ECLI:CZ:NSS:2007:3.AS.37.2006
sp. zn. 3 As 37/2006 - 76
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátě složeném z předsedy senátu JUDr. Jaroslava
Vlašína a soudců JUDr. Milana Kamlacha a JUDr. Marie Součkové v právní věci žalobkyně
N. Š., zastoupené zákonnými zástupci J. Š. a V. Š., právně zastoupené JUDr. Josefem
Mrázkem, advokátem se sídlem Praha 8, Křižíkova 1, proti žalovanému Ministerstvu vnitra
ČR, se sídlem Praha 7, Nad Štolou 3, o kasační stížnosti žalobkyně proti usnesení Městského
soudu v Praze č. j. 9 Ca 174/2003 - 39, ze dne 31. 1. 2006,
takto:
Usnesení Městského soudu v Praze č. j. 9 Ca 174/2003 – 39, ze dne 31. 1. 2006,
se zrušuje a věc se vrací tomuto soudu k dalšímu řízení.
Odůvodnění:
Městský soud v Praze odmítl v záhlaví uvedeným usnesením žalobu podanou
žalobkyní (dále též „stěžovatelka“) proti rozhodnutí ministra vnitra ze dne 2. 5. 2003, č. j. VS-
81/RK/3-2003, kterým byl zamítnut rozklad žalobkyně proti rozhodnutí Ministerstva vnitra
ze dne 11. 11. 2002, č. j. VS-2646/53/2-2000. Žalovaný tímto rozhodnutím nevyhověl žádosti
žalobkyně o udělení státního občanství České republiky podle ust. §7 odst. 1 písm. b) zákona
č. 40/1993 Sb., o nabývání a pozbývání státního občanství České republiky, ve znění
pozdějších předpisů (dále jen zákon č. 40/1993 Sb.“).
Městský soud v Praze dospěl k závěru, že napadené rozhodnutí žalovaného
je vyloučeno ze soudního přezkumu. Přijetí do svazku státu na žádost občana cizího státu
je výrazem státní suverenity. Je zcela ve sféře volného uvážení státní výsosti, zda cizinci
bude státní občanství uděleno či nikoliv. Žadatel nemá subjektivní právo na udělení státního
občanství ani při splnění zákonem stanovených podmínek. Žalovaný tak napadeným
rozhodnutím o žádném veřejném subjektivním právu žalobkyně nerozhodl, a je proto
vyloučeno, aby důsledkem jeho rozhodnutí bylo založení práva, popř. jeho změna, zrušení
nebo závazné určení. Rozhodnutí žalovaného i jemu předcházející rozhodnutí správního
orgánu I. stupně tudíž není rozhodnutím ve smyslu ust. §65 odst. 1 zákona č. 150/2002 Sb.,
soudního řádu správního, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „s. ř. s.“). Soud má dále
za to, že v dané věci nelze aktivní legitimaci žalobkyně dovodit ani z ust. §65 odst. 2 s. ř. s.
I žaloba podávaná podle odstavce druhého citovaného ustanovení musí směřovat proti
rozhodnutí, které je úkonem správního orgánu, jež zakládá, mění, ruší nebo závazně určuje
práva či povinnosti určitého adresáta tohoto právního aktu. Městský soud v Praze proto
žalobu odmítl podle ust. §46 odst. 1 písm. d) ve spojení s §68 písm. e) s. ř. s.
Podanou kasační stížností napadla stěžovatelka usnesení Městského soudu v Praze
z důvodů podle ust. §103 odst. 1 písm. a) a e) s. ř. s. Nesouhlasila se závěrem soudu,
že rozhodnutí žalovaného není úkonem správního orgánu, který ve smyslu §65 odst. 1 s. ř. s.
podléhá soudnímu přezkumu. Na podporu svého názoru odkázala na rozhodnutí Nejvyššího
správního soudu č. j. 7 A 31/2002 - 33. Další námitky směřovaly k samotnému meritu věci,
přičemž stěžovatelka uplatnila totožné argumenty jako v žalobě. Uvedla, že rozhodnutím
správního orgánu došlo k umělému rozdělení rodiny bez ohledu na vůli jejích příslušníků.
Má za to, že žalovaný nerespektoval mezinárodní dokumenty o ochraně lidských práv.
