ECLI:CZ:NSS:2007:3.AS.27.2007
sp. zn. 3 As 27/2007 - 105
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátě složeném z předsedkyně JUDr. Marie
Součkové a soudců JUDr. Jaroslava Vlašína a JUDr. Milana Kamlacha v právní věci
žalobce S. s., a.s., zastoupeného JUDr. Karlem Attlem, advokátem se sídlem Pražská 493/56,
České Budějovice, proti žalovanému Ministerstvu životního prostředí, se sídlem Vršovická
65, Praha 10, o žalobě proti rozhodnutí žalovaného ze dne 12. 11. 2004, č.j. 510/1386/04 -
O 49/04 Dv, vedené u Městského soudu v Praze pod sp. zn. 9 Ca 25/2005, o kasační stížnosti
žalobce proti rozsudku Městského soudu v Praze ze dne 6. 12. 2006, č. j. 9 Ca 25/2005 - 60,
takto:
I. Kasační stížnost se zamítá .
II. Žalovanému se nepřiznává náhrada nákladů řízení o kasační stížnosti.
Odůvodnění:
Žalovaný rozhodnutím ze dne 12. 11. 2004, č.j. 510/1386/04 – O 49/04 Dv, ve smyslu
§59 odst. 2 spr. ř. (v celém textu míněn zákon č. 71/1967 Sb. správní řád, ve znění pozdějších
předpisů; s účinností od 1. 1. 2006 nahrazen zákonem č. 500/2004 Sb., správním řádem –
pozn. soudu) změnil výrok odvoláním žalobce napadeného rozhodnutí České inspekce
životního prostředí, Oblastního inspektorátu v Českých Budějovicích, ze dne 30. 6. 2004,
č.j. 02/0H/05266/04/Kl-851 (dále jen „rozhodnutí ČIŽP“), tak, že snížil původně uloženou
pokutu ve výši 90 000 Kč na 5000 Kč a současně pozměnil právní kvalifikaci ustanovení,
za jehož porušení byl žalobce sankcionován, z §14 odst. 1 na §18 odst. 1 písm. e) zákona
č. 185/2001 Sb., o odpadech a o změně některých dalších zákonů, ve znění pozdějších
předpisů (dále jen „zákon“). Pokutu ČIŽP uložila za to, že žalobce provozoval zařízení
ke sběru a výkupu odpadů v rozporu se schváleným provozním řádem. Při kontrole konané
dne 11. 3. 2004 zjistila, že nakládal s „nebezpečným odpadem“, v podobě částí rychlostních
skříní znečištěných ropnými látkami, jako s odpadem kategorie „ostatní“, přičemž k nakládání
s tímto druhem nebezpečného odpadu neměl příslušné oprávnění a tento druh odpadu nebyl
ani uveden v provozním řádu. Žalobce současně nedoložil osvědčení podle §6 odst. 4 zákona,
že odpad nemá žádnou nebezpečnou vlastnost (dále jen „osvědčení“), na jehož základě
by nemusel dodržovat zvláštní režim pro nakládání s „nebezpečnými odpady“. Proto mu ČIŽP
uložila pokutu podle §66 odst. 3 písm. d) zákona za porušení §14 odst. 1 zákona.
Žalovaný v žalobou napadeném rozhodnutí poukázal na vady rozhodnutí ČIŽP,
kterými byly nesprávně zjištěný skutkový stav věci a nedostatečná úvaha o výši uložené
pokuty. Své měnící rozhodnutí odůvodnil tím, že z postoupeného spisového materiálu
lze zjistit spolehlivě skutečný stav věci a rozhodnout. Uvedl, že šlo o odpad kategorie
„nebezpečný“, neboť nalezené části rychlostních skříní znečištěné ropnými látkami naplňují
jeho znaky podle §6 odst. 1 písm. c) zákona, když byly znečištěny odpadem (převodovým
olejem) uvedeným v Seznamu nebezpečných odpadů ve vyhlášce č. 381/2001 Sb., dále
provedl jeho přesnou kategorizaci a začlenění, přičemž podotkl, že míra znečištění nemá
význam. Žalovaný na základě toho konstatoval, že v provozním řádu žalobce tento konkrétní
druh nebezpečného odpadu není uveden, čímž konal v rozporu s provozním řádem a naplnil
skutkovou podstatu správního deliktu podle §66 odst. 3 písm. d) zákona. Odkaz na §14
odst. 1 zákona v rozhodnutí ČIŽP označil za nepřesný, neboť žalobce je provozovatelem
zařízení ke sběru a výkupu odpadů, kteří mají povinnosti podle §18. Žalobce v posuzovaném
případě porušil zákonnou povinnost podle §18 odst. 1 písm. e) zákona. Žalovaný
nepovažoval žalobcem doložené stanovisko společnosti O., a. s., jako osvědčení podle §9
zákona, jímž by pověřená osoba provedla vyloučení nebezpečných vlastností předmětného
odpadu. K výši uložené pokuty dodal, že se ČIŽP nezabývala zákonem stanovenými kritérii
pro stanovení výše pokuty. Vyjádřil, že odpad byl shromažďován způsobem, že nehrozilo
poškození životního prostředí, což doložil i výsledky kontrol znečistění podzemních vod.
