ECLI:CZ:NSS:2007:2.AS.91.2006
sp. zn. 2 As 91/2006 - 97
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátě složeném z předsedkyně JUDr. Miluše
Doškové a soudců JUDr. Karla Šimky a JUDr. Vojtěcha Šimíčka v právní věci žalobce:
Ing. P. S., zast. JUDr. Alešem Pejchalem, advokátem, se sídlem v Praze 2, Vyšehradská 21,
128 00, proti žalovanému: Národnímu bezpečnostnímu úřadu, Praha 56, P.O.Box 49,
150 06, v řízení o kasační stížnosti žalobce proti usnesení Městského soudu v Praze, ze dne
26. 7. 2006, č. j. 9 Ca 18/2006 - 71,
takto:
I. Kasační stížnost se zamítá .
II. Žádný z účastníků nemá právo na náhradu nákladů řízení o kasační stížnosti.
Odůvodnění:
I.
Včas podanou kasační stížností brojil žalobce (dále též „stěžovatel“) proti shora
uvedenému usnesení Městského soudu v Praze, kterým byla odmítnuta jeho žaloba proti
rozhodnutí (oznámení) ředitele Národního bezpečnostního úřadu ze dne 7. 12. 2005,
č. j. 1821/2005-NBÚ/07-SO o zamítnutí stížnosti žalobce proti rozhodnutí Národního
bezpečnostního úřadu ze dne 4. 8. 2005, č. j. 34227/2005-NBÚ/PFO-P, o nevydání osvědčení
podle tehdy účinného zákona č. 148/1998 Sb., o ochraně utajovaných skutečností a o změně
některých zákonů, ve znění pozdějších předpisů (dále též “zákon o ochraně utajovaných
skutečností“).
II.
Stěžovatel opřel svoji kasační stížnost o ustanovení §103 odst. 1 písm. e) zákona
č. 150/2002 Sb., soudního řádu správního, v platném znění (dále jen „s. ř. s“). Namítal,
že městský soud pochybil, když podanou žalobu odmítl, aniž se zabýval meritem věci,
s odkazem na ustanovení §46 odst. 1 písm. a) s. ř. s. Městský soud v odůvodnění usnesení
vyslovil, že odmítnutá žaloba směřovala proti rozhodnutí, které již dříve stěžovatel napadl
žalobou u Městského soudu v Praze, s tím, že o této žalobě dosud probíhá před Městským
soudem v Praze řízení pod sp. zn. 7 Ca 280/2005. Vzhledem k tomu podle městského soudu
brání projednání žaloby překážka litispendence.
Stěžovatel s tímto názorem nesouhlasil. Uvedl, že napadl výše uvedené rozhodnutí
(oznámení) ředitele Národního bezpečnostního úřadu opravným prostředkem ke Kolegiu na
ochranu utajovaných skutečností (dále jen „Kolegium“). Dne 4. 1. 2006 obdržel od Národního
bezpečnostního úřadu „Poučení dle §157 odst. 22 zákona č. 412/2005 Sb. o ochraně
utajovaných informací a o bezpečnostní způsobilosti“ č. j. 1821/2005-NBÚ/07-OPO ze dne
2. 1. 2006, z něhož vyplývá, že Kolegium již shora uvedený opravný prostředek (v důsledku
nabytí účinnosti nové právní úpravy) nevyřizuje s tím, že stěžovatel může podat proti
rozhodnutí (oznámení) ředitele Národního bezpečnostního úřadu žalobu k Městskému soudu
v Praze, a to ve lhůtě 30 dnů ode dne doručení tohoto poučení. Stěžovatel s poukazem na toto
poučení proto žalobou podle soudního řádu správního ve stanovené lhůtě napadl výše
uvedené rozhodnutí (oznámení) ředitele Národního bezpečnostního úřadu. Stěžovatel podotkl,
že předmětnou žalobu podal ve smyslu poučení, jež odkazovalo výslovně na §157 odst. 22
zákona č. 412/2005 Sb., o ochraně utajovaných informací a o bezpečnostní způsobilosti
(tento zákon je přitom třeba považovat za zvláštní zákon ve smyslu ustanovení §2 s. ř. s.).
