ECLI:CZ:NSS:2007:4.AS.46.2007
sp. zn. 4 As 46/2007 - 75
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátě složeném z předsedkyně JUDr. Marie Turkové
a soudců JUDr. Petra Průchy a JUDr. Dagmar Nygrínové v právní věci žalobce: O. ž. p.,
občanské sdružení, zast. JUDr. Petrem Kužvartem, advokátem, se sídlem Praha 4, Za Zelenou
liškou 967, proti žalovanému: Magistrát hlavního města Prahy, se sídlem Praha 1,
Jungmannova 35, o kasační stížnosti žalobce proti usnesení Městského soudu v Praze ze dne
19. 1. 2007, č. j. 10 Ca 2/2007 - 41,
takto:
I. Kasační stížnost se zamítá .
II. Žádný z účastníků nemá právo na náhradu nákladů řízení o kasační stížnosti.
Odůvodnění:
Včas podanou kasační stížností brojí žalobce (dále jen „stěžovatel“) proti usnesení
Městského soudu v Praze (dále jen „městský soud“) ze dne 19. 1. 2007, č. j. 10 Ca 2/2007 –
41, (dále jen „napadené usnesení“), kterým městský soud odmítl žalobu stěžovatele proti
rozhodnutí žalovaného ze dne 24. 10. 2006, č. j. S-MHMP-180364/06/OOP/V-486/Tr,
jímž žalovaný rozhodl, že úředníci hlavního města Prahy zařazení v odboru ochrany prostředí
Magistrátu hlavního města Prahy nejsou vyloučeni z řízení o odvolání proti rozhodnutí Úřadu
městské části Praha 19, č. j. P19 108/2006, kterým bylo povoleno kácení dřevin rostoucích
mimo les na pozemku p. č. 2078, k. ú. K. Stěžovatel vznesl námitku podjatosti vůči všem
pracovníkům žalovaného.
V žalobě stěžovatel napadl rozhodnutí žalovaného a požadoval jeho zrušení,
což odůvodnil následujícími žalobními tvrzeními. Stěžovatel především uvedl, že ředitel
Magistrátu hlavního města Prahy (dále také jen „magistrát“) se na řízení rozhodujícím
způsobem podílel, neboť rozhodl o svém podřízeném. Stěžovatel je toho názoru,
že o samotném řediteli magistrátu mělo být také rozhodnuto, neboť i on je pracovníkem
magistrátu a i proti němu byla mířena námitka podjatosti. Stěžovatel dovodil, že ředitel
magistrátu měl za této situace oznámit vznesení námitky ministrovi životního prostředí
a ten měl o této námitce rozhodnout. Stěžovatel dále argumentoval v tom směru, že úřední
osoby nejsou ve vztahu nezávislém k účastníku řízení a že zároveň jsou v postavení,
kdy kácení odsouhlasují a mají provádět veškeré potřebné rozhodovací procesy v zájmu
žadatele, tedy městské části. Stěžovatel dále zpochybnil i relevantní judikaturu Nejvyššího
správního soudu v obdobných věcech, konkrétně rozsudek sp. zn. 2 As 21/2004,
k němuž uvedl, že je nezákonný a nelze jej aplikovat na obdobné případy,
zejména na posuzovanou věc. Podstatou problému je dle názoru stěžovatele otázka,
zda je racionální a přijatelné, aby byla územní samospráva propojena s výkonem státní
správy. Podle názoru stěžovatele se jedná v případě vyloučení všech pracovníků správního
orgánu pro podjatost o otázku, kterou starý správní řád neobsahoval. Proto je třeba využít
přechodného ustanovení §180 odst. 1 zákona č. 500/2004 Sb., a aplikovat novou právní
úpravu. Z těchto důvodů stěžovatel navrhl zrušení napadeného rozhodnutí žalovaného.
