ECLI:CZ:NSS:2007:3.AS.5.2007
sp. zn. 3 As 5/2007 - 55
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátě složeném z předsedkyně JUDr. Marie
Součkové a soudců JUDr. Jaroslava Vlašína a JUDr. Milana Kamlacha v právní věci
žalobce E. s.r.o., zastoupeného JUDr. Jiřinou Fellnerovou, advokátkou se sídlem Resslova 9,
Olomouc, proti žalovanému Krajskému úřadu Olomouckého kraje, se sídlem Jeremenkova
40a, Olomouc, o žalobě proti rozhodnutí žalovaného ze dne 24. 11. 2004, čj.
KUOK/8799/04/OŽPZ/379, vedené u Krajského soudu v Ostravě pod sp. zn. 22 Ca 15/2005,
o kasační stížnosti žalobce proti rozsudku Krajského soudu v Ostravě ze dne 27. 9. 2006, č. j.
22 Ca 15/2005 - 28,
takto:
I. Kasační stížnost se zamítá .
II. Žalovanému se nepřiznává náhrada nákladů řízení o kasační stížnosti.
Odůvodnění:
Žalovaný, odbor životního prostředí a zemědělství, svým rozhodnutím ze dne
24. 11. 2004, čj. KUOK/8799/04/OŽPZ/379, podle §59 odst. 2 spr. ř. (v celém textu míněn
zákon č. 71/1967 Sb., správní řád, ve znění pozdějších předpisů; s účinností od 1. 1. 2006
nahrazen zákonem č. 500/2004 Sb., správním řádem – pozn. soudu) formulačně upřesnil
a změnil výrok odvoláním žalobce napadeného rozhodnutí Městského úřadu Šternberk,
odboru životního prostředí, ze dne 2. 9. 2004, čj. ŽP/1868/04/B (dále jen „prvostupňové
rozhodnutí“). Žalovaný jím vypustil právní kvalifikaci ve znění „podle §116 písm. d) a §120
zákona č. 254/2001 Sb., o vodách a o změně některých zákonů, ve znění pozdějších předpisů
a“, přičemž současně výslovně ponechal beze změny zbývající část výroku prvostupňového
rozhodnutí. Jím byla žalobci uložena pokuta ve výši 40 000 Kč, původně podle §116 písm. d)
a §120 zákona č. 254/2001 Sb., o vodách a o změně některých zákonů, ve znění pozdějších
předpisů a §106 odst. 3 písm. a) a odst. 4 zákona č. 50/1976 Sb., o územním plánování
a stavebním řádu (stavební zákon), ve znění pozdějších předpisů (dále jen „stavební zákon“;
s účinností od 1. 1. 2007 nahrazen zákonem č. 183/2006 Sb., stavebním zákonem –
pozn. soudu) za to, že žalobce jako dodavatel realizoval bez stavebního povolení stavbu
čistírny odpadních vod typu SILT 8/S s lapákem tuku na pozemcích parc. č. 57/1 a 2012/2
v k. ú. H. L.
V odůvodnění žalobou napadeného rozhodnutí žalovaný uvedl, že žalobce jako
zhotovitel uzavřel dne 4. 9. 2003 s objednatelem, společností R. G. s. r. o. (dále
jen „objednatel“), smlouvu o dílo, jejímž předmětem byla dodávka, montážní práce včetně
napojení, uvedení do provozu a následné seřízení čistírny odpadních vod Silt 8 – Standart
s lapákem tuku (dále jen „čistírna“), s tím, že stavba bude realizována v měsíci září 2003.
Žalobce se v ní dále zavázal ke zpracování projektové dokumentace a vyřízení potřebných
povolení, včetně stavebního. Plnou moc k vyřízení potřebných povolení udělil objednatel
žalobci dne 1. 12. 2003, přičemž dne 21. 11. 2003 podal žalobce žádost o vyjádření podle
§18 zákona č. 254/2001 Sb., o vodách a o změně některých zákonů, ve znění pozdějších
předpisů (dále jen „vodní zákon“), ke stavbě čistírny. Při následném místním šetření konaném
dne 2. 12. 2003 prvostupňový orgán zjistil, že stavba čistírny je již provedena bez stavebního
povolení. Na základě těchto zjištění zahájil dne 27. 7. 2004 se žalobcem správní řízení
o uložení pokuty pro naplnění skutkové podstaty §106 odst. 3 stavebního zákona a posléze
mu uložil pokutu.
