ECLI:CZ:NSS:2007:3.AS.40.2006
sp. zn. 3 As 40/2006 - 132
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátě složeném z předsedkyně senátu JUDr. Marie
Součkové a soudců JUDr. Milana Kamlacha a JUDr. Jaroslava Vlašína v právní věci žalobce:
F. K., zastoupen Mgr. Monikou Staňkovou, advokátkou se sídlem v Českých Budějovicích,
Chelčického 8, proti žalovanému: Ministerstvo životního prostředí se sídlem v Praze 10,
Vršovická 65, za účasti: 1) S., 2) P., vedené u Městského soudu v Praze pod sp. zn. 10 Ca
241/2003, o přezkoumání rozhodnutí žalovaného ze dne 26. 8. 2003, č.j. 510/957/03/ID-OP
15/03, v řízení o kasační stížnosti žalobce proti rozsudku Městského soudu v Praze ze dne
18. 10. 2005, č. j. 10 Ca 241/2003 – 99,
takto:
I. Kasační stížnost se zamítá .
II. Žalovanému se nepřiznává náhrada nákladů řízení o kasační stížnosti.
Odůvodnění:
Žalobce brojí včasně podanou kasační stížností proti v záhlaví uvedenému
rozsudku Městského soudu v Praze, jímž byla zamítnuta jeho žaloba směřující proti
rozhodnutí Ministerstva životního prostředí ze dne 26. 8. 2003, č.j. 510/957/03/ID-OP 15/03.
Rozhodnutím žalovaného správního orgánu bylo zamítnuto odvolání žalobce a potvrzeno
rozhodnutí Správy chráněné krajinné oblasti B. l. jako příslušného orgánu státní správy ve
věcech ochrany přírody (dále jen „Správa CHKO B. l.“) ze dne 24. 4. 2003, č.j. 181/03 R,
jímž podle ust. §44 odst. 1 s odkazem na ust. §12 odst. 1, 2 zákona č. 114/1992 Sb., o
ochraně přírody a krajiny, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „zákon o ochraně přírody a
krajiny“) nebyl žalobci dán souhlas se stavební úpravou obytného objektu, která spočívá ve
vybudování obytného domku na stávajících základech na pozemku parc. č. KN 1679/3 v k.ú.
J. Ú.
Správa CHKO B. l. odůvodnila vydání nesouhlasu zejména tím, že se předmětný
pozemek nachází mimo zastavěné území sídel, na pohledově exponovaném svahu. Výstavbou
nového objektu na tomto místě dojde k nežádoucí změně krajinného rázu přidáním nové
hmoty ke kompaktně působící stávající usedlosti. Přestože je obytný dům navržen
na stávajících základech bývalé odchovny selat, nelze jej chápat jako obnovu původní
zástavby, ale jako novou stavbu ve volné krajině. Zahuštění rozptýlené zástavby ve volné
krajině samostatnými objekty je v rozporu s regulativy plánu péče CHKO B. l.
Žalovaný správní orgán se ztotožnil s právními závěry Správy CHKO B. l.; odvoláním
napadené správní rozhodnutí bylo vydáno příslušným orgánem ochrany přírody na základě
dostatečné znalosti stavu věci. Podle názoru žalovaného by výstavba navrženého solitérního
objektu na předmětném pozemku vedla k zahuštění rozptýlené zástavby ve volné krajině a
k dalšímu znehodnocování tohoto území. Skutečnost, že uvedený pozemek je ve schváleném
územním plánu obce B. veden jako plocha pro bydlení, nezakládá žádný věcný ani právní
nárok žalobce na zastavění tohoto pozemku, mimo jiné proto, že na tomto i sousedních
pozemcích je umístěna původní zemědělská usedlost. Nicméně stavba původní zemědělské
usedlosti do předmětného pozemku nezasahovala a ten je v KN veden jako zahrada. Základy,
které na tomto pozemku zůstaly po odstraněné odchovně selat zemědělského družstva, nejsou
součástí podstatně staršího objektu původní zemědělské usedlosti. Uvedenou odchovnu selat
zřídilo JZD a nevhodně ji umístilo do zahrady sousedící s původním solitérním statkem
charakteristickým pro danou oblast, jež tak znehodnocuje dotčený krajinný prostor.
