ECLI:CZ:NSS:2007:3.AS.29.2006
sp. zn. 3 As 29/2006 - 113
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátě složeném z předsedy JUDr. Jaroslava Vlašína
a soudců JUDr. Milana Kamlacha a JUDr. Marie Součkové v právní věci žalobce: T. C., a.s.
zastoupeného advokátem JUDr. Karlem Muzikářem se sídlem AK WEIL, GOTSHAL &
MANGES v.o.s., Křižovnické nám. 1/193, Praha 1, proti žalovanému: Český
telekomunikační úřad, se sídlem Sokolovská 219, Praha 9, v řízení o kasační stížnosti
žalobce proti usnesení Městského soudu v Praze ze dne 1. 2. 2006 č. j. 11 Ca 177/2005 - 65,
takto:
I. Kasační stížnost se zamítá .
II. Žalovanému se nepřiznává náhrada nákladů řízení o kasační stížnosti.
Odůvodnění:
Žalobce podal včas kasační stížnost proti usnesení Městského soudu v Praze ze dne
1. 2. 2006 č. j. 11 Ca 177/2005 - 65, jímž byla odmítnuta jeho žaloba proti dodatku č. 2
k cenovému rozhodnutí č. 03/PROP/2003 čj. 14939/05-611 ze dne 22. 4. 2005, a bylo
rozhodnuto o náhradě nákladů řízení.
Z odůvodnění napadeného usnesení vyplývá, že žalobce se žalobou domáhal
přezkoumání a následného zrušení shora uvedeného rozhodnutí žalovaného. Tímto dodatkem
žalovaný změnil v uvedeném cenovém rozhodnutí stanovenou výši maximálních cen
za propojení veřejných telekomunikačních sítí pro zprostředkování přístupu ke službám
bezplatného volání. Žalobce v žalobě namítl, že tento dodatek je nezákonným rozhodnutím,
kterým byl přímo zkrácen na svých subjektivních právech.
Městský soud dříve, než začal jednat ve věci samé, se zabýval otázkou, zda jsou
splněny podmínky pro to, aby ve věci samé mohl jednat, a dospěl k závěru, že tomu tak není.
Z rozhodnutí zvláštního senátu Nejvyššího správního soudu (poznámka: správně
zvláštního senátu zřízeného podle zákona č. 131/2002 Sb., o rozhodování některých
kompetenčních sporů) vyplývá, že žalovaný je oprávněn v oblasti cen za propojení jednak
rozhodovat konkrétní spory v oblasti cen za propojení mezi konkrétními provozovateli,
přičemž postup se řídí správním řádem, jednak vydávat cenová rozhodnutí, jimiž, bez vztahu
ke konkrétním provozovatelům, stanoví způsob výpočtu cen za propojení. Městský soud
v Praze dovodil, že bylo třeba důsledně odlišit, zda jde o rozhodnutí vydané ve sporu o cenu
propojení, či – a to je případ podané žaloby – o cenové rozhodnutí jako správní akt obecné
regulace výpočtu cen za propojení.
Městský soud v Praze odkázal na rozhodnutí Nejvyššího správního soudu č. j. 2 As
4/2004 - 138, podle něhož je cenové rozhodnutí žalovaného o způsobu výpočtu cen
za propojení podle ust. §78 odst. 2 zákona č. 151/2000 Sb., o telekomunikacích a o změně
dalších zákonů (dále jen „zákon č. 151/2000 Sb.“), abstraktním aktem normativní povahy,
který nemá charakter rozhodnutí ve smyslu ust.§65 odst. 1 a 2 zákona č. 150/2002 Sb.,
soudní řád správní (dále jen „s. ř. s.“). Soud proto návrh odmítl podle ust. §46 odst. 1 písm. a)
s. ř. s.
Žalobce opřel kasační stížnost o ust. §103 odst. 1 písm. a), d) a e) s. ř. s.
