ECLI:CZ:NSS:2007:3.APS.5.2006:55
sp. zn. 3 Aps 5/2006 - 55
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátě složeném z předsedy senátu JUDr. Jaroslava
Vlašína a soudců JUDr. Milana Kamlacha a JUDr. Marie Součkové v právní věci žalobce J.
K., zast. Mgr. Františkem Korbelem, Ph.D., advokátem se sídlem Tábor, Převrátilská 330,
proti žalovanému Zastupitelstvu města Roudnice nad Labem, se sídlem Roudnice
nad Labem, Karlovo nám. 21, o kasační stížnosti žalobce proti rozsudku Krajského soudu
v Ústí nad Labem č. j. 15 Ca 145/2005 - 28, ze dne 30. 5. 2006,
takto:
I. Kasační stížnost se zamítá .
II. Žalovanému se nepřiznává náhrada nákladů řízení o kasační stížnosti.
Odůvodnění:
Včas podanou kasační stížností napadl žalobce výše uvedený rozsudek Krajského
soudu v Ústí nad Labem, kterým byla zamítnuta jeho žaloba na ochranu před nezákonným
zásahem. Žalobce se domáhal toho, aby soud vyslovil, že se žalovanému zakazuje, aby konal
jiná než veřejná zasedání Zastupitelstva města Roudnice nad Labem.
Krajský soud důvodům žaloby nepřisvědčil. Danou problematiku podle něj upravuje
zákon č. 128/2000 Sb., o obcích (obecní zřízení) ve znění pozdějších předpisů (dále jen
„obecní zřízení“), který v §93 odst. 2 stanoví, že zasedání obce je veřejné. To znamená,
že zastupitelstvo může vykonávat zákonem svěřenou působnost pouze na svých zasedáních
veřejnosti přístupných. Takovým zasedáním je třeba rozumět zasedání, během kterého
se postupuje podle procedurálních pravidel daných obecním zřízením a jednacím řádem
žalovaného a na kterém se projednávají a rozhodují konkrétní věci, přičemž jeho výsledkem
jsou přijatá usnesení či jiné závazné právní akty. Z písemností předložených žalobcem
a žalovaným ani z žádné jiné skutečnosti pak dle názoru soudu nevyplývá, že by na žalobcem
rozporovaných neveřejných setkáních zastupitelů města Roudnice nad Labem byly
s konečnou platností projednávány, schvalovány či rozhodovány věci, které by jinak měly
být za dodržení procedurálních pravidel projednávány výlučně na zasedání zastupitelstva
za přítomnosti veřejnosti tak, jak to předvídá §93 odst. 2 obecního zřízení. Pokud tomu
tak není, nevykonává dle názoru soudu zastupitelstvo města na těchto setkáních svou
zákonem svěřenou působnost. Soud tedy neshledal, že by žalovaný konal jiná než veřejná
zasedání ve smyslu obecního zřízení, čímž by docházelo ze strany žalovaného k nezákonnému
zásahu do žalobcových veřejných subjektivních práv. Z uvedených důvodů Krajský soud
v Ústí nad Labem žalobu podle §87 odst. 3 zákona č. 150/2002 Sb., soudního řádu správního
(dále jen „s. ř. s.“) jako nedůvodnou zamítl.
Rozsudek krajského soudu napadl žalobce (dále jen „stěžovatel“) kasační stížností
z důvodu vymezeného v §103 odst. 1 písm. a) s. ř. s., tj. pro nezákonnost spočívající
v nesprávném posouzení právní otázky soudem v předcházejícím řízení. Trvá na svém názoru,
že žalovaný rozdělil svá zasedání na ta veřejná, na nichž přijímá usnesení, a na zasedání
neveřejná, které nazývá pracovními, z nichž nepořizuje žádný oficiální zápis a která –
s vyloučením veřejnosti včetně zástupců sdělovacích prostředků – koná přibližně stejně často
jako zasedání veřejná.