Žalovaný poukázal na pravomocné rozhodnutí Ministerstva životního prostředí ze dne
26. 2. 1997, jímž byl vydán nesouhlas orgánu ochrany přírody s novostavbou rekreačního
objektu navrhovanou žalobcem na předmětném pozemku p.č. 1679/3 v k.ú. J. Ú. stejného
půdorysu jako obytného domku, který chce žalobce postavit nyní na shodném místě. Důvody
nesouhlasného rozhodnutí vydaného v předcházejícím správní řízení plně korespondují se
závěry správních orgánů v aktuálně souzené věci, tj. přiřazování dalších objektů k původně
uzavřené kompaktní zemědělské usedlosti je nepřípustnou změnou krajinného rázu a
rozšiřování výstavby do volné krajiny je nežádoucí.
Pozemek p.č. 1679/3 v k.ú. J. Ú. není stavební parcelou, tudíž žalobce nemá právní
nárok na vydání souhlasu orgánu ochrany přírody k umístění a povolení na něm novostavby
obytného domku.
Rozhodnutí žalovaného správního orgánu napadl žalobce žalobou, kde namítal,
že neměl možnost se před vydáním rozhodnutí seznámit se skutkovým stavem a vyjádřit
se k němu, čímž bylo porušeno právo zakotvené v ust. §33 odst. 1 správního řádu [pozn.
soudu – v celém textu míněn zákon č. 71/1967 Sb., správní řád, ve znění pozdějších předpisů;
s účinností od 1. 1. 2006 nahrazen zákonem č. 500/2004 Sb., správním řádem, ve znění
pozdějších předpisů] a dále také ust. §33 odst. 2 správního řádu, dle kterého je správní orgán
povinen dát účastníkům řízení možnost se před vydáním rozhodnutí vyjádřit k jeho podkladu
i ke způsobu jeho zjištění, popř. navrhnout jeho doplnění. Správní orgán dle názoru žalobce
nerespektoval obecně závaznou vyhlášku obce B. o závazných částech územního plánu, podle
níž je v současně zastavěném území na plochách pro bydlení přípustná dostavba a přestavba
objektů, a při povolování je třeba respektovat zásady „Vzhledové konvence staveb v CHKO
B. l.“. Podle žalobce se Správa CHKO B. l. vyjadřovala k otázkám, které jí nepřísluší, neboť
v její pravomoci je pouze se vyjádřit ke konečné podobě stavby, nikoliv k tomu, zda je či není
možné dostavbu či přestavbu vůbec povolit. Následně citoval vybraná tvrzení žalovaného
obsažená v odůvodnění jeho rozhodnutí, aniž by uvedl, z jakých důvodů tato tvrzení napadá.
Městský soud v Praze rozsudkem žalobu proti tomuto rozhodnutí žalovaného
správního orgánu jako nedůvodnou zamítl.
Soud pro posouzení věci zjistil ze správního spisu následující rozhodné skutečnosti:
Dne 18. 2. 2003 byla doručena Správě CHKO B. l. žádost žalobce o souhlasné
stanovisko ke stavební úpravě obytného objektu – výstavbě obytného domku na p.č. 1679/3
v k.ú. J. Ú., v níž žalobce uvedl, že se svou manželkou vlastní uvedenou parcelu a okolní
parcely a rozhodli se vybudovat v uvedené oblasti na stávajících základech bývalé odchovny
selat menší obytný domek, aby vyřešili bytovou otázku svých dětí. Správa CHKO B. l.
dopisem ze dne 5. 3. 2003 vyrozuměla účastníky řízení a občanská sdružení, že dnem
18. 2. 2003 bylo zahájeno správní řízení. Svou účast ve správním řízení oznámily H. D., P. o.
