního zákona.
Nejvyšší správní soud konstatuje, že stěžovatelka podává kasační stížnost z důvodu
nezákonnosti spočívající v nesprávném posouzení právní otázky soudem v předcházejícím
řízení. Právě tímto směrem proto zdejší soud upřel svoji další pozornost. O nezákonnost
by se přitom jednalo tehdy, jestliže by městský soud aplikoval na zjištěnou skutkovou situaci
nesprávné zákonné ustanovení (příp. by opomenul aplikaci některých ustanovení dalších),
anebo by sice vycházel z relevantních zákonných ustanovení, nicméně jejich výklad
by odporoval běžným interpretačním metodám (teleologická, systematická, logická,
gramatická apod.).
Z obsahu kasační stížnosti i předchozího řízení je patrno, že mezi účastníky není sporu
o skutkových okolnostech věci, nýbrž pouze o jejím právním posouzení. Je proto možno mít
za postaveno najisto, že stěžovatelka je nájemkyní předmětného lesního pozemku a že na něm
zbudovala plot a dlážděnou odstavnou plochu (viz zejména fotografická příloha, pořízená
v rámci ohledání 17. 1. 2003). Spornou se tak jeví především otázka výkladu ustanovení
§20 odst. 1 písm. b) lesního zákona, podle něhož „v lesích je zakázáno provádět terénní
úpravy, narušovat půdní kryt, budovat chodníky, stavět oplocení a jiné objekty.“ Odst. 4
tohoto ustanovení nicméně připouští, že „vlastník lesa může povolit výjimku ze zákazů
uvedených v odstavci 1 písm. a) až k).“ Podle ustanovení §32 odst. 7 stejného zákona dále
platí, že „je zakázáno oplocovat les z důvodů vlastnických nebo za účelem omezení obecného
užívání lesa (§19 odst. 1); to se netýká lesních školek, oplocení zřízeného k ochraně lesních
porostů před zvěří a oplocení obor nebo farmových chovů zvěře.“
Z uvedených zákonných ustanovení předně plyne, že platí obecný zákaz budování
chodníků, stavění oplocení a jiných objektů v lesích. Zároveň však z tohoto obecného zákazu
může vlastník lesa povolit výjimku. Tato zásada je zakotvena v hlavě třetí zákona, upravující
„Obecné užívání lesů“. Ustanovení §32 odst. 7 lesního zákona, je systematicky zakotveno
v hlavě páté zákona, označené jako „Hospodaření v lesích“. Ustanovení §2 písm. d)
cit zákona přitom hospodaření v lese definuje jako „obnovu, ochranu, výchovu a těžbu lesních
porostů a ostatní činnosti zabezpečující plnění funkcí lesa.“ Ze systematiky lesního zákona
tak lze učinit dílčí závěr, že platí obecná zásada zákazu stavění oplocení a jiných objektů,
z které však vlastník lesa může povolit výjimku. V případě hospodaření v lesích,
tzn. při sledování zájmu na plnění jejich funkcí, platí zákaz oplocovat les z důvodů
vlastnických nebo za účelem omezení obecného užívání lesa. Jinak řečeno, z důvodu ochrany
funkcí lesa nelze les oplotit ani se souhlasem jeho vlastníka, pokud by důvody tohoto
oplocení byly výhradně vlastnické či účelově zaměřené k omezení obecného užívání lesa.
Je totiž třeba mít na zřeteli, že ustanovení §20 a §32 odst. 7 lesního zákona se vztahují
v zásadě na rozdílný okruh subjektů. Jestliže totiž ustanovení §20 představuje katalog
obecných pravidel, závazných pro každého, z nichž může učinit výjimku vlastník lesa,
zakotvuje ustanovení §32 odst. 7 omezení, týkající se primárně právě vlastníka lesa.
Jelikož platí právní zásada, že nikdo nemůže nikomu udělit více práv, než kolik jich má sám,
nelze obě citovaná ustanovení vidět jako izolovaná, protože v tomto případě by bylo možno
dojít ke zjevně absurdnímu závěru, že vlastník lesa sice není oprávněn oplotit les
např. z důvodu omezení obecného užívání lesa; může však povolit postavení takovéhoto
oplocení osobě, které les pronajal.