V napadeném usnesení se městský soud zabýval především otázkou, zda je žaloba
proti rozhodnutí o námitce podjatosti či o vyloučení pracovníka správního úřadu přípustná
a žalobou napadené rozhodnutí je postupem podle ustanovení §65 a násl. s. ř. s.
přezkoumatelné soudem. Soud vyšel z dikce ustanovení §9 až §13 zákona č. 71/1967 Sb.,
správního řádu, ve znění pozdějších předpisů (účinného do 31. 12. 2005). Tato ustanovení
správního řádu upravovala důvody vyloučení pracovníků správního orgánu a postup
rozhodování o vyloučení pracovníka správního orgánu. Podle těchto ustanovení pracovník
správního orgánu je vyloučen z projednávání a rozhodování věci, jestliže se zřetelem
na jeho poměr k věci, k účastníkům řízení nebo k jejich zástupcům lze mít pochybnost
o jeho nepodjatosti. Z projednávání a rozhodování před správními orgány je vyloučen také
ten, kdo se v téže věci zúčastnil řízení jako pracovník správního orgánu jiného stupně.
Účastník řízení oznámí správnímu orgánu skutečnosti nasvědčující vyloučení pracovníka
správního orgánu. Jakmile se pracovník správního orgánu dozví o skutečnostech
nasvědčujících jeho vyloučení, oznámí to neprodleně svému nejblíže nadřízenému
vedoucímu; vedoucí správního orgánu to oznámí vedoucímu nadřízeného správního orgánu
a vedoucí odboru národního výboru tajemníkovi národního výboru. Podjatý pracovník
správního orgánu provede pouze takové úkony, které nesnesou odkladu. O tom,
zda je pracovník správního orgánu z řízení vyloučen, rozhoduje orgán, jemuž byly důvody
vyloučení oznámeny (§11 odst. 1 správního řádu); jestliže bylo rozhodnuto, že pracovník
správního orgánu je vyloučen, učiní tento orgán opatření k zajištění řádného provedení
dalšího řízení. Proti rozhodnutí o vyloučení pracovníka správního orgánu z řízení nelze podat
samostatné odvolání. Rozhodnutí o zamítnutí námitky podjatosti, resp. o tom, že pracovník
správního orgánu není vyloučen z projednání a rozhodování konkrétní právní věci podle
uvedených ustanovení, charakterizoval městský soud jako výkon dozorčího práva
nad postupem těchto pracovníků v konkrétním správním řízení s tím, že o podjatosti
pracovníka úřadu obce rozhoduje nadřízený pracovník, který má povinnost,
pakliže o vyloučení konkrétního pracovníka rozhodl, zajistit řádné provedení dalšího řízení
ve věci samé (tj. určí jiného pracovníka správního úřadu). K podané námitce se proto toliko
prověřuje, zda v samotném řízení ve věci samé (a při vydání meritorního rozhodnutí) nejedná
podjatý úředník.
Městský soud dále provedl rozbor právní úpravy institutu vyloučení zaměstnance
z projednání a rozhodování věci ve správním řízení obsaženou v obecné rovině v zákoně
č. 128/2000 Sb., o obcích, ve znění pozdějších předpisů, a zejména zvláštní právní úpravy
v zákoně č. 131/2000 Sb., o hlavním městě Praze, konkrétně ustanovení §119a odst. 1
tohoto zákona. Obdobně podle zvláštní úpravy, skutečnosti nasvědčující vyloučení
zaměstnance hlavního města Prahy zařazeného do Magistrátu z projednávání a rozhodování
věci ve správním řízení se oznamují řediteli příslušného odboru Magistrátu. Skutečnosti
nasvědčující vyloučení ředitele odboru Magistrátu se oznamují řediteli Magistrátu. Člen
zvláštního orgánu tyto skutečnosti oznamuje primátorovi. O podjatosti rozhoduje orgán,
popřípadě zaměstnanec, jemuž se skutečnosti nasvědčující vyloučení oznamují,
který v případě, že zaměstnanec nebo člen orgánu bude vyloučen pro podjatost, učiní potřebná
opatření k zajištění dalšího řízení. Dle odst. 2 se ustanovení odst. 1 obdobně použije
na zaměstnance městských částí zařazené do úřadů městských částí a na členy zvláštních
orgánů městských částí. V městských částech, kde není zřízen odbor úřadu městské části