Tento postup je podle něj v evidentním rozporu s ústavněprávními imperativy
(článek 17 odst. 5 a článek 21 odst. 1 Listiny základních práv a svobod) a zakládá
nepřijatelnou situaci, kdy zastupitelé jednotlivé body, jež jsou na pořadu zasedání, nejprve
s vyloučením veřejnosti „předjednají“ a při veřejném zasedání takto „předjednaná“ usnesení
bez podstatnější rozpravy odhlasují. Občanům obce je tak odpíráno právo na informace o tom,
jaké argumenty jednotliví zastupitelé k projednávaným věcem přednesli a jaká stanoviska
k nim v neveřejně konané rozpravě zaujali.
Argument soudu prvého stupně, že na neveřejných zasedáních není vykonávána
pravomoc žalovaného, by podle stěžovatele mohl obstát v případě, že by šlo o representativní
akci typu banket. Tehdy by skutečně pravomoc žalovaného vykonávána nebyla. Je-li
ovšem takový postup běžnou součástí činnosti žalovaného, je nutno jej označit za minimálně
in fraudem legis a porušující základní politická práva stěžovatele. Stěžovatel proto navrhl,
aby Nejvyšší správní soud napadený rozsudek Krajského soudu v Ústí nad Labem zrušil a věc
mu vrátil k dalšímu řízení.
Žalovaný se ve svém vyjádření ke kasační stížnosti ze dne 1. 8. 2006 plně ztotožnil
se závěry krajského soudu. Popírá tvrzení stěžovatele o totožné četnosti pracovních
porad s veřejnými zasedáními, jakož i údajnou shodu v jejich programech. Pracovní setkání
se nekonají přibližně stejně často jako veřejná zasedání. Za dobu od 1. 1. 2005 dosud byla
svolána pouhá tři pracovní setkání, veřejné zasedání žalovaného se naproti tomu konalo
ve stejném období celkem osmkrát. Účelem pracovních porad je pak detailní seznámení
s určitou problematikou tak, aby si zastupitelé mohli učinit na věc kvalifikovaný názor.
Realizace takového studia přímo na veřejném zasedání by jej neúměrně časově prodlužovalo.
Jako příklad matérie, která vyžaduje fundovanější obeznámení zastupitelů, uvedl žalovaný
návrh rozpočtu či studii úprav historické části města. Z uvedeného podle něj vyplývá
i zřetelná odlišnost v programové náplni obou úkonů žalovaného (program veřejných zasedání
mívá dvacet až čtyřicet bodů). Žalovaný rovněž popřel, že by na pracovních setkáních byly
jednotlivé body programu jakýmkoli způsobem předjednávány a následně na veřejném
zasedání bez podstatnější rozpravy odhlasovány. Uvedené tvrzení vyvrací dle jeho názoru
kterýkoli zápis z veřejného zasedání zastupitelstva města. Žalovaný navrhl kasační stížnost
jako nedůvodnou zamítnout.
Nejvyšší správní soud přezkoumal rozsudek Krajského soudu v Ústí nad Labem
v rozsahu uplatněných stížních bodů a po posouzení věci dospěl k závěru, že kasační stížnost
není důvodná. O věci samé uvážil
takto:
Podle §82 odst. 1 s. ř. s. se může každý, kdo tvrdí, že byl přímo zkrácen
na svých právech nezákonným zásahem, pokynem nebo donucením (dále jen „zásah“)
správního orgánu, který není rozhodnutím, a byl zaměřen přímo proti němu nebo v jeho
důsledku bylo proti němu přímo zasaženo, žalobou u soudu domáhat ochrany proti němu,
trvá-li takový zásah nebo jeho důsledky anebo hrozí-li jeho opakování.
Podle ustálené judikatury Nejvyššího správního soudu je nutno pod pojmem zásah
ve smyslu §82 s. ř. s. rozumět aktivní úkony správních orgánů nebo jiných součástí veřejné
správy v rámci výkonu veřejné moci, související většinou s výkonem správní činnosti.