Dále stěžovatelka poukázala na zájem na shodném občanství dětí a rodičů vyjádřený v zákoně
č. 40/1993 Sb. Na základě uvedeného navrhla, aby Nejvyšší správní soud napadené usnesení
Městského soudu v Praze zrušil a věc mu vrátil k dalšímu řízení.
Ve svém vyjádření ke kasační stížnosti žalovaný navrhl zamítnutí kasační stížnosti
jako nedůvodné. K námitce stěžovatelky ohledně vyloučení napadeného správního rozhodnutí
ze soudního přezkumu odkázal na dosavadní judikaturu Městského soudu v Praze.
Zmínil i rozsudky Nejvyššího správního soudu, v nichž tento dospěl k opačným závěrům.
K samotnému rozhodnutí ve věci udělení státního občanství uvedl, že udělení státního
občanství je absolutním výrazem svrchované státní suverenity a leží zcela ve sféře volného
uvážení dotčeného státu. Žádný z dokumentů mezinárodního práva nijak nezpochybňuje
právo každého suverénního státu rozhodnout, zda cizinci státní občanství udělí či nikoli.
Odkazy stěžovatelky na porušení mezinárodních smluv v případě nevyhovění její žádosti
jsou proto irelevantní. Žalovaný dále uvedl, že stěžovatelka nesplňovala podmínku
stanovenou v §7 odst. 1 písm. b) zákona č. 40/1993 Sb. pro udělení státního občanství České
republiky, v daném případě rovněž nebylo odůvodněno prominutí splnění této podmínky.
Správní orgány ve svých rozhodnutích nepřekročily meze správního uvážení, nerozhodovaly
na základě libovůle, ani neporušily procesní předpisy. Nebyly tak dány důvody pro zrušení
rozhodnutí.
Po posouzení věci uvážil Nejvyšší správní soud
takto:
Jako důvody své kasační stížnosti stěžovatelka označila ust. §103 odst. 1 písm. a)
a e) s. ř. s. Z obsahu kasační stížnosti pak vyplývá, že stěžovatelka v první řadě namítla
nezákonnost rozhodnutí soudu o odmítnutí návrhu, kterou spatřovala v nesprávném posouzení
úkonu správního orgánu ve smyslu §65 s. ř. s. Druhý okruh stížních námitek směřuje proti
samotnému obsahu správního rozhodnutí, v němž žalovaný podle stěžovatelky nesprávně
posoudil otázku, zda tato splňuje podmínky pro udělení státního občanství České republiky.
Kasační stížnost je podle §102 a násl. s. ř. s. přípustná a podle jejího obsahu jsou
v ní namítány důvody odpovídající ustanovení §103 odst. 1 písm. e) s. ř. s. Vzhledem k tomu,
že Nejvyšší správní soud je vázán důvody kasační stížnosti (s výjimkou případů uvedených
v §109 odst. 3 s. ř. s.), je k projednání kasační stížnosti třeba, aby důvody kasační stížnosti
odrážely obsah rozhodnutí soudu. V případě, že je kasační stížností napadeno usnesení
o odmítnutí žaloby, přichází pro stěžovatelku z povahy věci v úvahu pouze kasační důvody
dle §103 odst. 1 písm. e) s. ř. s., spočívající v tvrzené nezákonnosti rozhodnutí o odmítnutí
návrhu. V řízení o kasační stížnosti Nejvyšší správní soud zkoumá, zda rozhodnutí soudu
a důvody, o které se toto rozhodnutí opírá, jsou v souladu se zákonem; jeho úkolem
není přímo přezkoumávat samotné žalobou napadené správní rozhodnutí, nýbrž prověřovat,
zda soud při takovémto přezkumu postupoval a uvažoval správně. Rozsah přezkumu
rozhodnutí soudu je tak vymezen povahou a obsahem přezkoumávaného rozhodnutí
(viz rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 5. 1. 2005, č. j. 2 As 45/2005 - 65,
www.nssoud.cz).
V projednávaném případě soud žalobu odmítl, neboť dospěl k závěru, že napadené
rozhodnutí žalovaného je ze soudního přezkumu vyloučeno. Věc samu tudíž neposuzoval.
Nejvyšší správní soud tak může v řízení o kasační stížnosti pouze přezkoumat,
zda soud správně posoudil povahu rozhodnutí žalovaného ve smyslu ust. §65 s. ř. s.