č., S. J. m., přičemž první dvě občanská sdružení k navržené stavbě uvedla, že ji považují za
nevhodnou, poněvadž by byl poškozen krajinný ráz daného místa a oblasti a S. J. m.
uvedlo, že by stavbu považovalo za akceptovatelnou pouze v případě, že by se v podstatě
jednalo a repliku původního objektu. Dopisem ze dne 26. 3. 2003 byl žalobce s vyjádřením
občanských sdružení seznámen. Dopisem ze dne 31. 3. 2003 doporučil Obecní úřad, odbor
výstavby, stavební úřad předmětný pozemek zastavět objektem pro bydlení, neboť je podle
schváleného územního plánu také k tomu určen. Dopisem ze dne 4. 4. 2003 byly Správě
CHKO B. l. žalobcem sděleny připomínky k vyjádření občanských sdružení. Dopisem ze dne
15. 4. 2003 sdělila obec B. Správě CHKO B. l., že nemá zásadních námitek ke stavební
úpravě spočívající ve vybudování menšího obytného domku na stávajících základech na
pozemku p.č. 1679/3 v k.ú. J. Ú., neboť se jedná o zastavitelné území podle schváleného
územního plánu a projekt nepřináší vysloveně cizorodé prvky.
Soud se předně zabýval otázkou, zda správní orgány postupovaly v souladu
s příslušnými právními předpisy, když vyslovily nesouhlas s žalobcem navrhovanou „stavební
úpravou obytného objektu“, která však spočívala ve vybudování nového obytného domku
na stávajících základech bývalé odchovny selat na pozemku p.č. 1679/3 v k.ú. J. Ú., který se
nachází v chráněné krajinné oblasti B. l., a který je svým účelem určení v katastru nemovitostí
veden jako zahrada.
Chráněná krajinná oblast B. l. byla zřízena vyhláškou č. 197/1989 Sb. Podle
ustanovení §44 odst. 1 zákona o ochraně přírody a krajiny nelze na území chráněných
krajinných oblastí bez souhlasu orgánu ochrany přírody vydat rozhodnutí o umístění, povolení
či změně v užívání stavby. Soud neshledal nezákonným postup příslušných správních orgánů
v tom smyslu, že by překročily svoji pravomoc tím, že nebyl vydán souhlas ke stavbě
na předmětném pozemku, ačkoliv jsou vázány obecně závaznou vyhláškou č. 22/02
o závazných částech územního plánu obce B.
Z grafické části územního plánu obce B. soud zjistil, že stávající usedlost
je vyznačena jako současně zastavěné území, včetně zahrady, jejíž zakreslení odpovídá
původní parcele č. 1679/3. Část zahrady, na níž žalobce žádal udělení souhlasu pro zřízení
nové stavby, patří do současně zastavěného území obce. Z výpisu z katastru nemovitostí
je jednoznačné, že parcela č. 1697/3 je zahrada, která patří do chráněné krajinné oblasti B. l.
Podle plánu péče pro chráněnou krajinnou oblast B. l., schváleného Ministerstvem životního
prostředí pro období 1997 - 2006, je volná krajina, tedy neurbanizované území, v zásadě
územím nezastavitelným, kde by měly být povolovány pouze nezbytné stavby technické
infrastruktury, komunikací a objektů sloužících výlučně k obhospodařování krajiny, které
nelze umístit v sídlech.
V posuzované věci bylo dle soudu jednoznačně prokázáno, že na parcele č. 1679/3
v k.ú. J. Ú. není žádná stavba zřízena ani evidována, a proto se nemůže jednat o stavební
úpravu, neboť tu lze provádět pouze na povolených stavbách. V daném případě se tedy jedná
o výstavbu nového objektu – bytového domku. Soud je přesvědčen, že příslušné orgány
ochrany přírody pečlivě zvažovaly, zda lze v projednávaném případě souhlas k výstavbě
předmětné nemovitosti vydat. Vzhledem ke skutečnosti, že v dané lokalitě již jednou bylo
žalobci vydáno nesouhlasné stanovisko se stavbou rekreační chalupy ze shodného důvodu,
byla předmětná lokalita správním orgánům dobře známa.