Podle názoru žalobce se v projednávané věci nemůže jednat o právní předpis, jelikož
žalovaný jeho vydáním překročil svoji zákonem stanovenou normativní pravomoc,
když v dodatku č. 2 směšoval svoji normativní pravomoc podle ust. §78 odst. 2 zákona
č. 151/2000 Sb. se svou pravomocí rozhodovat konkrétní spory o ceny za propojení podle
ust. §78 odst. 6 téhož zákona. Z vyjádření žalovaného vyplývá, že rozhodl na základě
specifických podkladů a zamýšlel rozhodnout o konkrétních sporech. Jinými slovy, žalovaný
obcházel svoji povinnost rozhodnout v konkrétní věci a vůči individuálně určeným subjektům
„skrze“ akt, který formálně a účelově označuje za právní předpis, přestože jeho pravý účel
je zcela jiný. V případě, že je normativním aktem obcházeno rozhodování v konkrétní věci,
je možné akt, který má formu právního předpisu, zrušit pro zneužití pravomoci vydávat
nařízení. Takto měl Městský soud v Praze postupovat.
Žalobce dále poukázal na to, že nezákonnost postupu žalovaného podporuje
i rozhodnutí zvláštního senátu zřízeného podle zákona č. 131/2002 Sb. č. j. Konf 103/2004 -
20. V tomto rozhodnutí se totiž jednoznačně požaduje, aby žalovaný důsledně odlišoval
vydávání cenových rozhodnutí a rozhodování v konkrétních sporech o cenu za propojení.
Vyjádření Ústavu státu a práva Akademie věd České republiky a vyjádření Právnické
fakulty Západočeské univerzity v Plzni, která žalobce v průběhu soudního řízení předložil,
konstatují, že v případě cenového rozhodnutí žalovaného se nemůže jednat o právní předpis,
pokud by v něm žalovaný v rozporu se zákonem směšoval s normativní pravomocí svou
pravomoc rozhodovat spory.
Žalovaný nerespektoval meze ust. §78 zákona č. 151/2000 Sb., které jej zmocňovalo
pouze ke stanovení způsobu výpočtu cen za propojení, když v předmětném dodatku č. 2
stanovil ceny maximální, k jejichž určování však žalovaný zákonem ani jiným právním
předpisem zmocněn nebyl. Žalovaný proto zásadním způsobem překročil svoji pravomoc
a proto se nemůže jednat o normativní právní akt.
Ohledně charakteristiky právních aktů odkazuje žalobce též na usnesení Ústavního
soudu sp.zn. IV. ÚS 50/02 a na nález pléna tohoto soudu sp.zn. Pl. ÚS 24/99.
Žalobce dále namítl, že žalovaný stanovil účinnost jím napadeného aktu bez ohledu na
zveřejnění v Telekomunikačním věstníku či Cenovém věstníku. Není možné, aby se jednalo
o právní normu, pokud je její účinnost stanovena a žalovaným proti povinným subjektům
vymáhána bez ohledu na zákonem závazně stanovenou publikaci.
K rozhodnutí Nejvyššího správního soudu č. j. 2 As 4/2004 - 138 se žalobce vyjádřil
tak, že toto rozhodnutí bylo „vydáno zcela překvapivě, aniž by předtím stěžovateli bylo dáno
na vědomí, že Nejvyšší správní soud zvažuje právní otázku povahy napadeného cenového
rozhodnutí, a aniž by stěžovateli byla dána možnost se k důvodům zamítnutí jeho kasační
stížnosti jakkoliv vyjádřit a předložit soudu argumenty, které nyní uplatňuje v tomto řízení“.
Podle názoru žalobce na toto rozhodnutí Nejvyššího správního soudu není možno odkazovat
jako na „zavedenou judikaturu“, jak to fakticky učinil Městský soud v Praze.
Žalobce dále namítá, že ust. čl. 4 směrnice Evropského parlamentu a Rady 2002/21/ES
kategoricky vyžaduje, aby Česká republika jako členský stát Evropské unie umožnila soudní
přezkum cenových rozhodnutí žalovaného. V této souvislosti žalobce poukazuje na čl. 234
Smlouvy o založení Evropského společenství a navrhuje, pokud Nejvyšší správní soud
kasační stížnosti nevyhoví z jiných jím uváděných důvodů, aby položil v tomto směru
Evropskému soudnímu dvoru předběžnou otázku na přezkoumatelnost cenových rozhodnutí
žalovaného.