Nemůže se však již zabývat námitkami týkajícími se „merita věci“, tedy toho, zda správní
rozhodnutí žalovaného je zákonné či nikoli a zda v něm žalovaný správně posoudil splnění
podmínek pro udělení státního občanství České republiky.
Nejvyšší správní soud přezkoumal napadené usnesení Městského soudu v Praze
z hlediska stížního bodu uplatněného podle ustanovení §103 odst. 1 písm. e) s. ř. s.,
a po posouzení věci dospěl k závěru, že kasační stížnost je důvodná.
Nejvyšší správní soud sdílí názor Městského soudu v Praze, že není dán právní nárok
na udělení státního občanství, což vyplývá z gramatické dikce ustanovení §7 odst. 1 zákona
č. 40/1993 Sb. Stávající koncepce právní úpravy státního občanství vychází z principu
suverenity státní moci. V tomto směru Nejvyšší správní soud pro stručnost odkazuje na právní
názor, obsažený v nálezu Ústavního soudu sp. zn. Pl. ÚS 9/94, podle něhož lze státní
občanství definovat jako časově trvalý, místně neomezený právní vztah fyzické osoby a státu,
který je proti vůli fyzické osoby zpravidla nezrušitelný a na jehož základě vznikají jeho
subjektům vzájemná práva a povinnosti. Přitom je výsostným právem státu určovat
podmínky, za kterých se nabývá a pozbývá státní občanství, neboť se jedná jednoznačně
o institut vnitrostátního práva a ostatní státy jsou vedeny zásadou nevměšovat se do vnitřních
věcí státu.
Jakkoliv Nejvyšší správní soud na jedné straně souhlasí s názorem, že na udělení
státního občanství není právní nárok, je nutné současně konstatovat, že rozhodnutí o žádosti
o udělení státního občanství - ať již kladné či záporné - se bezesporu právní sféry žadatele
dotýká. Pokud Ministerstvo vnitra žádosti vyhoví, založí tímto konstitutivním rozhodnutím
státoobčanský právní vztah mezi žadatelem a státem, a tím i právní status žadatele
jako státního občana České republiky; jestliže žádosti nevyhoví, odepře tím žadateli možnost
být nositelem práv, která vyplývají pouze ze státoobčanského vztahu, tj. ústavou či zákony
garantovanými subjektivními veřejnými právy, jež svědčí právě toliko občanům. Není přitom
rozhodné, zda se rozhodování o udělení státního občanství děje ve sféře volného správního
uvážení či nikoliv; rozhodnutí založené na diskreci správního orgánu se může dotknout právní
sféry zcela stejně negativně, jako rozhodnutí, u nějž se diskrece neuplatňuje. Stejně tak může
být zatíženo vadami nejen řízení předcházející vydání takového rozhodnutí, ale může
se rovněž přihodit, že i samo rozhodnutí založené na volné úvaze nemůže pro zásadní
porušení práva obstát, např. pro porušení principu rovnosti, překročení mezí, zneužití
atd. (srov. usnesení rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu č. j. 6 A 25/2002 – 42,
ze dne 23. 3. 2005, publikovaném pod č. 906/2006 Sb. NSS).
To, zda je rozhodnutí založeno na volné úvaze či nikoliv, má význam z hlediska
rozsahu přezkumu, a nikoliv z pohledu žalobní legitimace. Žalobní legitimace musí být dána
i pro případy přezkumu rozhodnutí založených na volném správním uvážení, neboť jinak
by soud nemohl přezkoumat jeho použití ani z těch hledisek, které mu předepisuje
§78 odst. 1 věta druhá s. ř. s. Proti tomuto závěru nelze argumentovat tím, že v některých
případech je správní uvážení absolutní, a nemá tedy meze, které by vůbec mohly být
překročeny. Tento postoj nemůže v podmínkách materiálního právního státu obstát.