Jde o úkony neformální, pro které mohou a nemusí být stanovena pravidla, např. faktické
pokyny (typicky v dopravě), bezprostřední zásahy (při ohrožení, při demonstraci, příkazy
ke zjednání nápravy), zajišťovací úkony atd. Jedná se tedy obecně o úkony, které nejsou
činěny formou rozhodnutí, ale přesto jsou závazné pro osoby vůči nimž směřují. Tyto osoby
jsou povinny na jejich základě něco konat, nějaké činnosti se zdržet nebo nějaké jednání
strpět, a to na základě jak písemného, tak i faktického (ústního či jinak vyjádřeného) pokynu
či příkazu. Kromě neformálnosti samotného zásahu je neformální i donucení v případě
nerespektování pokynu či příkazu (když ovšem i donucení je zahrnuto pod legislativní
zkratku „zásah“). (Podle rozsudků ve věcech č. j. 3 As 52/2003 - 278, ze dne 1. 12. 2004
a č. j. 2 Afs 17/2003 - 54, ze dne 3. 6. 2004.)
Byť podmínky aktivnosti a neformálnosti napadaného úkonu jsou v daném případě
splněny (zastupitelstvo se skutečně k předmětným pracovním poradám sešlo, resp. schází),
není v daném případě splněna podmínka jeho adresnosti vůči žalobci, tím méně pak jeho
zákonem vyžadované bezprostřednosti („kdo tvrdí, že byl přímo zkrácen na svých právech
nezákonným zásahem… který… byl zaměřen přímo proti němu nebo v jeho důsledku bylo
proti němu přímo zasaženo“). Aby bylo lze posoudit určitý úkon veřejné správy jako „zásah“
ve smyslu §82 s. ř. s., vyžaduje zákon, aby směřoval proti žalobci, přesněji aby nějakým
způsobem citelně „zasáhl“ do jeho právní sféry (uložil povinnosti, které žalobce pociťuje
jako neoprávněné). Napadané porady žalovaného však žádným způsobem proti žalobci
nesměřují; žalobci z jejich konání nevyplývají žádné povinnosti, není na jejich základě
povinen cokoli konat, něčeho se zdržet nebo něco strpět. Byť tedy žalobce může předmětné
porady subjektivně pociťovat jako zásah proti své osobě, nejedná se o nezákonný zásah
ve smyslu §82 s. ř. s.
Ve zbytku se Nejvyšší správní soud ztotožňuje se závěry krajského soudu. Roudnice
nad Labem je obcí s rozšířenou působností s více než 13 000 obyvateli. Lze si proto
představit, že řádný (kompetentní) výkon funkce zastupitele bude vyžadovat podrobnější
seznámení s určitými náročnějšími body programu plánovaného veřejného zasedání,
neboť ne všechny záležitosti budou vždy zcela jasné a jednoznačné. Je pak nepochybně
i v zájmu občanů obce, aby jejich zastupitelé byli o projednávaných věcech co nejlépe
informováni a byli schopni je do problematiky v průběhu veřejného zasedání co nejlépe
zasvětit. Zda by v zájmu transparentnosti výkonu samosprávy nebylo vhodné informovat
veřejnost alespoň o tom, že se předmětné pracovní schůzky zastupitelstva konají a za jakým
účelem (případně z nich pořizovat alespoň stručný zápis), již ponechává Nejvyšší správní
soud na úvaze představitelů města.
Ze všech shora uvedených důvodů dospěl Nejvyšší správní k závěru, že napadený
rozsudek Krajského soudu v Ústí nad Labem netrpí vadou podle §103 odst. 1 písm. a) s. ř. s.,
a kasační stížnost proto podle §110 odst. 1 s. ř. s. jako nedůvodnou zamítl.
Stěžovatel neměl ve věci úspěch, nemá proto právo na náhradu nákladů řízení
o kasační stížnosti ze zákona (§60 odst. 1 ve spojení s §120 s. ř. s.). Žalovaný měl ve věci
úspěch, nevznikly mu však náklady řízení o kasační stížnosti přesahující rámec jeho běžné
úřední činnosti. Soud mu proto právo na náhradu nákladů řízení nepřiznal (§60 odst. 1
ve spojení s §120 s. ř. s.).
Poučení: Proti tomuto rozsudku nejsou přípustné opravné prostředky (§53 odst. 3
s. ř. s.).
V Brně dne 8. srpna 2007
JUDr. Jaroslav Vlašín
předseda senátu