Žalovaný dále konstatoval, že čistírna je podle §55 odst. 1 vodního zákona vodním
dílem, které vyžaduje stavební povolení speciálního stavebního úřadu. Vodní dílo bylo
nicméně provedeno bez stavebního povolení v měsících září a říjen 2003, o čemž svědčí Zápis
o odevzdání a převzetí dokončených staveb ze dne 17. 10. 2003, kde je uvedeno jako datum
dokončení stavebních prací 8. 10. 2003. Vyjádřil dále, že vyhloubení stavební jámy
pro čistírnu, vybudování základní betonové desky a kanalizace provedl objednatel,
což výslovně uvedl ve svém prohlášení ze dne 20. 8. 2004 a shodně to konstatoval i žalobce
v odvolání. K tomu žalovaný podotkl, že tyto provedené práce jsou součástí stavby čistírny
a vyžadují stavební povolení. Vzhledem ke skutečné realizaci stavby, obsahu smluvních
povinností ohledně vyřízení potřebných povolení a udělení plné moci k jejich obstarání ze dne
1. 12. 2003 žalovaný uzavřel, že obě smluvní strany – žalobce i objednatel – věděly,
že provádějí stavbu bez stavebního povolení. K námitce žalobce, že stavbou čistírny byl řešen
havarijní stav, žalovaný sdělil, že havarijní stav neopravňuje žalobce ani objednatele
k zahájení stavby vodního díla bez stavebního povolení. Vzhledem k okamžiku uzavření
smlouvy o dílo ze dne 4. 9. 2003 a jejímu obsahu, v němž byl stanoven termín realizace
od 15. do 21. 9. 2003, tj. 38. týden roku 2003, muselo být oběma smluvním stranám zřejmé,
že stavební povolení nelze vyřídit za 9 dnů. Žalobce přitom dne 21. 11. 2003 požádal
o vyjádření podle §18 vodního zákona ke stavbě, která již byla provedena, přičemž v žádosti
o stavební povolení a projektové dokumentaci neuvedl, že by řešil havarijní stav. S ohledem
na tyto skutečnosti žalovaný potvrdil odvoláním napadené prvostupňové rozhodnutí,
když jeho výrok jen formulačně upřesnil.
Krajský soud v Ostravě rozsudkem ze dne 27. 9. 2006, č. j. 22 Ca 15/2005 - 28, žalobu
žalobce proti tomuto rozhodnutí žalovaného zamítl. Soud neshledal důvodnými žalobní
námitky, podle nichž žalobce stavební práce fakticky neprovedl, přičemž realizací vodního
díla odstraňoval havarijní stav a hrozbu ekologické havárie. Uvedl, že ve správním řízení bylo
prokázáno, že žalobce byl na základě smlouvy o dílo ze dne 4. 9. 2003 dodavatelem stavby
čistírny a současně se v ní zavázal k vyřízení stavebního povolení a přípravě projektové
dokumentace. Skutečnost, že objednatel byl sám realizátorem zemních prací a připravil
stavební podmínky pro vlastní osazení technických komponentů, nevyviňuje žalobce
z protiprávnosti jeho jednání. Podle soudu si žalobce musel být vědom, že stavbu nelze
realizovat bez stavebního povolení, k jehož obstarání se navíc sám smluvně zavázal.
K námitce, že plnou moc od objednatele žalobce obdržel až 1. 12. 2003, soud vyjádřil,
že nic nebránilo tomu, aby tento krok učinili dříve, kupříkladu ihned po uzavření smlouvy
o dílo a žalobce současně mohl v tento okamžik podat žádost o stavební povolení. Tvrzení
o havarijním stavu se objevuje až v průběhu správního řízení o uložení pokuty, přičemž
nebylo nijak prokázáno a učiněno bylo až 10 měsíců po odevzdání a převzetí stavby. V žalobě
i v prohlášení objednatele ze dne 20. 8. 2004, se hovoří o havarijním stavu jen v obecné
rovině, bez specifikace a návrhu důkazů, potvrzujících tuto skutečnost. Soud dále sdělil,
že u správních deliktů se uplatňuje koncepce tzv. objektivní odpovědnosti za jejich spáchání
(tj. odpovědnost za výsledek), tudíž není třeba prokazovat zavinění, došlo-li k porušení
zákonem stanovené povinnosti. Na základě těchto závěrů Krajský soud v Ostravě žalobu
žalobce jako nedůvodnou zamítl.
