ECLI:CZ:NSS:2007:3.AS.25.2006:107
sp. zn. 3 As 25/2006 - 107
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátě složeném z předsedkyně JUDr. Marie
Součkové a soudců JUDr. Jaroslava Vlašína a JUDr. Milana Kamlacha v právní věci
žalobce H. s. S., zastoupeného Mgr. Martinem Vovsíkem, advokátem se sídlem Malá 6,
Plzeň, proti žalovanému Ministerstvu zemědělství, se sídlem Těšnov 17, Praha 1, za účasti:
Pozemkový fond České republiky, se sídlem Husinecká 1024/11a, Praha 3, o žalobě proti
rozhodnutí ministra zemědělství ze dne 11. 11. 2004, č.j. 31762/04-11000, vedené
u Městského soudu v Praze pod sp. zn. 8 Ca 20/2005, o kasační stížnosti žalobce proti
usnesení Městského soudu v Praze ze dne 13. 12. 2005, č. j. 8 Ca 20/2005 - 35,
takto:
I. Kasační stížnost se zamítá .
II. Žalovanému se nepřiznává náhrada nákladů řízení o kasační stížnosti.
III. Osobě zúčastněné se nepřiznává náhrada nákladů řízení o kasační stížnosti.
Odůvodnění:
Rozhodnutím ze dne 11. 11. 2004, čj. 31762/04-11000, zamítl ministr zemědělství
(dále též „ministr“) rozklad žalobce (dále též „stěžovatel“) proti rozhodnutí Ministerstva
zemědělství ze dne 10. 6. 2004, čj. 42705/03-7040/16230, jímž bylo v mimoodvolacím řízení
změněno rozhodnutí Krajského úřadu Plzeňského kraje ze dne 23. 9. 2003, čj. ŽP/7196/03,
ve věci uznání honitby S. podle §29 zákona č. 449/2001 Sb., o myslivosti, ve znění
pozdějších předpisů (dále jen „zákon o myslivosti“), tak, že rozhodnutí Městského úřadu
Stříbro ze dne 18. 7. 2003, čj. 592/03-206/A5-ŽP, bylo zrušeno, a rozkladem napadené
rozhodnutí Ministerstva zemědělství ministr potvrdil. V odůvodnění rozhodnutí o rozkladu
ministr uvedl, že Městský úřad Stříbro (dále též „správní orgán prvního stupně“) zaregistroval
dne 22. 4. 2003 pod čj. 02/03 H. s. S. a následně pak dne 18. 7. 2003 sedmi rozhodnutími
uznal k jeho návrhu ze dne 24. 5. 2003 jeho společenstevní honitby, mezi nimi pod čj. 592/03-
206/A5-ŽP i honitbu S. – p. Krajský úřad Plzeňského kraje v odvolacím řízení rozhodnutím
ze dne 23. 9. 2003, čj. ŽP/7196/03, odvolání Pozemkového fondu České republiky zamítl a
toto rozhodnutí potvrdil. Ministerstvo zemědělství poté v mimoodvolacím řízení podle §65
spr. ř. [v celém textu rozhodnutí míněn zákon č. 71/1967 Sb., o správním řízení (správní řád),
ve znění pozdějších předpisů, jenž byl s účinností od 1. 1. 2006 nahrazen zákonem č.
500/2004 Sb., správním řádem – pozn. soudu] změnilo uvedené rozhodnutí Krajského úřadu
Plzeňského kraje tak, že rozhodnutí Městského úřadu Stříbro bylo zrušeno a věc mu vrácena
k novému projednání a rozhodnutí. Podle názoru Ministerstva zemědělství nepřezkoumal
krajský úřad odvoláním napadené rozhodnutí Městského úřadu Stříbro v celém rozsahu,
neboť se nezabýval závažnějšími nedostatky prvoinstančního rozhodnutí, přičemž uznání
honiteb nebylo v souladu s §22 odst. 3, §25 odst. 1 písm. a) a §28 odst. 3 písm. e) zákona o
myslivosti; s tímto právním názorem se ztotožnil i ministr zemědělství v rozhodnutí o
rozkladu.