Městský soud v Praze tuto zákonnou úpravu vyhodnotil tak, že vlastník lesa
je při udělení výjimky ze stavby oplocení bezvýhradně vázán ustanovením §32 odst. 7
lesního zákona, což konkrétně znamená, že tuto výjimku může udělit toliko v zákonem
stanovených případech (lesní školky, ochrana lesních porostů přes zvěří a oplocení obor
nebo farmových chovů zvěře). S tímto způsobem výkladu se ztotožňuje rovněž Nejvyšší
správní soud. Je totiž třeba vycházet z účelu lesního zákona, kterým je „stanovit předpoklady
pro zachování lesa, péči o les a obnovu lesa jako národního bohatství, tvořícího
nenahraditelnou složku životního prostředí, pro plnění všech jeho funkcí a pro podporu trvale
udržitelného hospodaření v něm.“ Je tak patrno, že citovaný zákon sleduje státní cíl,
na ústavní úrovni zakotvený v čl. 7 Ústavy ČR (k tomu podrobně viz nález Ústavního soudu
ze dne 13. 12. 2006, sp. zn. Pl. ÚS 34/03; in: www.usoud.cz). Z hlediska garancí vlastnického
práva vymezeného v čl. 11 Listiny základních práv a svobod je pak namístě upozornit
na odst. 3, podle něhož vlastnictví zavazuje a nesmí být zneužito na újmu práv druhých
anebo v rozporu se zákonem chráněnými obecnými zájmy; jeho výkon nesmí poškozovat
přírodu a životní prostředí nad míru stanovenou zákonem.
V daném případě je třeba vycházet z toho, že předmětná lokalita je i v územním plánu
vymezena jako les zvláštního určení. Ve smyslu ustanovení §8 odst. 2 písm. c) lesního
zákona se totiž jedná o les příměstský se zvýšenou rekreační funkcí. Lze se tak ztotožnit
s názorem žalovaného, že zájem stěžovatelky na oplocení předmětného pozemku odporuje
zájmu veřejnému, kterým je využívání lesů veřejností. Pokud tedy stěžovatelka hodlala tento
pozemek využít pro soukromé účely, bylo namístě zvážit postup podle ustanovení §13 a §15
a násl. lesního zákona, tzn. iniciovat řízení o udělení výjimky z hlediska obhospodařování,
příp. odnětí či omezení pozemku z plnění funkcí lesa. Protože se tak však nestalo, vznikl
postavením oplocení a zpevněné vydlážděné plochy protiprávní stav, který měl být správně
odstraněn, jelikož k postavení oplocení zjevně nemohl postačovat shora popsaný souhlas
městské rady. A to přesto, že Nejvyšší správní soud neakceptuje výhradu žalovaného, že tento
souhlas není konkrétní, neboť dostatečně nespecifikuje, o jakou část pozemku se mělo jednat.
Předně je totiž zřejmé, že se jedná o pozemek velmi malý (270 m
2
), a dále je z usnesení
městské rady patrno, že byl vysloven souhlas s oplocením a pronájmem celého tohoto
pozemku. Lze tak konstatovat, že tento souhlas vlastníka je dostatečný z hlediska požadavku
zakotveného v ustanovení §20 odst. 1, 4 lesního zákona, nicméně zároveň není dostačujícím
s ohledem na ustanovení §32 odst. 7 stejného zákona, neboť nedopadá na žádnou ze zákonem
taxativně vymezených výjimek, pro který by mohl být udělen. Kromě toho je vhodné
připomenout, že tento souhlas se nevztahoval na vybudování dlážděné odstavné plochy.
Jen pro úplnost Nejvyšší správní soud uvádí, že se samostatně nezabýval
otázkou splnění zákonných podmínek ke stavbě předmětného plotu a odstavné plochy
z hlediska stavebního zákona, neboť otázka posuzovaná v tomto řízení je odlišná.
Lze proto pro stručnost odkázat na správný názor městského soudu, který právě na odlišnost
regulace obsažené ve stavebním zákoně a v lesním zákoně upozorňuje.
Ze všech shora uvedených důvodů Nejvyšší správní soud dospěl k závěru, že kasační
stížnost není důvodná, krajský soud ani správní orgány nedopustily nezákonnosti spočívající
v nesprávném výkladu dotčených ustanovení zákona č. 337/1992 Sb., takže stížnostní důvody
ve smyslu ustanovení §103 odst. 1 písm. a) s. ř. s. naplněny nebyly. Proto kasační stížnost
zamítl (§110 odst. 1 s. ř. s.).
Stěžovatelka, který neměl v tomto soudním řízení úspěch, nemá právo na náhradu
nákladů řízení (§60 odst. 1 s. ř. s.) a žalovanému Finančnímu ředitelství v Ostravě náklady
řízení nevznikly. Proto soud rozhodl, že se žalovanému nepřiznává právo na náhradu nákladů
řízení o kasační stížnosti.
Poučení: Proti tomuto rozsudku nejsou opravné prostředky přípustné.
V Brně dne 11. ledna 2007
JUDr. Vojtěch Šimíček
předseda senátu