Stěžovatel se proto domníval, že žaloba byla podána v souladu se zákonem. Podle
stěžovatele bylo odmítnutím žaloby porušeno jeho právo na spravedlivý proces. Nad rámec
výše uvedeného stěžovatel upozornil na délku řízení před Národním bezpečnostním úřadem
a domníval se, že liknavým postupem byl zkrácen i na právu, aby jeho záležitost byla
projednána rovněž na základě opravného prostředku Kolegiem. Dále doplnil, že městský soud
chybně označil žalovaného jako Národní bezpečnostní úřad, přestože žaloba směřovala proti
rozhodnutí ředitele Národního bezpečnostního úřadu. Stěžovatel brojil i proti výroku
o nepřiznání nákladů řízení, který považuje s ohledem na výše uvedené za nepodložený
a neodůvodněný. Navrhoval zrušení napadaného usnesení Městského soudu v Praze a vrácení
věci k dalšímu řízení.
III.
Žalovaný podal ke kasační stížnosti vyjádření, ve kterém vyslovil souhlas se závěry
soudu. Překážka litispendence ve věci nepochybně existuje, neboť stěžovatel podal proti
témuž rozhodnutí dvě žaloby, a proto městský soud žalobu, která byla podána později, odmítl.
Stěžovatel tím neutrpěl žádnou újmu na svých procesních právech, neboť o žalobě pod
sp. zn. 7 Ca 280/2005, která napadá stejné rozhodnutí jako žaloba sp. zn. 9 Ca 18/2006,
probíhá řádné soudní řízení. Sdělil, že se neztotožňuje s právním názorem stěžovatele, který
podal žalobu sp. zn. 9 Ca 18/2006 na základě poučení Národního bezpečnostního úřadu.
Žalovaný zaslal stěžovateli zmíněné poučení o možnosti podání žaloby s ohledem na svoji
zákonnou povinnost podle §157 odst. 22 zákona č. 412/2005 o ochraně utajovaných
informací a o bezpečnostní způsobilosti, aniž v té době mohl vědět, zda stěžovatel své právo
napadnout rozhodnutí o zamítnutí stížnosti žalobou již využil či nikoliv. Z poučení nijak
nevyplývalo, že stěžovatel by měl ve stejné věci podat dvě správní žaloby. Navrhl zamítnutí
kasační stížnosti.
IV.
Kasační stížnost je podle §102 a násl. s. ř. s. přípustná a podle jejího obsahu
je v ní namítán důvod odpovídající ustanovení §103 odst. 1 písm. e) s. ř. s.
Rozsahem a důvody kasační stížnosti je Nejvyšší správní soud podle §109 odst. 2
a 3 s. ř. s. vázán.
V.
Ze správního a soudního spisu Nejvyšší správní soud zjistil následující skutečnosti
rozhodné pro posouzení důvodnosti kasační stížnosti:
Rozhodnutím (oznámením) Národního bezpečnostního úřadu ze dne 4. 8. 2005,
č. j. 34227/2005-NBÚ/PFO-P nebylo stěžovateli vydáno osvědčení pro styk s utajovanými
skutečnostmi pro stupeň utajení „Tajné“ podle zákona o ochraně utajovaných skutečností.
Proti tomuto rozhodnutí podal stěžovatel žalobu, která byla usnesením Městského soudu
v Praze, ze dne 22. 12. 2005, č. j. 8 Ca 268/2005 - 20, odmítnuta z důvodu nepřípustnosti,
neboť směřuje proti rozhodnutí, které vydal správní orgán prvního stupně.
Stěžovatel rozhodnutí Národního bezpečnostního úřadu (č. j. 34227/2005-NBÚ/PFO-P)
napadl rovněž stížností podle §75 odst. 1 zákona o ochraně utajovaných skutečností, kterou
žalovaný dne 7. 12. 2005 rozhodnutím č. j. 1821/2005-NBÚ/07-SO o zamítl.
Proti rozhodnutí žalovaného (č. j. 1821/2005-NBÚ/07-SO) podal žalobce dne
22. 12. 2005 žalobu, která je vedena pod sp. zn. 7 Ca 280/2005, jejíž kopie se v soudním spise
nachází na č. l. 52.