Ve včasné kasační stížnosti namítl žalobce (dále jen „stěžovatel“) nesprávné právní
posouzení věci krajským soudem. Uvedl, že dodal čistírnu, zatímco veškeré stavební práce,
tedy vyhloubení základní jámy, vybudování základní betonové desky, přítoková i odtoková
kanalizace včetně vyústění, byly kompletně zhotoveny objednatelem. Stěžovatel řešil
osazením čistírny havarijní stav dosavadní stavby septiku objednatele a hrozící poškození
životního prostředí. Konstatoval, že se ve smlouvě o dílo zavázal vyřídit stavební a další
povolení, nicméně vzhledem k tomu, že potřebnou plnou moc obdržel od objednatele
až 1. 12. 2003 a s ohledem na hrozící havárii umístil čistírnu na staveniště bez stavebního
povolení. Stěžovatel vyjádřil přesvědčení, že i když byla čistírna umístěna bez stavebního
povolení, je umístěna a zaústěna řádně a v souladu s požadavky a normami, což dokládají
dodatečná rozhodnutí o jejím povolení. Vyjádřil názor, že se po stránce formální dopustil
přestupku, nicméně vzhledem k okolnostem případu, po materiální stránce skutková podstata
přestupku nebyla naplněna a jeho jednání nemělo být jako přestupek posouzeno. S ohledem
na shora uvedené navrhl, aby Nejvyšší správní soud rozsudek Krajského soudu v Ostravě
ze dne 27. 9. 2006, č. j. 22 Ca 15/2005 - 28, zrušil a věc vrátil tomuto soudu k dalšímu řízení.
Žalovaný ve vyjádření ke kasační stížnosti uvedl, že stěžovatel se smluvně zavázal
vyřídit stavební povolení a musel si být vědom skutečnosti, že realizace stavby čistírny
je stavbou vodního díla podléhající stavebnímu povolení. Obecné odkazy na havarijní stav
stěžovatel nijak neprokázal a nevyviňují jej z porušení jeho povinností. Za účelovou označil
stížnostní námitku, podle níž ve vyřízení stavebního povolení stěžovateli bránilo, že plnou
moc objednatel udělil až 1. 12. 2003, neboť od okamžiku uzavření smlouvy měl stěžovatel
příležitost její udělení urgovat. Odpovědnost za správní delikt je odpovědností objektivní,
bez ohledu na zavinění, kdy postačí, že došlo k porušení zákonem stanovené povinnosti.
Argumentace formální a materiální stránkou protiprávního jednání za těchto okolností nemá
význam a neobstojí. Proto žalovaný navrhl zamítnutí kasační stížnosti.
Kasační stížnost je podle §102 s. ř. s. přípustná a stěžovatel v ní uplatňuje důvody
podle §103 odst. 1 písm. a) s. ř. s. Jejím rozsahem a důvody je Nejvyšší správní soud podle
§109 odst. 2 a 3. s. ř. s. vázán. Nejvyšší správní soud při tom neshledal vady podle §109
odst. 3 s. ř. s., k nimž by musel přihlédnout z úřední povinnosti.
Kasační stížnost není důvodná.
Stěžovatel uvádí důvod kasační stížnosti podle §103 odst. 1 písm. a) s. ř. s., podle
něhož lze kasační stížnost podat z důvodu nesprávného posouzení právní otázky soudem
v předcházejícím řízení. Nesprávné posouzení právní otázky spočívá v tom, že je na správně
zjištěný skutkový stav věci aplikována nesprávná právní norma, popřípadě je aplikována
správná právní norma, která je však nesprávně vyložena. Stěžovatel spatřuje tento důvod
kasační stížnosti v tom, že soud nepřihlédl ke skutečnosti, že umístěním čistírny řešil havarijní
stav septiku objednatele za situace, kdy přípravné zemní práce na staveništi kompletně
realizoval svépomocí objednatel. Ten stěžovateli navíc udělil plnou moc k obstarání
stavebního povolení až dne 1. 12. 2003, proto čistírnu, i s ohledem na hrozící havárii, umístil
bez povolení. Proto nemohla být stěžovatelovou realizací stavby čistírny naplněna materiální
stránka přestupku.