Znění článku 2 bodu 2.5, v části II. Závazné regulativy, obecně závazné vyhlášky
č. 22/02 o závazných částech územního plánu obce B. stanoví, že v současně zastavěném
území na plochách pro bydlení je přípustná dostavba a přestavba objektů. V daném případě
se však nejedná ani o dostavbu či přestavbu stávající původní zemědělské usedlosti,
ale o umístění novostavby mimo stávající stavbu zemědělské usedlosti. Nebyl by tak
zachován ráz zástavby samostatných usedlostí (do písmene L nebo U), ale vybudován
solitérní domek. Správní orgán tak nepřekročil meze řádného hodnocení podkladů,
když dospěl k závěru, že by uvedenou stavební úpravou došlo k nežádoucí změně krajinného
rázu.
Podle soudu se nemůže jednat ani o stavební úpravu obytného objektu, neboť základy
– toliko pozůstatky základové konstrukce po původní zemědělské stavbě odchovně selat –
nelze považovat za součást původní zemědělské usedlosti, jak žalovaný správně zdůvodnil.
K námitce žalobce, ohledně neposkytnutí možnosti se před vydáním správního
rozhodnutí seznámit se skutkovým stavem a vyjádřit se k němu, soud uvedl, že ji žalobce
uplatnil až v podané žalobě a neučinil už tak v odvolání proti rozhodnutí Správy CHKO B. l.
Shledal citovanou námitku nedůvodnou s poukazem na obsah správního spisu, z něhož
vyplývá, že situace na místě byla podrobně známa jak žalobci, tak orgánům ochrany přírody
obou stupňů, jelikož v roce 1997 řešily obdobnou žádost žalobce. Předmětné řízení v dané
věci vycházelo z nové žádosti žalobce, bylo doplněno Správou CHKO B. l. o stanoviska
občanských sdružení, jež byla zaslána žalobci k vyjádření dle ust. §33 odst. 2 správního řádu.
Žalobce dopisem ze dne 4. 4. 2003 sdělil své připomínky k těmto vyjádřením a tudíž nelze
mít za to, že by jeho právo vyjádřit se k podkladům ve smyslu namítaného ust. §33 odst. 2
správní řádu bylo zkráceno. Odvolací správní orgán dále řízení o podklady, které by žalobci
nebyly známy, nedoplňoval.
Proti rozsudku Městského soudu v Praze podal žalobce (dále jen „stěžovatel“) včasnou
kasační stížnost z důvodů obsažených v ust. §103 odst. 1 písm. a) a b) s. ř. s., napadené
rozhodnutí soudu považuje za nezákonné, kdy nezákonnost spatřuje v nesprávném posouzení
právní otázky soudem a dále má zato, že řízení je postiženo vadami spočívajícími v tom,
že skutková podstata, z níž správní orgán vycházel v napadeném rozhodnutí, nemá oporu
ve spisech nebo je s nimi v rozporu a rozhodnutí je nepřezkoumatelné.
Stěžovatel se domnívá, že došlo k nesprávnému výkladu zákona o ochraně přírody
a krajiny, jmenovitě ustanovení §12. Tvrdí, že zásah do krajinného rázu či snížení
estetické hodnoty v předmětné lokalitě měl posoudit nezávislý orgán – odborník, a proto
navrhoval v řízení před soudem ustanovení znalce, návrh na provedení tohoto důkazu byl
však podle stěžovatele soudem zamítnut. Namítá nepřezkoumatelnost rozhodnutí spočívající
v stěžovatelem tvrzené skutečnosti, že se soud v odůvodnění svého rozhodnutí nikterak
nevypořádal s uvedeným důkazem.
S odkazem na ust. §2 vyhlášky č. 197/1992 Sb. stěžovatel dovozuje, že bez staveb
podobného charakteru, jakou stěžovatel zamýšlí, tj. staveb k trvalému bydlení nelze naplnit
mj. rozvíjení ekologicky optimálního systému všestranného využívání krajiny a jejich
přírodních zdrojů.