Městský soud v Praze rozsudkem ze dne 6. 12. 2006, č. j. 9 Ca 25/2005 - 60, žalobu
žalobce proti tomuto rozhodnutí žalovaného zamítl. Soud vyšel z nesporné skutečnosti,
že žalobce nakládal s odpadem znečištěným ropnými látkami, které jej činily „nebezpečným“
odpadem, neboť jsou uvedeny v Seznamu nebezpečných odpadů ve vyhlášce č. 381/2001 Sb.
Tím mu, pro znečištění odpadu „nebezpečným odpadem“, vznikla povinnost podle §6
odst. 1 písm. c) zákona zařadit tento odpad do kategorie „nebezpečný“. Vzhledem k tomu,
že v provozním řádu žalobce nebyl v přehledu odpadů k výkupu a sběru uveden „nebezpečný
odpad“ katalogového čísla stejného, jako byly shledány části nalezeného odpadu znečištěného
ropnými látkami, vzal soud za prokázané, že žalobce naplnil skutkovou podstatu správního
deliktu podle §66 odst. 3 písm. d) zákona tím, že porušil §18 odst. 1 písm. e) zákona,
neboť provozoval zařízení ke sběru a výkupu odpadu v rozporu s provozním řádem. Změnu
právní kvalifikace označil za její upřesnění za stavu, kdy byl skutek dostatečně popsán.
Konstatoval dále, že ani stanovisko společnosti O., a. s., byť by bylo vydáno osobou
pověřenou k hodnocení nebezpečných vlastností odpadů, nemohlo nic změnit na kategorizaci
předmětného odpadu jako odpadu „nebezpečného“, neboť stanovisko nemá charakter
osvědčení. Soud uvedl, že žalobce o jeho vydání nepožádal, nebyl ani na jeho základě
zproštěn povinnosti kategorizovat odpad jako „nebezpečný“ a takto s ním nakládat. Pokud
s ním žalobce i přes to nakládal jako s „ostatním“ odpadem, pak se jednalo o nakládání
v rozporu se schváleným provozním řádem. Současně dodal, že zákon nestanoví míru
znečištění, která by mohla být zohledněna, a která by činila takto znečištěný odpad
„nebezpečným“. Soud se rovněž vypořádal s žalobními námitkami nerovného přístupu
k podnikání a porušení čl. 26 odst. 1 Listiny základních práv a svobod, které poukazovaly
na odlišný režim nakládání s odpady u hutí a na nemožnost získání osvědčení, když uvedl,
že různé postupy vzniku odpadů a jejich převzetí u provozovatelů a nakládání s odpady
v různém provozním prostředí, neumožňují dovolávat se rovného přístupu k podnikání
a rovných podmínek pro jeho provozování bez přihlédnutí ke zvláštnostem odpadů, zejména
jde-li o nakládání s nebezpečnými odpady. Uzavřel, že žalovaný nepochybil při správním
uvážení o výši pokuty a nevybočil při tom z mezí stanovených zákonem, neboť se zabýval
všemi relevantními hledisky podle §97 odst. 2 zákona, kdy uvedeným úvahám zcela
koresponduje snížení uložené pokuty. Ze všech těchto důvodů soud žalobu jako nedůvodnou
zamítl.
Ve včasné kasační stížnosti namítl žalobce (dále jen „stěžovatel“) nesprávné
posouzení právní otázky soudem v předcházejícím řízení. Namítl, že soud pochybil při úvaze,
zda rozlišný režim nakládání s odpady u různých subjektů představuje nerovné podmínky
pro podnikání a porušení čl. 26 Listiny základních práv a svobod. V této souvislosti poukázal
na nakládání s odpady u hutí, které je užívají jako druhotnou surovinu, a to za odlišných
podmínek než stěžovatel, který s odpady rovněž nakládá. Nerovnost v přístupu k podnikání
a podmínkám pro jeho provozování podle něj prohlubuje vyhláška č. 376/2001 Sb.,
která je proto i v rozporu s Listinou základních práv a svobod. K tomu dodal k posouzení,
zda soud neměl řízení přerušit a učinit návrh k Ústavnímu soudu s odkazem na možnou
protiústavnost vyhlášky č. 376/2001 Sb. a §14 odst. 1 a 2 zákona. S ohledem na tyto
skutečnosti navrhl, aby Nejvyšší správní soud rozsudek Městského soudu v Praze ze dne
6. 12. 2006, č. j. 9 Ca 25/2005 - 60, zrušil a věc mu vrátil k dalšímu řízení.
