ECLI:CZ:NSS:2007:3.ADS.107.2005:67
sp. zn. 3 Ads 107/2005 - 67
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátě složeném z předsedy senátu JUDr. Jaroslava
Vlašína a soudců JUDr. Milana Kamlacha a JUDr. Marie Součkové v právní věci žalobce
Ing. E. K., zastoupeného Mgr. Dagmar Dřímalovou, advokátkou se sídlem Praha 6, Muchova
9/223, proti žalovanému Magistrátu hl. m. Prahy, se sídlem Praha 1, Mariánské nám. 2, o
kasační stížnosti žalobce proti rozsudku Městského soudu v Praze ze dne 29. 6. 2005, č. j. 4
Cad 79/2004 – 40,
takto:
I. Kasační stížnost se zamítá .
II. Žalovanému se nepřiznává náhrada nákladů řízení o kasační stížnosti.
III. Ustanovené zástupkyni stěžovatele, advokátce Mgr. Dagmar Dřímalové,
se p ř i z n á v á odměna za zastupování ve výši 2150 Kč. Tato částka bude
jmenované vyplacena z účtu Nejvyššího správního soudu do 2 měsíců od právní moci
tohoto rozhodnutí. Náklady právního zastoupení stěžovatele nese stát.
Odůvodnění:
Včas podanou kasační stížností napadl žalobce (dále též stěžovatel) v záhlaví uvedený
rozsudek Městského soudu v Praze, jímž byla zamítnuta jeho žaloba proti rozhodnutí
žalovaného ze dne 25. 10. 2004, čj. MHMP 135089/2004. Magistrát hl. m. Prahy, odbor
sociální péče a zdravotnictví, jím zamítl odvolání stěžovatele proti rozhodnutí Úřadu městské
části Praha 6, odboru státní sociální podpory, ze dne 6. 9. 2004, čj. 6541/4/AFA-1/1, kterým
byla stěžovateli zamítnuta žádost o dávku státní sociální podpory příspěvek na bydlení
ode dne 1. 7. 2004 dle ust. §24 zákona č. 117/1995 Sb., o státní sociální podpoře (dále
jen „zákon č. 117/1995 Sb.“). Soud při svém rozhodování vycházel z následujícího
skutkového stavu:
Stěžovatel požádal dne 1. 9. 2004 Úřad městské části Praha 6 o příspěvek na bydlení
za období od 1. 7. 2004 do 30. 9. 2004. Správní orgán postupoval podle ust. §5 odst. 5
zákona č. 117/1995 Sb. Rozhodným obdobím, za které se zjišťuje příjem, je kalendářní
čtvrtletí ve smyslu ust. §6 písm. b) a pokud v tomto rozhodném období osoba podle
svého prohlášení vykonávala činnost, z níž má příjmy uvedené v odstavci 1 písm. a) bodu 2
tohoto ustanovení (tj. příjmy z podnikání a jiné samostatné výdělečné činnosti), započítává
se jako příjem z této činnosti do rozhodného příjmu částka odpovídající měsíčnímu
průměru stanovenému z příjmů z uvedené činnosti za kalendářní rok, který bezprostředně
předchází kalendářnímu roku, do něhož spadá počátek období od 1. července do 30. června
následujícího kalendářního roku, na které se dávka přiznává, nejméně však částka stanovená
v odst. 7 citovaného ustanovení. Podle uvedeného odstavce se za takový příjem považuje
měsíčně nejméně částka odpovídající 50 % průměrné měsíční mzdy v národním hospodářství
za kalendářní rok, předcházející období od 1. července do 30. června následujícího
kalendářního roku, na které se sociální příplatek a příspěvek na bydlení přiznává. Tuto částku
vyhlašuje Ministerstvo práce a sociálních věcí ve Sbírce zákonů. Ze sdělení Ministerstva
práce a sociálních věcí č. 311/2004 Sb. vyplývá, že pro účely státní sociální podpory činí
částka odpovídající 50 % průměrné měsíční mzdy v národním hospodářství za kalendářní
rok 2003 8400 Kč.
V dokladu o výši čtvrtletního příjmu stěžovatel uvedl, že vykonával činnost, z níž má
příjmy z podnikání, a to ve třech měsících druhého čtvrtletí roku 2004 a po celý rok 2003.