Nejvyšší správní soud konstatuje, že neshledal pochybení krajského soudu ohledně
nesprávného posouzení právní otázky. Soud se s žalobou náležitě vypořádal a jeho zjištění
a právní názory Nejvyšší správní soud považuje za správné. Stěžovatel se ve smlouvě o dílo
ze dne 4. 9. 2003 zavázal k obstarání mj. stavebního povolení pro vodní dílo – čistírnu - jehož
realizace byla rovněž předmětem této smlouvy. Tím lze vyjádřit přesvědčení, že stěžovatel
si nezbytnosti získání stavebního povolení musel být vědom. Za předpokladu, že se stěžovatel
zavázal k jeho získání, muselo mu být současně zřejmé, že realizovat stavbu bez povolení
je protiprávním jednáním. Podle Nejvyššího správního soudu na tom nemohla nic změnit
skutečnost, že přípravné zemní práce, tj. vyhloubení základní jámy, vybudování základní
betonové desky, přítoková i odtoková kanalizace včetně vyústění, byly kompletně zhotoveny
objednatelem. Již krajský soud uvedl, že tato skutečnost nijak nezbavuje odpovědnosti
stěžovatele za jeho protiprávní jednání. Obě dvě činnosti, tedy jak přípravné práce,
tak i vlastní umístění čistírny, jsou realizací jedné stavby, která podle §55 odst. 1 vodního
zákona podléhá stavebnímu povolení, přičemž vodní zákon nerozlišuje mezi zemními
přípravnými pracemi a vlastním umístěním čistírny. Jak stěžovatel, tak i objednatel realizovali
stavbu bez stavebního povelení. Krajský soud rovněž správě uvedl, že tvrzený havarijní stav,
který podle stěžovatele způsobil umístění čistírny bez stavebního povolení, nebyl nijak
doložen, přičemž obecná zmínka o něm se objevuje až ex post ve správním řízení o uložení
pokuty. Podle Nejvyššího správního soudu navíc havarijní stav nebyl nijak prokázán. I pokud
by však stavba čistírny byla skutečně realizována za účelem odstranění havarijního stavu,
nijak to stěžovatele nezbavilo povinnosti získat stavební povolení. Stěžovatelem tvrzený
havarijní stav není a ani nemohl být oprávněným důvodem k jeho protiprávnímu jednání
a již vůbec jej nemohl zbavit právní odpovědnosti za správní delikt podle §106 odst. 3
písm. a) stavebního zákona.
Nejvyšší správní soud, s ohledem na shora uvedené, uvádí, že stěžovatel byl oprávněn,
aby učinil příslušná podání ve věci získání stavebního povolení již v okamžiku, kdy se ve
smlouvě o dílo ze dne 4. 9. 2003 zavázal k vyřízení stavebního povolení na stavbu čistírny.
Na základě tohoto smluvního ujednání mohl stěžovatel konat příslušné kroky. Písemná plná
moc mohla být předložena dodatečně, přičemž již krajský soud k tomu správně uvedl, že nic
nebránilo oběma smluvním stranám, aby vyhotovily plnou moc dříve, kupříkladu současně
s uzavřením smlouvy o dílo ze dne 4. 9. 2003 tak, aby nedocházelo k časovým prostojům.