Stěžovatel je dále přesvědčen, že soud nevyhodnotil správně postup správních orgánů,
když nebyla respektována vyhláška obce B. č. 22/02. Není podle stěžovatele podstatné, že na
parcele č. 1679/3 v k.ú. J. Ú. není žádná stavba zřízena ani evidována a tudíž se nemůže
jednat o stavební úpravu. Relevantní je existence základů na předmětné parcele. Zamýšlená
stavba není stavbou nového objektu, ale dostavbou na stávajících základech odchovny selat,
což citovaná vyhláška výslovně umožňuje. Podle názoru stěžovatele na podkladě schváleného
územního plánu může chráněná krajinná oblast omezovat vlastníka pouze pokud jde o nároky
na vzhledovou konvenci. Nesouhlasí se závěrem soudu, že se žalovaný seznámil se stavem na
místě dostatečně již v roce 1997, kdy však nebyl pro tuto oblast schválen územní plán.
K posouzení aktuálního stavu je podle stěžovatele třeba znát detailně aktuální situaci na místě.
Stěžovatel na závěr navrhl, aby Nejvyšší správní soud rozsudek Městského soudu
v Praze zrušil a věc mu vrátil k dalšímu řízení.
Vyjádření ke kasační stížnosti nebylo žalovaným podáno.
Kasační stížnost je podle §102 a násl. s. ř. s. přípustná a stěžovatel v ní namítá důvody
podle §103 odst. 1 písm. a), b) a d) s. ř. s. Jejím rozsahem a důvody je Nejvyšší správní soud
podle §109 odst. 2 a 3 s. ř. s. vázán. Nevyšší správní soud přitom neshledal vady podle §109
odst. 3 s. ř. s., k nimž by musel přihlédnout z úřední povinnosti.
Kasační stížnost není důvodná.
Stěžovatel uvádí důvod kasační stížnosti podle ust. §103 odst. 1 písm. a) s. ř. s.,
nezákonnost napadeného rozsudku spatřuje v nesprávném posouzení právní otázky soudem
v předcházejícím řízení. Nesprávné posouzení právní otázky spočívá obecně buď v tom,
že správně zjištěný skutkový stav je subsumován pod nesprávnou právní normu nebo je sice
vybrána správná právní norma, ale následně je nesprávně vyložena či aplikována. Dále namítá
naplnění kasačního důvodu podle ust. §103 odst. 1 písm. b) s. ř. s., konkrétně vady správního
řízení, spočívající v tom, že skutková podstata, z níž správní orgán v napadeném rozhodnutí
vycházel, nemá oporu ve spisech, nebo je s nimi v rozporu. Stěžovatel uplatnil i kasační
důvod ve smyslu ust. §103 odst. 1 písm. d) s. ř. s., ačkoliv ho výslovně nepodřadil
pod citované písmeno zákonného ustanovení. Podle uvedeného ustanovení lze kasační
stížnost podat z důvodu nepřezkoumatelnosti spočívající v nesrozumitelnosti nebo nedostatku
důvodů rozhodnutí, popřípadě jiné vadě řízení před soudem, mohla-li mít taková vada
za následek nezákonné rozhodnutí o věci samé. Stěžovatel tento stížnostní důvod spatřuje
ve skutečnosti, že se soud v odůvodnění svého rozhodnutí nevypořádal s jím tvrzeným
návrhem na provedení důkazu, z čehož dovozuje nepřezkoumatelnost rozsudku soudu
pro vadu řízení před soudem, jež mohla mít za následek nezákonné rozhodnutí o věci samé.
Nejvyšší správní soud považuje skutkový stav, tak jak byl popsán Městským soudem
v Praze, za dostatečně zjištěný, a proto z něj vycházel sám i v řízení o kasační stížnosti.
O jednotlivých stížních námitkách uvážil Nejvyšší správní soud
takto:
Přednostně se Nejvyšší správní soud zabýval námitkou nepřezkoumatelnosti
napadeného rozsudku, neboť nepřezkoumatelnost je vadou tak závažnou, že se jí Nejvyšší
správní soud musí zabývat i tehdy, pokud by to stěžovatel nenamítal, tedy z úřední povinnosti
(srov. ust. §109 odst. 3 s. ř. s.). Ze soudního spisu Nejvyšší správní soud zjistil, že stěžovatel
v soudním řízení, ani ve správním řízení, provedení důkazu znaleckým posudkem nikdy
nenavrhoval, tudíž se soud nemohl dopustit namítané vady řízení. Uvedená stížní námitka
je zcela nedůvodná a nepřezkoumatelnost napadeného rozsudku soudu nebyla shledána
ani z jiných důvodů.