Žalovaný ve vyjádření ke kasační stížnosti uvedl, že využívání odpadů v hutích není
vázáno na kategorii odpadů, kdy zařazení do kategorie „nebezpečný“ nebrání jeho využití
ke zpracování v hutním průmyslu. Zákon a ani jeho prováděcí právní předpisy nezakládají
nerovnost podmínek pro podnikání a porušení čl. 26 Listiny základních práv a svobod,
neboť stanovení jiných povinností a jiné právní úpravy nelze chápat jako nerovné podmínky
pro podnikání. Neztotožnil se tak s výtkami stěžovatele, a proto navrhl zamítnutí kasační
stížnosti.
Kasační stížnost je podle §102 s. ř. s. přípustná a stěžovatel v ní uplatňuje důvody
podle §103 odst. 1 písm. a) s. ř. s. Jejím rozsahem a důvody je Nejvyšší správní soud
podle §109 odst. 2 a 3 s. ř. s. vázán. Nejvyšší správní soud při tom neshledal vady podle
§109 odst. 3 s. ř. s., k nimž by musel přihlédnout z úřední povinnosti.
Kasační stížnost není důvodná.
Stěžovatel uvádí důvod kasační stížnosti podle §103 odst. 1 písm. a) s. ř. s., podle
něhož lze kasační stížnosti podat z důvodu nesprávného posouzení právní otázky soudem
v předcházejícím řízení. Nesprávné posouzení právní otázky spočívá v tom, že je na správně
zjištěný skutkový stav věci aplikována nesprávná právní norma, popřípadě je aplikována
správná právní norma, která je však neprávně vyložena. Stěžovatel spatřuje důvod kasační
stížnosti v tom, že soud nesprávně posoudil tvrzenou nerovnost podmínek pro podnikání
a přístupu k němu, když pro podnikatele, kteří nakládají s odpady způsobilými k využití
jako druhotná surovina platí mírnější a specifická právní úprava, než pro provozovatele
zařízení ke sběru a výkupu odpadů, ač se jedná stále o nakládání s odpady ve smyslu
legislativní zkratky podle §4 písm. d) zákona. Nakládání s toutéž věcí, tj. odpadem, nemůže
být podle stěžovatele důvodem k odlišnému právnímu režimu.
Nejvyšší správní soud již obdobnou věc po skutkové i právní stránce vyřešil
ve svém rozsudku ze dne 17. 1. 2007, č. j. 3 As 31/2006 - 79, dostupným na www.nssoud.cz.
S ohledem na tyto skutečnosti, a že se jedná o obdobnou procesní situaci téhož stěžovatele
v obdobné věci, dospěl Nejvyšší správní soud k týmž právním závěrům jako ve zmiňovaném
rozhodnutí. Soud prvního stupně správně vyložil, že odlišný režim pro hutě či jiné
podnikatele, kteří využívají odpady, než je stanoven pro provozovatele zařízení ke sběru
a výkupu odpadů, neznamená a priori nerovnost v zacházení a nezakládá nerovné podmínky
a porušení čl. 26 Listiny základních práv a svobod, nýbrž že jde jen o stanovení rozdílného
režimu v rozdílných fázích a způsobech nakládání s odpady u různých oprávněných osob.