Městský soud v Praze usnesením ze dne 13. 12. 2005, č. j. 8 Ca 20/2005 - 35, žalobu
proti tomuto rozhodnutí odmítl. Soud uvedl, že žalobou napadeným rozhodnutím ministr
potvrdil rozhodnutí Ministerstva zemědělství, jímž bylo rozhodnutí Krajského úřadu
Plzeňského kraje ze dne 23. 9. 2003, čj. ŽP/7196/03, změněno tak, že rozhodnutí Městského
úřadu Stříbro, odbor životního prostředí ze dne 18. 7. 2003, čj. 592/03-206/A5-ŽP, napadené
odvoláním Pozemkového fondu České republiky, bylo zrušeno a věc vrácena tomuto
správnímu orgánu k novému projednání a rozhodnutí. Soud uvedl, že ministr rozhodnutím
pouze zamítl rozklad a potvrdil zrušení rozhodnutí správního orgánu prvního stupně,
jemuž byla věc vrácena k novému projednání a rozhodnutí. Žalobou napadené rozhodnutí
ministra tedy nic nezměnilo na veřejných subjektivních právech účastníků řízení; jde proto
o rozhodnutí nezakládající, neměnící, nerušící ani závazně neurčující práva a povinnosti
žalobce ve smyslu §65 odst. 1 s. ř. s. Podle soudu tedy nebyla splněna zákonem požadovaná
podmínka zkrácení na právech úkonem správního orgánu, neboť žalobce žalobou napadá
procesní rozhodnutí žalovaného. Městský soud v Praze proto žalobu odmítl podle §46 odst. 1
písm. a) s. ř. s. z důvodu nedostatku žalobcovy aktivní žalobní legitimace.
Ve včasné kasační stížnosti stěžovatel uplatnil důvod kasační stížnosti podle §103
odst. 1 písm. e) s. ř. s. Podle stěžovatele lze právní názor obsažený v usnesení Městského
soudu v Praze bezezbytku aplikovat na rozhodnutí odvolacích správních orgánů, jimiž bylo
zrušeno rozhodnutí správního orgánu prvního stupně. V souzené věci se však jedná o jiný
případ. Ve správním řízení vydal nejprve Městský úřad Stříbro rozhodnutí o uznání
společenstevní honitby. Na základě odvolání Pozemkového fondu České republiky
pak krajský úřad napadené rozhodnutí potvrdil; rozhodnutí správního orgánu prvního stupně
se tak stalo pravomocným a vykonatelným. Žalobce tím nabyl právo myslivosti podle §2
písm. h) zákona o myslivosti. Podle §32 odst. 1 zákona o myslivosti mu jako držiteli honitby
vzniklo právo honitbu sám využívat nebo ji pronajmout, čehož žalobce využil, honitbu
pronajal a měl z toho příjem. Na základe návrhu na přezkum rozhodnutí mimo odvolací řízení
pak Ministerstvo zemědělství změnilo rozhodnutí Krajského úřadu Plzeňského kraje
tak, že zrušilo rozhodnutí Městského úřadu Stříbro a věc vrátilo tomuto správnímu orgánu
k dalšímu řízení. Žalobce podal proti rozhodnutí rozklad, o němž rozhodl ministr zemědělství
žalobou napadeným rozhodnutím tak, že rozklad zamítl. Žalobou napadené rozhodnutí
tedy podle žalobce zrušilo jeho práva nabytá pravomocným a vykonatelným rozhodnutím.