Stěžovatel taktéž proti témuž rozhodnutí žalovaného (č. j. 1821/2005-NBÚ/07-SO)
uplatnil dne 23. 12. 2005 opravný prostředek ke Kolegiu. Národní bezpečnostní úřad
stěžovateli zaslal „Poučení dle §157 odst. 22 zákona č. 412/2005 Sb., o ochraně utajovaných
informací a o bezpečnostní způsobilosti“ č. j. 1821/2005-NBÚ/07-OPO ze dne 2. 1. 2006,
v němž stěžovatele informoval, že dnem 1. 1. 2006 nabyl účinnosti zákon č. 412/2005 Sb.,
o ochraně utajovaných informací a o bezpečnostní způsobilosti, který v §157 odst. 22 stanoví,
že opravný prostředek podaný dle zákona č. 148/1998 sb., o němž nebylo rozhodnuto před
1. lednem 2006, Kolegium již nevyřizuje. Účastník může proti napadenému rozhodnutí podat
žalobu k příslušnému krajskému soudu (Městskému soudu v Praze) rozhodujícímu ve věcech
správního soudnictví dle správního řádu, a to ve lhůtě 30 dnů ode dne doručení tohoto
písemného poučení.
Stěžovatel „na základě výše uvedeného poučení“ proti rozhodnutí žalovaného
(č. j. 1821/2005-NBÚ/07-SO) podal dne 26. 1. 2006 opět žalobu k Městskému soud v Praze.
V této žalobě výslovně uvedl, že již „dne 22. 12. 2005 podal u téhož soudu žalobu podle
soudního ř ádu správního, kterou napadl výše uvedené (a ro v něž touto žalobou napadané)
rozhodnutí (oznámení) ředit ele Národního be z pe č nos t ní ho úř adu, o zamítnutí žádosti ze dne
7. 12. 2005, č . j. 1821/2005-NBÚ/07-SO“.
Městský soud v Praze žalobu ze dne 26. 1. 2006 kasační stížností napadeným usnesením
odmítl. V odůvodnění uvedl, že projednání žaloby brání překážka litispendence (překážka
zahájeného řízení pod sp. zn. 7 Ca 280/2005), která je neodstranitelným nedostatkem
podmínek řízení. Proto soud postupoval podle §46 odst. 1 písm. a) s. ř. s. a podanou žalobu
ve věci sp. zn. 9 Ca 18/2006 odmítl. Na závěr konstatoval, že stěžovatel není krácen na svém
právu na soudní ochranu, neboť své námitky nezákonnosti napadeného rozhodnutí již uplatnil
v žalobě proti uvedenému rozhodnutí v řízení pod sp. zn. 7 Ca 280/2005, které nebylo dosud
ukončeno rozhodnutím a stěžovatel se v tomto řízení může k věci vyjadřovat.
VI.
Nejvyšší správní soud přezkoumal kasační stížností napadené rozhodnutí krajského
soudu a dospěl k závěru, že kasační stížnost není důvodná.
Stěžovatel napadl usnesení městského soudu, které je rozhodnutím o odmítnutí návrhu
(stěžovatelovy žaloby proti správnímu rozhodnutí žalovaného), z důvodu jeho nezákonnosti.
Tato nezákonnost měla podle stěžovatele spočívat v tom, že městský soud jeho žalobu odmítl,
i když byla podána v souladu se zákonem a soud ji měl proto meritorně projednat.
Stěžovatel výslovně uváděl v žalobě, že již dne 22. 12. 2005 podal u téhož soudu žalobu
podle soudního řádu správního, kterou napadl totožné rozhodnutí (oznámení) ředitele
Národního bezpečnostního úřadu, o zamítnutí žádosti ze dne 7. 12. 2005, č. j. 1821/2005-
NBÚ/07-SO.
Podle §46 odst. 1 písm. a) s. ř. s. „soud usnesením odmítne návrh, jestliže soud o téže
v ě c i již rozhodl nebo o téže v ě c i již ří zení u soudu probíhá“.
Nejvyššímu správnímu soudu tak v souzené věci nezbývá než připomenout, že i v řízení
před správními soudy platí jedna ze základních procesních zásad, podle níž nelze projednávat
jednu věc ve dvojím řízení. V posuzované věci je zřejmé, že zde nastala překážka věci
zahájené, která brání tomu, aby u správního soudu probíhalo o téže věci další řízení. Překážka
věci zahájené jednoznačně vyplývá z výše citovaného ustanovení, a nic na tom nemění
ani skutečnost, že stěžovatel tuto žalobu podal na základě poučení, jež odkazovalo výslovně
na §157 odst. 22 zákona č. 412/2005 Sb., o ochraně utajovaných informací a o bezpečnostní
způsobilosti. Lze totiž přisvědčit žalovanému, že z poučení Národního bezpečnostního úřadu
nikterak nevyplývalo, že by měl stěžovatel ve stejné věci podat dvě správní žaloby.