nebo v nichž není zřízena funkce tajemníka, se skutečnosti nasvědčující vyloučení oznamují
starostovi. Městský soud dospěl k závěru, že rozhodnutí o nevyloučení určitého pracovníka
z vedení či provádění úkonů v řízení a z rozhodování není rozhodnutím meritorním,
které by zasahovalo přímo do subjektivních práv účastníka správního řízení a není
tudíž přezkoumatelné ve správním soudnictví. Vznesená námitka podjatosti způsobuje,
že v řízení o věci samé nesmí být takovým pracovníkem správního orgánu, případně
vedoucím pracovníkem, činěny žádné úkony, vyjma úkonů neodkladných. Má-li však mít
rozhodnutí o tom, zda je pracovník správního orgánu vyloučen, smysl, musí předcházet
rozhodnutí o věci samé. Osoba, která se cítí dotčena nezákonným rozhodnutí ve věci samé,
může podat žalobu k příslušnému soudu a napadat (namítat) rovněž skutečnost, že ve věci
samé bylo rozhodnuto osobou podjatou. Městský soud uzavřel, že případné vady způsobené
nesprávnou aplikací ustanovení §9 až §12 správního řádu lze ve správním soudnictví
napadnout jedině žalobou směřující proti meritornímu rozhodnutí správního orgánu (městský
soud v tomto ohledu poukázal i na judikaturu Nejvyššího správního soudu, konkrétně
rozsudek sp. zn. 2 As 21/2004 a dále rozsudek ze dne 15. 10. 2003, č. j. 3 Afs 20/2003 – 23,
uveřejněného ve Sbírce rozhodnutí Nejvyššího správního soudu pod č. 114/2004).
Z těchto důvodů městský soud žalobu podle ustanovení §46 odst. 1 písm. d) s. ř. s. odmítl.
V kasační stížnosti stěžovatel brojil proti napadenému usnesení městského soudu
z následujících důvodů. Stěžovatel uvádí, že rozhodnutí o otázce vyloučení či nevyloučení
úředníků pro podjatost z konkrétního správního řízení má sice procesní povahu, avšak zdaleka
se nejedná jen o úpravu vedení řízení před správním orgánem. Toto rozhodnutí má i velmi
podstatné dopady do samé podstaty rozhodování, zejména do jeho nestrannosti, objektivity,
věrohodnosti. Stěžovatel dále principiálně zpochybnil legalitu rozhodování žalovaného
v situaci, kdy je sama obec či městská část žadatelem. Samotná důvodná obava z ovlivnění
úřední osoby žalovaným, coby jeho zaměstnavatelem, postačí podle jeho názoru k vyloučení
této úřední osoby pro podjatost. Otázku podjatosti vnímá stěžovatel jako kardinální otázku
celého řízení, jež často předurčuje výrazným způsobem jeho výsledek. Stěžovatel
se proto domnívá, že pokud má být ochrana poskytovaná soudy reálná a prakticky účinná,
a nikoliv pouze formální a zdánlivá, je potřebné přezkoumávat výsledky rozhodování
o vyloučení pro podjatost, a to samostatně a dříve, než bude vydáno finální meritorní
rozhodnutí. Z těchto důvodů stěžovatel navrhl, aby bylo napadené usnesení ve svém výroku
II. zrušeno pro nezákonnost spočívající v nesprávném posouzení právní otázky soudem (§103
odst. 1 písm. a/ s. ř. s.).
Ze soudního spisu Nejvyšší správní soud zjistil následující relevantní skutečnosti.
Stěžovatel podal žalovanému odvolání (datováno dnem 20. 4. 2006) proti rozhodnutí
Úřadu městské části Praha 19 o kácení 29 lip srdčitých na pozemku č. parc. 2078 v k. ú. K. (v
řízení zahájeném za účinnosti správního řádu z r. 1967). Pod bodem 8. odůvodnění odvolání
vznesl stěžovatel námitku podjatosti vůči úředním osobám, jež věc vyřizovaly na úrovni
orgánu prvního stupně, jakož i proti těm, kteří věc budou vyřizovat v odvolacím řízení na
úrovni Magistrátu hlavního města Prahy. Pracovníci žalovaného byli dle názoru stěžovatele
podjatí, jelikož byli „všestranně služebně, pracovněprávně, ve své úřední kariéře i
v odměňování....“ závislí na vedení městské části a města. Stěžovatel požadoval, aby byla věc
postoupena Ministerstvu životního prostředí, které by určilo jiný věcně příslušný orgán
prvního stupně (mimopražský), který by věc projednal a rozhodl.