Podle stěžovatele není sporu o tom, že napadeným rozhodnutím řízení nekončí, ale bylo
v podstatě opětovně zahájeno. Správní orgány nižšího stupně jsou přitom vázány právním
názorem správních orgánů vyšších stupňů, lze proto předpokládat vydání rozhodnutí
v neprospěch žalobce. Není sporu o tom, že žalobce žalobou napadeným rozhodnutím pozbyl
svá nabytá práva. Podle jeho názoru se mělo v souladu s §62 odst. 2 spr. ř. dbát toho,
aby byla co nejméně dotčena práva nabytá v dobré víře. Pokud by však rozhodnutí
o přezkumu mimo odvolací řízení nepodléhala soudnímu přezkumu, nebyl by tento aspekt
soudně přezkoumatelný. Žalobce nesouhlasí s názorem, že by soudnímu přezkumu nemělo
podléhat žádné rozhodnutí v mimoodvolacím řízení, nýbrž toliko rozhodnutí meritorní;
podle žalobce se sice jedná o rozhodnutí procesní, ale takové, že jej zkrátilo na jeho právech;
proto by mělo podléhat soudnímu přezkumu. Stěžovatel požádal soud o osvobození
od soudního poplatku za řízení o kasační stížnosti a navrhl, aby usnesení Městského soudu
v Praze ze dne 13. 12. 2005, č. j. 8 Ca 20/2005 - 35, bylo zrušeno a věc vrácena tomuto soudu
k dalšímu řízení.
Usnesením Městského soudu v Praze ze dne 16. 2. 2006, č. j. 8 Ca 20/2005 - 56, byla
zamítnuta žádost žalobce o osvobození od soudních poplatků pro řízení o kasační stížnosti.
Rozsudkem ze dne 28. 6. 2006, č. j. 3 As 26/2006 - 69, Nejvyšší správní soud toto usnesení
zrušil a věc vrátil Městskému soudu v Praze k dalšímu řízení. Městský soud v Praze
poté usnesením ze dne 11. 9. 2006, č. j. 8 Ca 20/2005 - 75, opětovně zamítl žádost žalobce
o osvobození od soudních poplatků. Žalobce následně poplatek za řízení o kasační stížnosti
na základě výzvy soudu prvního stupně uhradil.
Žalovaný ani osoba zúčastněná se ke kasační stížnosti nevyjádřili.
Kasační stížnost je podle §102 a násl. s. ř. s. přípustná a stěžovatel v ní namítá důvody
podle §103 odst. 1 písm. e) s. ř. s. a jejím rozsahem a důvody je Nejvyšší správní soud
podle §109 odst. 2 a 3 s. ř. s. vázán. Nejvyšší správní soud přitom neshledal vady podle §109
odst. 3 s. ř. s., k nimž by musel přihlédnout z úřední povinnosti.
Kasační stížnost není důvodná.
Důvod kasační stížnosti je uveden v §103 odst. 1 písm. e) s. ř. s., podle něhož
lze kasační stížnost podat z důvodu tvrzené nezákonnosti rozhodnutí o odmítnutí návrhu
nebo o zastavení řízení spočívající v nesprávném posouzení právní otázky soudem
v předcházejícím řízení. Nesprávného posouzení právní otázky se může soud dopustit
tím, že na správně zjištěný skutkový stav aplikuje nesprávnou právní normu, popřípadě
aplikuje správnou právní normu, která je však nesprávně vyložena. Stěžovatel nesouhlasí
s názorem soudu prvního stupně, že žalobou napadené rozhodnutí ministra zemědělství
nezasáhlo jeho veřejná subjektivní práva. Nejvyšší správní soud se v této právní otázce
ztotožnil s právním názorem soudu prvního stupně, jenž vychází z ustálené judikatury
správních soudů vyjádřené např. v rozhodnutí ze dne 22. 10. 2003, č. j. 5 A 140/2002 - 34,
www.nssoud.cz, podle něhož „rozhodnutí, jímž bylo v rámci řízení o přezkoumání rozhodnutí
mimo odvolací řízení podle §65 odst. 2 správního řádu zrušeno rozhodnutí správního orgánu
I. stupně a věc mu byla vrácena k dalšímu řízení, není úkonem správního orgánu, kterým
se mění, ruší nebo závazně určují práva nebo povinnosti žalobce ve smyslu §65 odst. 1
soudního řádu správního“. Nejvyšší správní soud přitom neshledal důvod se od tohoto