Žalobce rovněž namítl, že tímto cenovým dodatkem je bezprostředně, zcela
konkrétním, individuálně specifickým a ode všech ostatních subjektů odlišným způsobem
zasahováno do jeho majetkové sféry. K tomu žalobce opětovně navrhl pořízení písemného
znaleckého posudku, když tento důkaz Městský soud v Praze i přes jeho návrh neprovedl.
Žalobce dále namítl nesprávné právní posouzení věci, které spočívá v tom, že žaloba
byla odmítnuta podle ust. §46 odst. 1 písm. a) s. ř. s., ačkoli správně měla být odmítnuta
podle ust. §46 odst. 1 písm. d) s. ř. s.
Konečně žalobce vytkl napadenému usnesení Městského soudu v Praze jeho
nepřezkoumatelnost pro nedostatek důvodů. Žalobce totiž předložil Městskému soudu v Praze
řadu argumentů svědčících pro opačný závěr, tedy že předmětný dodatek je individuálním
správním aktem, nikoli právním předpisem. Městský soud v Praze se však těmito tvrzeními
vůbec nezabýval a v odůvodnění napadeného usnesení se s nimi ani nepokusil vypořádat.
Soud neprovedl ani důkaz znaleckým posudkem, který žalobce k prokázání svých tvrzení
navrhl a v rozporu se svými procesními povinnostmi neprovedení tohoto důkazu rovněž nijak
nezdůvodnil.
Žalobce navrhl, aby napadené usnesení Městského soudu v Praze bylo zrušeno a věc
mu byla vrácena k dalšímu řízení.
Žalovaný ve vyjádření ke kasační stížnosti navrhl její zamítnutí. Uvedl, že žalobce
zamlčel jemu známou skutečnost, že o cenových rozhodnutích existuje v praxi již zavedená
judikatura, podle níž jsou tato cenová rozhodnutí normativními správními akty, jež nejsou
přezkoumatelná soudy, a to ani soudy ve správním soudnictví. Všechny žaloby byly
Městským soudem v Praze odmítnuty; stejně tak byly zamítnuty kasační stížnosti podané
v těchto věcech.
K tvrzení, že žalovanému neumožňuje žádný právní předpis, aby cenovým
rozhodnutím určoval konkrétní cenu za propojení, žalovaný odkázal na ust. §78 odst. 2 a 6
zákona č. 151/2000 Sb. a na ust. §3 odst. 1, §4 a §5 zákona o cenách, podle něhož byl
povinen postupovat. Podle právního názoru Nejvyššího správního soudu, jak je vyjádřen
v rozsudku ze dne 18. 5. 2005 č. j. 2 As 4/2004 - 138, je nerozhodné, zda k vydání cenového
rozhodnutí přistoupil žalovaný z vlastního podnětu, či z podnětu zájemců o uzavření smluv
o propojení sítí se žalobcem. Výsledkem regulace realizované v rámci příslušných právních
předpisů bylo stanovení pravidel pro oblast cen, zavazující předem nevymezený okruh
subjektů činných na telekomunikačním trhu. Cenová rozhodnutí stanoví bez vztahu
ke konkrétním smluvním stranám obecná pravidla pro stanovení ceny za propojení
a je veřejnoprávní regulací v oblasti cen.
Odkaz na rozhodnutí zvláštního senátu č. j. Konf 103/2004 - 20 nepovažuje žalovaný
za relevantní.
Žalovaný dále připomíná, že důsledkem maximální ceny za propojení, která je jedním
ze segmentů cenové regulace stanovené zákonem o cenách, není konkrétní výše ceny závazná
pro účastníky propojovacích smluv. Ceny maximální nelze zaměňovat s cenami pevnými.
Žalovaný dále uvedl, že ani zákon č. 151/2000 Sb., ani zákon o cenách nepodmiňují
účinnost cenového rozhodnutí uveřejněním v těch věstnících, které uvádí žalobce. Žalovaný
se opírá o ust. §77 odst. 1 věta třetí zákona č. 151/2000 Sb., podle něhož vydaná cenová
rozhodnutí zveřejňuje Úřad v Telekomunikačním věstníku a v Cenovém věstníku. Proto bylo
napadené rozhodnutí zveřejněno již jako vydané, když předtím bylo uveřejněno na úřední
desce a na webových stránkách žalovaného.