Nejvyšší správní soud neshledává za porušený princip rovného přístupu k podnikání
za situace, kdy stěžovatel srovnává nesrovnatelné. Zatímco stěžovatel je provozovatelem
zařízení ke sběru a výkupu odpadů, jak je uvedeno ve správním spise, hutě, které volí
za příklad, jsou zařízeními, kde dochází k využití odpadů jako vstupní suroviny, který je dále
využíván. Na konci tohoto procesu však odpad - jako vstupní surovina - přestává být
odpadem. V této souvislosti platí podle §14 odst. 2 zákona odlišný právní režim,
což již správně uvedl soud prvního stupně. Nejvyšší správní soud se neztotožňuje
ani se stížnostní námitkou, že rovnost musí spočívat v rovnosti podmínek v oboru. Naopak
je třeba vycházet i z podstatných odlišností, které odůvodňují rozlišný režim zacházení
v rozlišných fázích nakládání s odpady ve smyslu legislativní zkratky podle §4 písm. d)
zákona. Nejvyšší správní soud v této souvislosti odkazuje na nález pléna Ústavního soudu
ze dne 21. 1. 2003, sp. zn. Pl. ÚS 15/02, podle něhož je rovnost kategorie relativní,
jež vyžaduje odstranění neodůvodněných rozdílů. Zásadě rovnosti v právech dle článku 1
Listiny je proto třeba rozumět tak, že právní rozlišování v přístupu k určitým právům nesmí
být projevem libovůle, neplyne z ní však závěr, že by každému muselo být přiznáno
jakékoli právo. Rovněž mezinárodní instrumenty o lidských právech a mnohá rozhodnutí
mezinárodních kontrolních orgánů vycházejí z toho, že ne každé nerovné zacházení s různými
subjekty lze kvalifikovat jako porušení principu rovnosti, tedy jako protiprávní diskriminaci
jedněch subjektů ve srovnání se subjekty jinými. Aby k porušení došlo, musí být splněno
několik podmínek: s různými subjekty, které se nacházejí ve stejné nebo srovnatelné situaci,
se zachází rozdílným způsobem, aniž by existovaly objektivní a rozumné důvody pro uplatněný
rozdílný přístup…určitá zákonná úprava, jež zvýhodňuje jednu skupinu či kategorii osob
oproti jiným, nemůže být sama o sobě bez dalšího označena za porušení principu rovnosti.
Zákonodárce má určitý prostor k úvaze, zda takové preferenční zacházení zakotví. Musí
přitom dbát o to, aby zvýhodňující přístup byl založen na objektivních a rozumných důvodech
(legitimní cíl zákonodárce) a aby mezi tímto cílem a prostředky k jeho dosažení (právní
výhody) existoval vztah přiměřenosti. Nejvyšší správní soud k tomu dodává, že u stěžovatele
nenastala situace, kdy by byl ve srovnatelné situaci s hutěmi, proto odlišný právní režim
je přípustný a existují pro něj důvody, což není znakem nerovného zacházení. Nejvyšší
správní soud uzavírá, že soud prvního stupně ze správně zjištěného skutkového stavu věci
vyvodil správné právní závěry, s nimiž se Nejvyšší správní soud ztotožňuje.
Ke stěžovatelově žádosti o posouzení postupu soudu prvního stupně s možností podat
příslušný návrh Ústavnímu soudu s odkazem na možnou protiústavnost tzv. jiného právního
předpisu Nejvyšší správní soud konstatuje, že soud prvního stupně jeho protiústavnost
neshledal, a proto nemohl činit příslušné návrhy; navíc se vyhláška č. 376/2001 Sb.
nevztahuje k samotnému k předmětu řízení, nýbrž byla zmíněna spíše jako obiter dictum.
Soud tak, i podle shodného názoru Nejvyššího správního soudu, nedospěl ve smyslu čl. 95
odst. 1 Ústavy k závěru, že by tzv. jiný právní předpis (tj. vyhláška č. 376/2001 Sb.)
byl v rozporu se zákonem nebo s mezinárodní smlouvou. S ohledem na shora uvedené
ani neshledal, že by zákon, resp. jeho §14 odst. 1 a 2, byl v rozporu s ústavním pořádkem,
a proto podle čl. 95 odst. 2 Ústavy ani nebyl povinen předložit věc Ústavnímu soudu.
Nejvyšší správní soud k tomu dodává, že tato skutečnost nemohla mít za následek nezákonné
rozhodnutí o věci samé, aby pak Nejvyšší správní soud podle §109 odst. 3 s. ř. s. nebyl vázán
důvody kasační stížnosti a k těmto vadám musel přihlédnout z úřední povinnosti.
Nejvyšší správní soud dospěl ze všech shora uvedených důvodů k závěru, že tvrzený
důvod kasační stížnosti podle §103 odst. 1 písm. a) s. ř. s. není dán, a proto kasační stížnost
podle §110 odst. 1 věty druhé s. ř. s. jako nedůvodnou zamítl.
O nákladech řízení o kasační stížnosti rozhodl soud podle §60 odst. 1 a 7 s. ř. s.,
neboť neúspěšnému žalobci náhrada nákladů řízení nepřísluší a žalovanému v souvislosti
s řízením o kasační stížnosti žalobce žádné náklady nad rámec jeho běžné úřední činnosti
nevznikly.
Poučení: Proti tomuto rozsudku nejsou opravné prostředky přípustné.
V Brně dne 25. července 2007
JUDr. Marie Součková
předsedkyně senátu