právního názoru odchýlit prostředky, jež mu dává soudní řád správní, tj. v daném případě
předložením věci rozšířenému senátu. Žalobou napadeným rozhodnutím ministr zemědělství
jako správní orgán rozhodující o rozkladu zamítl rozklad směřující proti rozhodnutí
Ministerstva zemědělství, jímž bylo v mimoodvolacím řízení zrušeno rozhodnutí Městského
úřadu Stříbro, kterým byla uznána žalobcova honitba; věc byla vrácena Městskému úřadu
Stříbro k dalšímu řízení. Z uvedeného tedy vyplývá, že tímto zrušením a vrácením věci
do stádia řízení u správního orgánu prvního stupně věc nekončí a bude o ní rozhodováno
znovu. Rozhodnutí, jímž je v mimoodvolacím řízení pouze zrušeno rozhodnutí správního
orgánu prvního stupně a kterým je věc vrácena k novému projednání a rozhodnutí, nemění
nic na subjektivních veřejných právech účastníků správního řízení. Je proto rozhodnutím,
které nezakládá, nemění, neruší ani závazně neurčuje práva a povinnosti žalobce. V souzené
věci bude nyní znovu rozhodovat správní orgán prvního stupně, proti jehož rozhodnutí bude
mít žalobce možnost podat odvolání a následně žalobu k soudu. Nejvyšší správní soud
si je vědom toho, že zrušení pravomocného rozhodnutí o uznání honitby žalobce pociťuje
negativně, avšak je zde zapotřebí poukázat na to, že přezkum pravomocných správních
rozhodnutí v mimoodvolacím řízení je zcela mimořádným institutem opravného prostředku
ve správním řízení a jako takový vykazuje i jistá specifika, pokud jde o následný soudní
přezkum. Pravidlem však zůstává, že konečné rozhodnutí ve věci bude možné při splnění
zákonných podmínek napadnout správní žalobou. Pro závěr, že by se před podáním žaloby
mělo vyčkat konečného správního rozhodnutí, svědčí i fakt, že správní orgán prvního stupně
je počínaje zrušením svého rozhodnutí v mimoodovolacím řízení povinen ve věci znovu
jednat a rozhodnout; nebylo by tedy účelné, aby správní orgán i správní soud rozhodovaly
de facto v téže věci souběžně. Soudní přezkum je přitom nástrojem subsidiárním,
nastupujícím po vyčerpání opravných prostředků v rámci správního řízení. Podotýká
se, že v případě soudního přezkumu následně vydaného pravomocného rozhodnutí ve věci
honitby může soud jako podkladová rozhodnutí zkoumat rovněž rozhodnutí, jimiž se věc
vrátila na základě mimoodvolacího řízení zpět správnímu orgánu prvního stupně. Věc lze
uzavřít tak, že Městský soud v Praze nepochybil, pokud v daném případě věc meritorně
neprojednal.
Ze všech těchto důvodů dospěl Nejvyšší správní soud k závěru, že důvod kasační
stížnosti podle §103 odst. 1 písm. e) s. ř. s. není dán. Nejvyšší správní soud proto kasační
stížnost jako nedůvodnou zamítl podle §110 odst. 1 věty druhé s. ř. s.
O nákladech řízení o kasační stížnosti rozhodl soud podle §60 odst. 1 a 7 s. ř. s.,
neboť neúspěšnému žalobci náhrada nákladů řízení nepřísluší a žalovanému v souvislosti
s řízením o kasační stížnosti žalobce žádné náklady nad rámec jeho úřední činnosti nevznikly.
Osoba zúčastněná nemá v daném případě podle §60 odst. 5 s. ř. s. právo na náhradu nákladů
řízení o kasační stížnosti, neboť jí soud nebyla uložena žádná povinnost, v souvislosti s jejímž
plněním by jí vznikly náklady a není dán ani důvod zvláštního zřetele hodný pro přiznání
jiných nákladů řízení.
Poučení: Proti tomuto rozsudku nejsou opravné prostředky přípustné.
V Brně dne 18. dubna 2007
JUDr. Marie Součková
předsedkyně senátu