Protože měsíční průměr příjmu stěžovatele za rok 2003 byl nižší než částka odpovídající 50 %
průměrné měsíční mzdy v národním hospodářství za kalendářní rok 2003, bylo započteno
do rozhodného příjmu stěžovatele 8400 Kč měsíčně, tj. 25 200 Kč za rozhodné období –
druhé čtvrtletí roku 2004. Takto zjištěný rozhodný příjem rodiny stěžovatele převyšuje součin
zákonného koeficientu 1,60 a částky životního minima rodiny, která činí 4100 Kč, tj. 6560 Kč
a stěžovatel tudíž podle správních orgánů nesplňuje nárok na přiznání dávky příplatku
na bydlení.
Městský soud v Praze dospěl k závěru, že správní orgány prvního i druhého
stupně postupovaly v souladu se zákonem a vycházely ze správně zjištěných skutečností.
Postup správního orgánu při stanovení dosaženého příjmu stěžovatele vychází ze znění
zákona č. 117/1995 Sb. a ze státem stanovené průměrné měsíční mzdy v národním
hospodářství a stanoveného životního minima pro období, ve kterém bylo o žádosti
stěžovatele rozhodováno. Žalovaný správní orgán nemohl podle soudu postupovat jinak,
než jak v napadeném rozhodnutí postupoval. Námitky stěžovatele soud neshledal
oprávněnými, a žalobu proto podle ust. §78 odst. 7 zákona č. 150/2002 Sb., soudního řádu
správního (dále jen „s. ř. s.“) jako nedůvodnou zamítl.
V podané kasační stížnosti stěžovatel tvrdí důvod podle ust. §103 odst. 1 písm. a)
s. ř. s., tedy nezákonnost v důsledku nesprávného posouzení právní otázky soudem. Výrok
napadeného rozsudku je dle jeho názoru v rozporu s Ústavou ČR, dále článkem 30 odst. 2
Listiny základních práv a svobod a ustanoveními §1 a §2 odst. 2 zákona č. 463/1991Sb,
o životním minimu. Postupem správních orgánů, jež vycházely z fikce dosaženého příjmu,
se cítí být diskriminován. Negativní rozhodnutí totiž vyplývají z pouhé skutečnosti,
že je stěžovatel osobou samostatně výdělečně činnou, u které se předpokládá dosažení příjmů,
jež daleko přesahují částky životního minima stanovené zákonem, a tedy nutné k zajištění
základních životních potřeb. V případě, že osoba samostatně výdělečně činná nedosáhne
příjmu, odpovídajícího částce životního minima, vycházejí správní orgány z ministerstvem
stanovené fikce dosaženého příjmu. Stěžovateli přitom není jasné, o co ministerstvo výši
takto stanovené částky opírá. Skutečný příjem stěžovatele byl v rozhodné době pod hranicí
životního minima, a měl mu proto vzniknout nárok na přiznání dávky – příspěvku na bydlení
od 1. 7. 2004.
Postupem správních orgánů, jakož i soudu dochází podle stěžovatele k porušování
Ústavy ČR, Listiny základních práv a svobod, podle jejíhož článku 30 odst. 2 má každý,
kdo je v hmotné nouzi, právo na takovou pomoc, která je nezbytná pro zajištění základních
životních podmínek; dále ust. §1 zákona č. 463/1991 Sb., o životním minimu, podle kterého
tento zákon stanoví životní minimum jako společensky uznanou minimální hranici příjmů
občana, pod níž nastává stav jeho hmotné nouze, a §2 odst. 2 tohoto zákona, podle kterého
se občanům, jejichž příjmy nedosahují životního minima a kteří si nemohou tyto příjmy zvýšit
vzhledem ke svému věku, zdravotnímu stavu nebo z jiných vážných důvodů vlastním
přičiněním, zejména vlastní prací poskytuje pomoc. Stěžovatel se nikoli vlastním zaviněním
ocitl prakticky bez jakýchkoliv prostředků, tedy ve stavu hmotné nouze.
V doplnění kasační stížnosti ze dne 19. 9. 2006 stěžovatel namítá porušení ust. §1
odst. 8 zákona č. 482/1991 Sb. ve znění zákona č. 124/2005 Sb., kde je výslovně uvedeno,
že ustanovení §6 zákona o životním minimu o minimální výši příjmu osob samostatně
výdělečně činných se při posuzování sociální potřebnosti nepoužije. Dle názoru stěžovatele
tím zákonodárce jasně deklaroval, že nelze pro posuzování sociální potřebnosti používat
fiktivní příjem ve výši 50 % průměrné měsíční mzdy v národním hospodářství. Žalovaný
dále nesprávně stanovuje výši příspěvku na bydlení, neboť podle ust. §25 odst. 1 zákona
č. 117/1995 Sb. se náklady na domácnost rozumí jejich skutečná výše, pro rozhodné příjmy
rodiny se pak použije životní minimum podle ust. §25 odst. 2 tohoto zákona. Nikde ovšem
není uvedeno, že pro stanovení výše nákladů na domácnost se použije životní minimum
jako u rozhodných příjmů. Ze všech výše uvedených důvodů žádá stěžovatel Nejvyšší správní
soud, aby rozsudek Městského soudu v Praze zrušil a věc mu vrátil k dalšímu řízení.