Podle Nejvyššího správního soudu lze souhlasit se stěžovatelem, že jednání, jímž
naplnil znaky tzv. jiného správního deliktu podle §106 odst. 3 písm. a) stavebního zákona,
skutečně nemůže být posouzeno jako přestupek. Nejvyšší správní soud však zdůrazňuje,
že o přestupku však vůbec nebylo vedeno správní řízení a pojem „přestupku“ užil teprve
stěžovatel v kasační stížnosti. Stěžovatel byl sankcionován uložením pokuty pro naplnění
znaků skutkové podstaty tzv. jiného správního deliktu podle §106 odst. 3 písm. a) stavebního
zákona. Jednání, kterého se dopustil stěžovatel, nemá znaky přestupku, protože není
ve stavebním zákoně jako přestupek výslovně označeno, jak plyne z ustanovení §2 odst. 1
zákona č. 200/1990 Sb., o přestupcích, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „zákon
o přestupcích“). Protiprávní jednání, které je v rozporu se správněprávními normami,
je převážně základem tzv. správněprávní odpovědnosti, neboli souhrnně odpovědnosti
za správní delikty. Tato se dále člení na odpovědnost za přestupky a odpovědnost za tzv. jiné
správní delikty, která je sama dále vnitřně strukturovatelná. Zatímco přestupku se může
dopustit jen osoba fyzická (srov. např. §105 odst. 1 stavebního zákona), u jiných správních
deliktů tomu tak zásadně není. Pro úpravu odpovědnosti za tzv. jiné správní delikty volí
zákonodárce různá označení, kdy stavební zákon je skrývá v §106 pod pojmem pokuty
právnickým osobám nebo fyzickým osobám podnikajícím podle zvláštních předpisů. Protože
je stěžovatel právnickou osobou, pojmově a s ohledem na shora uvedené, u něj nemůže nastat
správněprávní odpovědnost za přestupek, nýbrž toliko za tzv. jiný správní delikt. Tak tomu
bylo i v posuzovaném případě. Další odlišností mezi přestupky a tzv. jinými správními delikty
je, vedle odlišné procesněprávní úpravy, i subjektivní stránka deliktu, která je rozhodná
u přestupků. Zatímco odpovědnost za přestupek je založena na existenci subjektivní stránky
deliktu v podobě zavinění, u tzv. jiných správních deliktů postačí samo protiprávní jednání,
bez ohledu na zavinění. Uplatňuje se tudíž tzv. objektivní odpovědnost, což již však správně
uvedl krajský soud. Rozhodující bylo, že stěžovatel svým jednáním naplnil znaky tzv. jiného
správního deliktu podle §106 odst. 3 písm. a) ve spojení s odst. 4 téhož ustanovení
stavebního zákona, což plně postačilo k uložení pokuty.
Nejvyšší správní soud s ohledem na výše uvedené uzavírá, že krajský soud posoudil
právní otázku správně, neboť ve správním řízení bylo náležitě zjištěno, že se stěžovatel
dopustil protiprávního jednání umístěním čistírny bez stavebního povolení, k jehož obstarání
se navíc sám ve smlouvě o dílo ze dne 4. 9. 2003 zavázal. Zbavit právní odpovědnosti
jej nemohla ani skutečnost, že přípravné zemní práce pro umístění čistírny provedl objednatel,
stejně ani jako to, že písemná plná moc k obstarání stavebního povolení byla vyhotovena
až v době, kdy byla stavba čistírna již provedena. Tvrzení o havarijním stavu, mající za cíl
ospravedlnit protiprávní jednání stěžovatele, nebylo prokázáno. Rozhodujícím bylo,
že se stěžovatel, v souladu s koncepcí objektivní odpovědnosti za správní delikty, dopustil
protiprávního jednání.
Nejvyšší správní soud dospěl ze všech shora uvedených důvodů k závěru, že tvrzený
důvod kasační stížnosti podle §103 odst. 1 písm. a) s. ř. s. není dán, a proto kasační stížnost
podle §110 odst. 1 věty druhé s. ř. s. jako nedůvodnou zamítl.
O nákladech řízení o kasační stížnosti rozhodl soud podle §60 odst. 1 a 7 s. ř. s.,
neboť neúspěšnému žalobci náhrada nákladů řízení nepřísluší a žalovanému v souvislosti
s řízením o kasační stížnosti žalobce žádné náklady nad rámec jeho běžné úřední činnosti
nevznikly.
Poučení: Proti tomuto rozsudku nejsou opravné prostředky přípustné.
V Brně dne 8. srpna 2007
JUDr. Marie Součková
předsedkyně senátu