Správní uvážení je v prvé řadě vždy limitováno principy vyplývajícími z ústavního pořádku
České republiky. Z nich lze vyvodit, že i tam, kde vydání rozhodnutí závisí toliko na uvážení
správního orgánu, je tento orgán omezen zákazem libovůle, příkazem rozhodovat
v obdobných věcech obdobně a ve stejných věcech stejně (různost rozhodování ve stejných
či obdobných věcech může být právě projevem ústavně reprobované libovůle), tj. principem
rovnosti, zákazem diskriminace či příkazem zachovávat lidskou důstojnost. Správní orgán
je povinen zabývat se všemi hledisky, které zákon v konkrétním případě jako premisy volné
úvahy stanoví, opatřit si za tím účelem potřebné důkazní prostředky, provést jimi důkazy,
vyvodit z těchto důkazů skutková a právní zjištění, a poté volným správním uvážením,
nicméně při respektování smyslu a účelu zákona a mezí, které zákon stanoví, dospět
při dodržení pravidel logického vyvozování k adekvátnímu rozhodnutí (srov. rozsudek
Vrchního soudu v Praze ze dne 5. 11. 1993, sp. zn. 6 A 99/92). V této souvislosti je namístě
poukázat i na Doporučení Rady ministrů Rady Evropy č. (80) 2, týkající se výkonu správního
uvážení správními orgány, které upravuje řadu požadavků na výkon správního uvážení
(zákaz sledovat jiný účel než ten, pro který byla diskreční pravomoc stanovena; objektivnost
a nestrannost; rovnost a zákaz diskriminace; proporcionalita mezi negativními dopady
rozhodnutí na práva, svobody a zájmy osoby, a sledovaným účelem), jakož i požadavek
na přezkum zákonnosti správního uvážení soudem nebo jiným nezávislým orgánem.
Nejvyšší správní soud tedy dospěl k závěru, že soudnímu přezkumu podléhají
i ta rozhodnutí, jejichž vydání závisí toliko na volném uvážení správního orgánu. I v těchto
případech musí správní orgán respektovat stanovené procesní postupy a elementární právní
principy správního rozhodování. Nezákonnost takového rozhodnutí pak může spočívat
mj. v překročení nebo zneužití stanovených mezí správního uvážení (§78 odst. 1 s. ř. s.),
nebo může být způsobena porušením procesních předpisů. Účastníci jsou tímto limitováni
při formulaci žalobních bodů správní žaloby, nikoliv však vyloučeni ze soudní ochrany.
Nejvyšší správní soud podotýká, že žalobní legitimace se v daném případě zakládá
na §65 odst. 1 s. ř. s. a nikoli na odstavci druhém tohoto ustanovení. Podle prvého odstavce
může žalovat ten, jehož právní sféry se napadené rozhodnutí dotýká, zatímco podle odstavce
druhého je oprávněn podat žalobu ten, kdo ve své právní sféře není rozhodnutím dotčen
a kdo v tomto řízení uplatňoval určitý zákonem chráněný zájem (např. na ochraně přírody
a krajiny). V projednávaném případě se rozhodovalo o žádosti o udělení státního občanství,
kterou podal právě žalobce, tedy o jeho právním postavení, a nikoliv o právní sféře nějaké jiné
osoby. Z tohoto důvodu je žalobní legitimace podle odstavce druhého vyloučena.
Z výše uvedeného vyplývá, že Městský soud v Praze se měl podanou žalobou
žalobkyně věcně zabývat a napadené rozhodnutí správního orgánu přezkoumat z hlediska
dodržení mezí a hledisek správního uvážení stanovených zákonem. Nejvyšší správní soud
tedy shledal, že Městský soud v Praze pochybil, pokud žalobu stěžovatelky odmítl
jako nepřípustnou podle §46 odst. 1 písm. d) s. ř. s.
Nejvyšší správní soud uzavírá, že napadené usnesení Městského soudu v Praze trpí
nezákonností z důvodu podle ust. §103 odst. 1 písm. e) s. ř. s. Proto je podle §110 odst. 1
s. ř. s. zrušil a věc vrátil tomuto soudu k dalšímu řízení. V něm je soud podle ust. §110
odst. 3 s. ř. s. vázán právním názorem výše uvedeným. V novém rozhodnutí rozhodne
Městský soud v Praze i o nákladech řízení o kasační stížnosti (§110 odst. 2 s. ř. s.).
Poučení: Proti tomuto rozsudku nejsou opravné prostředky přípustné (§53 odst. 3
s. ř. s.).
V Brně dne 28. března 2007
JUDr. Jaroslav Vlašín
předseda senátu