Ve svém vyjádření ze dne 29. 11. 2005 navrhl žalovaný kasační stížnost jako
nedůvodnou zamítnout. Nesprávné posouzení právní otázky soudem podle něj nelze spatřovat
v souhlasu Městského soudu v Praze s aplikací zákonem pro danou konkrétní situaci
předvídaného ustanovení. Správní orgán je povinen rozhodovat v souladu s platnou právní
úpravou a nemůže svévolně některá zákonná ustanovení přehlížet či neaplikovat. Kdyby
tak učinil, bylo by jeho rozhodnutí nezákonné.
Nejvyšší správní soud přezkoumal napadený rozsudek v rozsahu uplatněných
stížních bodů a po posouzení věci dospěl k závěru, že kasační stížnost není důvodná.
Stěžovatel uplatnil důvod kasační stížnosti uvedený v ust. §103 odst. 1 písm. a) s. ř. s.
Nesprávné posouzení právní otázky spatřoval v protiústavnosti napadeného soudního
rozhodnutí, resp. v jeho rozporu s ust. §1 a §2 odst. 2 zákona č. 463/1991 Sb., o životním
minimu. Jelikož skutkový stav, tak jak byl zjištěn Městským soudem v Praze, stěžovatel nijak
nezpochybnil, vycházel z něj při svém rozhodování rovněž Nejvyšší správní soud.
O stížních námitkách uvážil Nejvyšší správní soud
takto:
Otázkou ústavní konformity zákonem stanovené fikce dosaženého příjmu u osob
samostatně výdělečně činných pro účely rozhodování o dávkách státní sociální podpory
se Nejvyšší správní soud zabýval již ve svém rozsudku ze dne 23. 10. 2003, č. j. 5 A 74/2000
- 37, publ. pod č. 233/2004 Sb. NSS. Zde mimo jiné odkázal na ustálenou judikaturu
Ústavního soudu, z níž vyplývá, že rovnost je nutno vnímat jako kategorii relativní,
jež vyžaduje odstranění neodůvodněných rozdílů. Zásadě rovnosti v právech je proto třeba
rozumět tak, že rozlišování v přístupu k určitým právům nesmí být projevem libovůle.
Neplyne z ní však, že by každému muselo být přiznáno jakékoliv právo. Tento závěr
je zřetelný i z úpravy čl. 1 – 4 zařazených pod obecná ustanovení Listiny. Z těchto je zřejmé,
že základní chráněné hodnoty vyjmenované v čl. 3 Listiny nekoncipoval ústavodárce
jako absolutní. Zákonná úprava, jež zvýhodňuje či znevýhodňuje jednu skupinu či kategorii
osob oproti jiným, proto nemůže být sama o sobě bez dalšího označena za porušení principu
rovnosti. Zákonodárce má určitý prostor k úvaze, zda takové odlišné zacházení zakotví. Musí
přitom dbát o to, aby zvýhodňující či znevýhodňující přístup byl založen na objektivních
a rozumných důvodech a aby i mezi tímto cílem a prostředky k jeho dosažení existoval vztah
přiměřenosti (viz. např. rozsudky Evropského soudu pro lidská práva ve věcech Abdulazíz,
Cabales a Balkandali z roku 1985).
Soud dospěl k závěru, že k neodůvodněným rozdílům v právní úpravě mezi skupinou
osob samostatně výdělečně činných a ostatními skupinami účastníků řízení o dávku státní
sociální podpory nedošlo. Již v důvodové zprávě k zákonu č. 117/1995 Sb. je uvedeno,
že nová koncepce dávek státní sociální podpory předpokládá, že rodiny a občané si budou
zabezpečovat co nejširší okruh potřeb vlastními silami, tj. především pracovním příjmem
a z něho odvozenými dávkami. Stát svou podporou a pomocí bude zasahovat pouze tam, kde
ze subjektivních nebo objektivních důvodů nestačí občan nebo rodina zabezpečit své potřeby
vlastními silami na společensky přijatelné úrovni, a tam, kde má stát zájem člověka a rodinu
stimulovat, podpořit popř. chránit. K §5 zákona č. 117/1995 Sb., pak důvodová zpráva
výslovně uvádí, že u osob samostatně výdělečně činných je nutné stanovení rozhodného
příjmu odchylným způsobem, a to pro častou značnou nepravidelnost příjmů těchto osob.