Pro úplnost Nejvyšší správní soud k možnosti doplnění dokazování soudem dodává,
že o skutkových okolnostech dané věci nebylo mezi účastníky zásadního sporu a nevyvstala
tedy potřeba dokazováním ujasnit nebo upřesnit skutkový stav věci, ze kterého správní orgány
ve svém rozhodnutí vycházely. Z odůvodnění napadeného rozsudku vyplývá, že soud
dostál své zákonné povinnosti posoudit a zhodnotit, zda správní orgán dostatečně zjistil
a objasnil skutkový stav, z něhož při rozhodování vycházel. Soud postupoval zcela v souladu
se zákonným principem tzv. „plné jurisdikce“ coby atributu práva na spravedlivý proces,
neboť seznal skutkový stav dané věci zjištěný žalovaným za dostatečně prokázaný.
Ohledně právního posouzení povahy zamýšlených stavebních úprav obytného objektu
stěžovatele soudem ve vztahu k ust. §článku 2 bodu 2.5, v části II. Závazné regulativy,
obecně závazné vyhlášky č. 22/02 o závazných částech územního plánu obce B. se Nejvyšší
správní soud bez výhrad ztotožňuje. V tomto bodě odkazuje na podrobné odůvodnění soudu v
napadeném rozhodnutí. Nelze tedy připustit názor stěžovatele, že na základech nepovolené
stavby, lze provádět dostavbu nebo přestavbu. Soud správně vyslovil závěr, že v posuzované
věci se jedná o umístění novostavby mimo stávající stavbu zemědělské usedlosti. Obsah
spisového materiálu, zejména výpisy z KN i skutečnosti tvrzené samotným stěžovatelem
v průběhu jak správního, tak soudního řízení, je toho dokladem.
Nedůvodná je i námitka stěžovatele, že správní orgán nerespektoval citovanou obecně
závaznou vyhlášku obce B. č. 22/02, neboť podle jejího článku 6 bodu 6.3, v části II. Závazné
regulativy, je v současně zastavěném území počítáno toliko s dostavbou nebo přestavbou,
nikoliv se zřizováním nových staveb. Zároveň musí tato dostavba či přestavba splňovat
zásady „Vzhledové konvence staveb v CHKO B. l.“ dle schváleného Plánu péče CHKO B. l.
V dané věci zamýšlené stavební úpravy stěžovatele na předmětném pozemku nesplňují obě
vyhláškou stanovené podmínky. Výše uvedené nároky na vzhledovou konvenci staveb tak jen
zpřísňují režim možných stavebních úprav v CHKO B. l. Názor stěžovatele, že příslušné
orgány ochrany přírody jsou oprávněny pouze se vyjadřovat ke konečné podobě stavby, je tak
podle současné právní úpravy nesprávný.
Ze všech shora uvedených důvodů dospěl Nejvyšší správní soud k závěru, že důvody
kasační stížností stěžovatelem uplatněné podle ust. §103 odst. 1 písm. a), b) a d) s. ř. s
nejsou dány, a proto kasační stížnost jako nedůvodnou dle ust. §110 odst. 1 s. ř. s. zamítl.
O nákladech řízení o kasační stížnosti rozhodl Nejvyšší správní soud podle ust. §60
odst. 1 a 2 s. ř. s., neboť neúspěšnému stěžovateli náhrada nákladů řízení nepřísluší
a žalovanému v dané věci náhradu nákladů řízení nelze přiznat.
Poučení: Proti tomuto rozsudku nejsou opravné prostředky přípustné (§53 odst. 3
s. ř. s.).
V Brně dne 8. listopadu 2007
JUDr. Marie Součková
předsedkyně senátu