K tvrzení žalobce, že Nejvyšší správní soud je povinen se obrátit na Evropský soudní
dvůr, žalovaný poznamenal, že žalobce napadá normativní právní předpis, aniž by
respektoval, že jako cíl cenové regulace stanoví právo Evropských společenství cenovým
orgánům zejména postup vedoucí k zamezení diskriminace a k o ochraně zájmů koncových
uživatelů telekomunikačních sítí a služeb.
Nejvyšší správní soud, vázán rozsahem a důvody kasační stížnosti (§109 odst. 2 a 3
s. ř. s.), posoudil kasační stížnost
takto:
Není pochyb o tom, že podstatou věci je posouzení, zda žalobou napadené cenové
rozhodnutí je individuálním správním aktem, nebo zda je abstraktním aktem normativní
povahy. Od tohoto posouzení se pak odvíjí úvaha o tom, zda toto cenové rozhodnutí
je přezkoumatelné ve správním soudnictví, či nikoliv.
Uvedenou problematikou se zabýval Nejvyšší správní soud v usnesení ze dne 18. 5. 2005
(vydaném tedy jeden rok po vstupu České republiky do Evropské unie) č. j. 2 As 4/2004 -
138, které již bylo shora několikrát citováno žalobcem i žalovaným a oběma je známo,
protože byli účastníky tohoto řízení.
Z usnesení vyplývá tato právní věta:
„Cenové rozhodnutí Českého telekomunikačního úřadu o způsobu výpočtu cen
za propojení podle §78 odst. 2 zákona č. 151/2000 Sb., o telekomunikacích a o změně dalších
zákonů, je abstraktním aktem normativní povahy, který nemá charakter rozhodnutí ve smyslu
§65 odst. 1 a 2 s. ř. s. Pokud je proti takovému aktu podána žaloba, soud ji odmítne.“
Vzhledem k tomu, že proti tomuto usnesení vznesl žalobce námitky „procesního“
charakteru, považuje se za potřebné uvést toto:
Žalobce označil toto usnesení Nejvyššího správního soudu za zcela překvapivé,
žalobci nebylo předtím dáno na vědomí, že Nejvyšší správní soud tuto otázku zvažuje
a žalobci nebyla dána možnost se k důvodům jakkoliv vyjádřit a předložit soudu potřebné
argumenty.
Z žádného ustanovení s. ř. s. nelze dovodit, že by soud ve správním soudnictví měl
(či snad musel) účastníku řízení dát na vědomí, že v rámci projednávané věci zvažuje
některou právní otázku. Proto ani není možno uvažovat o tom, že účastník by se v této fázi
k myšlenkovému postupu soudu vyjadřoval. Ve věci č. j. 2 As 4/2004 - 138 byla příslušnost
Nejvyššího správního soudu založena podáním kasační stížnosti. Postup krajského
soudu po podání kasační stížnosti upravuje ust. §108 s. ř. s., řízení o kasační stížnosti
před Nejvyšším správním soudem upravuje ust. §109 s. ř. s. Z těchto ustanovení neplyne
to, co žalobce Nejvyššímu správnímu soudu vytýká.
Soudní řád správní ukládá Nejvyššímu správnímu soudu jako vrcholnému soudnímu
orgánu ve věcech patřících do pravomoci soudů ve správním soudnictví zajišťovat jednotu
a zákonnost rozhodování (§12 odst. 1 s. ř. s.). Jednotu rozhodování musí Nejvyšší správní
soud pochopitelně uplatňovat i při rozhodování ve svých jednotlivých senátech. Proto podle
ust. §17 odst. 1 s. ř. s. dospěl-li senát Nejvyššího správního soudu při svém rozhodování
k právnímu názoru, který je odlišný od právního názoru již vyjádřeného v rozhodnutí
Nejvyššího správního soudu, postoupí věc k rozhodnutí rozšířenému senátu.
V projednávané věci z těchto ustanovení vyplývá, že pokud by se senát tuto věc
projednávající chtěl odchýlit od právního názoru vyjádřeného v usnesení Nejvyššího
správního soudu č. j. 2 As 4/2004 - 138, musel by tuto věc postoupit k rozhodnutí
rozšířenému senátu Nejvyššího správního soudu.