V souvislosti s výše uvedeným lze dovodit, že společensky žádoucí u osob samostatně
výdělečně činných je pouze takové podnikání, z něhož plynou příjmy k zabezpečení občana
a jeho rodiny. Pro případ nedosažení těchto příjmů je stanovená fikce uvedená v §5 odst. 5
zákona č. 117/1995 Sb. U osob v zaměstnaneckém poměru je požadavek odpovídajícího
příjmu řešen zakotvením ustanovení o minimální mzdě. Vzhledem k charakteru samostatné
výdělečné činnosti však obdobná úprava u osob samostatně výdělečně činných není možná.
Výše citovaný rozsudek Nejvyššího správního soudu plně dopadá i na situaci
stěžovatele, resp. na projednávaný případ a Nejvyšší správní soud neshledal důvod
na stanovisku zde zaujatém cokoli měnit.
Co se týká námitek uplatněných v doplnění kasační stížnosti ze dne 19. 9. 2006,
ani tyto neshledal Nejvyšší správní soud důvodnými. Zákon č. 124/2005 Sb., novelizující
zákon č. 117/1995 Sb. a zákon č. 482/1991 Sb., nabyl účinnosti dne 22. 2. 2005, tedy
po vydání napadených správních rozhodnutí. Nelze proto vyčítat správnímu orgánu, že se řídil
v době rozhodování účinnou právní úpravou, a nikoli předpisem, který v době jeho
rozhodování ještě nebyl platný (a tedy fakticky dosud neexistoval). Úkolem správních soudů
je pak přezkoumat správní rozhodnutí dle skutkového a právního stavu, který tu byl v době
rozhodování správního orgánu. (Pouze na okraj Nejvyšší správní soud uvádí, že z dovolávané
věty o vyloučenosti ustanovení §6 zákona č. 463/1991 Sb. při posuzování sociální potřebnosti
osob samostatně výdělečně činných jistě nevyplývá, že by v těchto případech nebylo lze užít
zákonem stanovené fikce dosaženého příjmu. Naopak, tato úprava se zde pouze doplňuje
a zpřesňuje, říká-li se, že u osob samostatně výdělečně činných nelze vycházet z částek
životního minima podle zákona č. 463/1991 Sb.) Z týchž příčin jako výše je nedůvodná
i námitka nesprávného užití ust. §25 zákona č. 117/1995 Sb. Stěžovatel evidentně vychází
ze znění účinného od 1. 1. 2007, a tedy neaplikovatelného na projednávaný případ.
Ze všech výše uvedených důvodů dospěl Nejvyšší správní soud k závěru, že napadený
rozsudek Městského soudu v Praze netrpí vadou podle ust. §103 odst. 1 písm. a) s. ř. s.
a kasační stížnost proto podle ust. §110 odst. 1 s. ř. s. jako nedůvodnou zamítl.
Stěžovatel neměl ve věci úspěch, nemá proto právo na náhradu nákladů řízení
o kasační stížnosti ze zákona (§60 odst. 1 ve spojení s §120 s. ř. s.). Žalovaný měl ve věci
úspěch, nevznikly mu však náklady řízení o kasační stížnosti přesahující rámec jeho běžné
úřední činnosti. Soud mu proto právo na náhradu nákladů řízení nepřiznal (§60 odst. 1
ve spojení s §120 s. ř. s.). Ustanovené zástupkyni stěžovatele náleží v souladu s §11 písm. a)
a d) vyhlášky č. 177/1996 Sb., o odměnách a náhradách advokátů za poskytování právních
služeb (advokátní tarif), odměna za dva úkony právní služby učiněné v řízení o kasační
stížnosti, tj. převzetí a přípravu zastoupení a písemné podání soudu, ve výši 2 x 1000 Kč,
a dále náhrada hotových výdajů ve výši paušální částky 75 Kč za dva úkony právní služby
podle §13 odst. 3 cit. vyhlášky, celkem tedy 2150 Kč. Náklady právního zastoupení
stěžovatele nese dle ust. §60 odst. 4 s. ř. s. stát.
Poučení: Proti tomuto rozsudku nejsou opravné prostředky přípustné (§53
odst. 3 s. ř. s. ).
V Brně dne 17. ledna 2007
JUDr. Jaroslav Vlašín
předseda senátu