Nejvyšší správní soud tak nemohl přisvědčit námitkám stěžovatele, ve kterých
dovozoval nezákonnost postupu Městského soudu v Praze, který žalobu stěžovatele ze dne
26. 1. 2006, ve které se domáhal přezkumu rozhodnutí (oznámení) ředitele Národního
bezpečnostního úřadu ze dne 7. 12. 2005, č. j. 1821/2005-NBÚ/07-SO, odmítl s odkazem na
překážku věci zahájené ve smyslu §46 odst. 1 písm. a) s. ř. s. S argumentací městského soudu
se Nejvyšší správní soud zcela ztotožňuje a odkazuje na ni.
Tento postup je zároveň v souladu se zásadou spravedlivého procesu. Stěžovateli
nebude soudní ochrana odepřena, neboť mu bude poskytnuta v řízení o žalobě ze dne
22. 12. 2005 proti témuž rozhodnutí (oznámení) ředitele Národního bezpečnostního úřadu
ze dne 7. 12. 2005, č. j. 1821/2005-NBÚ/07-SO.
Se stěžovatelem nelze souhlasit ani v tom, že byl zkrácen na „právu, aby jeho záležitost
byla projednána rovněž na základě opravného prostředku Kolegiem“. Nejvyšší správní soud
v projednávané věci posuzuje zákonnost usnesení městského soudu; že námitka týkající
se zkrácení práva na projednání před Kolegiem není způsobilá dotknout se zákonnosti
usnesení městského soudu. I přesto Nejvyšší správní soud k této námitce uvádí následující.
Kolegium je přezkumný orgán sui generis, který rozhodoval podle §77a až §77k zákona
č. 148/1998 Sb. o ochraně utajovaných skutečností a o změně některých zákonů, ve znění
platném do 31. 12. 2005. Rozhodnutí o zamítnutí stížnosti proti rozhodnutí o nevydání
osvědčení tak bylo možno napadnout žalobou podle §73 odst. 2 výše uvedeného zákona
a rovněž opravným prostředkem ke Kolegiu. Otázku vhodnosti procesní souběžnosti těchto
prostředků k ochraně práv prověřovaných osob, tedy především nezbytností řízení před
Kolegiem obiter dictum posuzoval i Ústavní soud v nálezu Pl. ÚS 11/04, č. 220/2005 Sb.,
dospěl přitom prostřednictvím testu proporcionality k závěru, že řízení před Kolegiem
„nedostojí nár ok ům kritéria z půs ob i l os t i napl ně n í úče lu (nebo také vhodnosti), dle ně hož
musí být pří sl ušné opat ř e ní vůbec schopno dosáhnout zamýšleného cíle, jímž je ochrana
jiného základního práva nebo v e ř e j né ho zájmu. Jakkoli totiž um ož ňu je dosáhnout ochrany
zájmu na be z pe č nos t i , není z půs obi l é dostát nár ok ům čl. 36 odst. 2 Listiny a zajistit soudní
ochranu pr áv ům , jež mohla být v souvislosti s be z pe č nos t ní m pr ov ě ř ov ání m dot č e na. Tento cíl
um ož ňuj e nejlépe dosáhnout soudní pře zk um , jehož roli není sto přezk um pr ov ádě ný
Kolegiem nahradit. … ří zen í před Kolegiem neobstojí ani z hlediska kritéria pot ř e bnos t i ,
protože musí být dále př e z k oum á v áno soudem a zavedení tohoto ří zen í jen ro zši řuj e po č e t
osob, které se seznamují jak s utajovanou s k u t e č nos t í ( s hodně viz i výše uvedenou odpo v ě ď
ředit ele NBÚ na položené otázky), tak se soukromými údaji o pr o v ě ř ov ané os obě ( čl. 10 odst
2 a 3 Listiny). Nutno dodat, že i z č l. 7 odst. 1 Listiny, garantujícího nedotknutelnost
soukromí, plyne jak maxima omezení poč t u osob, které se seznamují s informacemi
o pr ov ě ř ov ané os obě ( čas t o vysoce intimní povahy), tak nutnost za j i št ění nezávislé kontroly
celého procesu. Dle principu pot ř e bnos t i je povoleno použití pouze nej šet rněj ší ho - ve vztahu
k dot č e ný m základním pr áv ů m a svobodám - z více možných pr os t ř e dk ů. Řízení před
Kolegiem takovým prost ředk em není. Protože Ústavní soud dos pě l záv ěru, že ř ízení před
Kolegiem ne s pl ňuj e kritéria vhodnosti a úč e l nos t i , pozbylo smyslu zkoumat, zda by ří ze ní