Nejvyšší správní soud neshledal důvodným tvrzení, že žalovaný překročil svoji
zákonem stanovenou normativní pravomoc a směšoval svoji normativní pravomoc
s pravomocí rozhodovat konkrétní spory o ceny. Nelze tedy dovodit, že cenovým předpisem
je obcházeno rozhodování v konkrétní věci.
S tím souvisí i tvrzení žalobce, že nezákonnost postupu žalovaného podporuje
i rozhodnutí zvláštního senátu zřízeného podle zákona č. 131/2002 Sb. č. j. Konf 103/2004 -
20, protože v tomto rozhodnutí se jednoznačně požaduje, aby žalovaný důsledně odlišoval
vydávání cenových rozhodnutí a rozhodování v konkrétních sporech o cenu za propojení.
Tento požadavek zvláštního senátu je logický a správný a podle názoru Nejvyššího správního
soudu žalovaný v projednávané věci takto postupoval, když vydal cenové rozhodnutí. Rovněž
vyjádřením Ústavu státu a práva Akademie věd ČR a Právnické fakulty Západočeské
univerzity v Plzni, pokud konstatují, že v případě cenového rozhodnutí žalovaného se nemůže
jednat o právní předpis, pokud by v něm žalovaný v rozporu se zákonem směšoval
s normativní pravomocí svou pravomoc rozhodovat spory, nelze nic vytknout; v projednávané
věci však k takové situaci nedošlo.
Podle názoru Nejvyššího správního soudu neobstojí ani námitka, že v cenovém
rozhodnutí žalovaný stanovil ceny maximální, k nimž zmocněn nebyl a proto zásadním
způsobem překročil svoji pravomoc. Lze vyjít z vyjádření žalovaného ke kasační stížnosti,
podle něhož důsledkem maximální ceny za propojení není konkrétní výše ceny závazná
pro účastníky propojovacích vztahů; ceny maximální nelze zaměňovat s cenami pevnými.
Námitka ohledně stanovení účinnosti napadeného aktu bez ohledu na zveřejnění
v Telekomunikačním věstníku či Cenovém věstníku není důvodná s přihlédnutím k ust. §77
odst. 1 věta třetí zákona č. 151/2000 Sb. Podle tohoto ustanovení vydaná cenová rozhodnutí
zveřejňuje Úřad v Cenovém věstníku a v Telekomunikačním věstníku.
Námitku ohledně toho, že žaloba byla odmítnuta podle ust. §46 odst. písm. a) s. ř. s.,
ačkoliv měla být odmítnuta podle ust. §46 odst. 1 písm. d) s. ř. s., považuje Nejvyšší správní
soud za nepodstatnou. V každém případě je totiž odmítnutí žaloby v souladu se zákonem,
jak již bylo shora uvedeno.
Konečně není důvodná ani námitka o nepřezkoumatelnosti usnesení Městského soudu
v Praze pro nedostatek důvodů. Jestliže Městský soud v Praze zaujal právní názor, dle něhož
cenové rozhodnutí nepodléhá přezkumu a vyšel přitom z judikatury Nejvyššího správního
soudu, bylo by nadbytečné v odůvodnění se zabývat dalšími, opačnými argumenty žalobce.
Soud by mohl provést navrhovaný důkaz znaleckým posudkem, resp. zvážit, zda takový
důkaz provede, pouze tehdy, jestliže by projednával věc samu – tedy pokud by žalobu
neodmítl. Z hlediska rozhodnutí o odmítnutí žaloby je usnesení odůvodněno dostatečně
a je přezkoumatelné.
Nejvyšší správní soud tedy neshledal důvod k tomu, aby se odchýlil od právního
názoru zaujatého v rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 18. 5. 2005 č. j. 2 As 4/2004
- 138 a kasační stížnost jako nedůvodnou zamítl (§110 odst. 1 s. ř. s.).
Výrok o náhradě nákladů řízení o kasační stížnosti se opírá o ust. §60 odst. 1 s. ř. s.
Žalobce nebyl ve věci úspěšný a žalovanému nevznikly náklady převyšující jeho běžnou
úřední činnost.
Poučení: Proti tomuto rozsudku nejsou opravné prostředky přípustné.
V Brně dne 11. července 2007
JUDr. Jaroslav Vlašín
předseda senátu