dostálo principu př i m ě ř e nos t i v užším smyslu. Ústavní soud pouze př i pom í ná, že podle údaj ů
NBÚ se be z pe č nos t ní p r ov ě ř ov ání od listopadu 1998 do února 2002 dotklo 15 352 fyzických
osob a 563 "organizací" (srov. usnesení č . 274 B e z pe č nos t ní rady státu ze dne 27. 3. 2002
dostupné na www.vlada.cz). Ř í zen í př e d Kolegiem je nadby t e č né , př i č e m ž s ohledem
na ne s pl ně ní kritérií proporcionality nelze tvrdit, že tato nadby t e č nos t neškodí.“ Z hlediska
účelu procesního institutu opravného prostředku projednávaného před Kolegiem je proto třeba
zdůraznit, že tento je zcela a lépe naplněn soudním přezkumem. Lze tak konstatovat, že
stěžovatel má právo na ochranu základních práv a svobod při bezpečnostním prověřování
(neboť mimo jiné výsledek bezpečnostního prověřování přímo omezuje možnost vykonávat
určité konkrétní povolání), ale nemá právo na projednání posuzovaného případu rovněž
na základě opravného prostředku Kolegiem, neboť úprava procesního postupu při ochraně
práv je v mezích daných ústavními pravidly věcí zákonodárce, který v §157 odst. 22, tedy
v přechodných ustanoveních zákona č. 412/2005 Sb., o ochraně utajovaných informací
a o bezpečnostní způsobilosti, s účinností od 1. 1. 2006 jednoznačně stanovil, že „opravný
prost ředek podaný podle dosavadních právních př e dpi s ů Kolegiu na úseku ochrany
utajovaných sk u t ečnost í , o kterém nebylo př e de dnem nabytí úč i nno s t i tohoto zákona
rozhodnuto, Kolegium již ne v yři zuj e. Kolegium v t ě c ht o př í pade c h všechen spisový materiál
do 5 pracovních dnů ode dne nabytí úč i nno s t i tohoto zákona vrátí orgánu, který mu
jej předložil. Tento orgán pí se m ně pouč í úč as t ní k a ří zen í o tom, že proti rozhodnutí ř edit ele
Ú ř adu m ůže podat žalobu; v t ě c h t o případech l hůt a pro podání žaloby bě ž í znovu ode dne
dor uč e ní písemného pouč e ní “ .
Konečně se Nejvyšší správní soud vyjadřuje i k tvrzení stěžovatele, že městský soud
chybně označil žalovaného jako Národní bezpečnostní úřad, přestože žaloba směřovala proti
rozhodnutí ředitele Národního bezpečnostního úřadu. Nejvyšší správní soud k tomuto uvádí,
že v souzené věci je žalovaným Národní bezpečnostní úřad. Ředitele Národního
bezpečnostního úřadu za žalovaného považovat nelze, neboť pasivní legitimaci jako takovou
má ze zákona Národní bezpečnostní úřad a nikoliv jeho ředitel. Podpůrně Nejvyšší správní
soud uvádí paralelu s tzv. řízením o rozkladu (proti rozhodnutí vrcholného orgánu veřejné
správy), kde v případě soudního přezkumu žalovaným není ten, který o podaném rozkladu
rozhodl, ale celý úřad (správní orgán), do kterého osoba rozhodující o rozkladu spadá. Ostatně
je třeba uvést i to, že žalovaný je určen zákonem, a nikoliv tvrzením účastníka.
V podrobnostech odkazuje Nejvyšší správní soud na bohatou a jednoznačnou judikaturu
v této věci, viz např. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 15. 1. 2004,
č. j. 6 A 11/2002 - 26, či usnesení rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu ze dne
12. 10. 2004, č. j. 5 Afs 16/2003, viz. www.nssoud.cz.
VII.
Ze všech shora uvedených důvodů Nejvyšší správní soud dospěl k závěru, že kasační
stížnost není důvodná, a proto ji jako takovou zamítl (§110 odst. 1 s. ř. s.).
VIII.
Účastníkům nebyla přiznána v souladu s §60 odst. 1 s. ř. s. a ve spojení s §120 s. ř. s.
náhrada nákladů řízení o kasační stížnosti, neboť žalovaný náhradu nákladů řízení
nepožadoval a stěžovatel neměl v řízení úspěch.
Poučení: Proti tomuto rozsudku nejsou opravné prostředky přípustné.
V Brně dne 17. května 2007
JUDr. Miluše Došková
předsedkyně senátu