Rozhodnutím ze dne 24. 10. 2006, č. j. S-MHMP-180364/06/OOP/V-486/Tr, žalovaný
rozhodl o námitce podjatosti tak, že úředníci hlavního města Prahy zařazení v odboru ochrany
prostředí Magistrátu hlavního města Prahy nejsou vyloučeni z řízení o odvolání
proti rozhodnutí Úřadu městské části Praha 19, č. j. P19 108/2006, kterým bylo povoleno
kácení dřevin rostoucích mimo les na pozemku p. č. 2078, k. ú. K. Z odůvodnění
tohoto rozhodnutí vyplývá, že ředitel odboru ochrany přírody Magistrátu hlavního města
Prahy oznámil v souladu s ustanovením §11 správního řádu řediteli Magistrátu hlavního
města Prahy námitku pochybnosti o nepodjatosti. Ten jako nejblíže nadřízený ředitele odboru
vydal rozhodnutí č. j. S-MHMP 336227/2006, jímž nevyloučil ředitele dotčeného odboru
magistrátu z projednání věci. Žalovaný přezkoumal námitky tvrzené stěžovatelem,
přičemž neshledal žádné důvody, které by svědčily o zájmu úředníků zařazených v dotčeném
odboru magistrátu na výsledku rozhodování věci, ani že by měl některý z úředníků jiný zájem
či vztah ke stěžovateli či jeho zástupci.
Nejvyšší správní soud nejprve zkoumal formální náležitosti kasační stížnosti,
přičemž zjistil, že je podána osobou oprávněnou a je proti označenému usnesení přípustná
za podmínek ustanovení §102 a §104 zákona č. 150/2002 Sb., soudního řádu správního
(dále jen „s. ř. s.“)
Nejvyšší správní soud přezkoumal napadené usnesení Městského soudu v Praze
i řízení, jež jeho vydání předcházelo, v souladu s §109 odst. 2 a 3 s. ř. s., neshledal přitom
vady, k nimž by musel podle §109 odst. 3 s. ř. s. přihlédnout z úřední povinnosti; vázán
rozsahem a důvody, které stěžovatel uplatnil ve své kasační stížnosti, dospěl k závěru,
že kasační stížnost není důvodná.
Stěžovatel uplatnil ve své kasační stížnosti námitku nezákonnosti napadeného
usnesení spočívající v nesprávném právním posouzení věci městským soudem.
Jelikož se jedná o kasační stížnost proti usnesení, jímž byla žaloba odmítnuta
pro nepřípustnost, argumentoval stěžovatel v kasační stížnosti tím, že pochybnost
o nepodjatosti pracovníků správního orgánu představuje natolik závažnou procesní otázku,
že je třeba ji projednávat, a to samostatně a dříve, než bude vydáno finální meritorní
rozhodnutí. Jeho námitka nezákonnosti napadeného usnesení městského soudu spočívající
v nesprávném právním posouzení věci, tedy obsahově koresponduje s námitkou upravenou
v ustanovení §103 odst. 1 písm. e) s. ř. s., tedy situací, kdy městský soud rozhodl nezákonně
o odmítnutí návrhu stěžovatele.
V napadeném usnesení posuzoval městský soud otázku přípustnosti žaloby
proti samostatnému rozhodnutí o námitce podjatosti pracovníků žalované. Městský soud
výkladem právní úpravy platné a účinné v době rozhodování žalovaného (tj. zákona
č. 71/1967 Sb., správního řádu, účinného k datu rozhodování žalovaného na základě
přechodného ustanovení §179 odst. 1 zákona č. 500/2004 Sb.). Dovodil, že rozhodnutí
o nevyloučení určitého pracovníka z vedení či provádění úkonů v řízení a z rozhodování není
rozhodnutím meritorním, které by zasahovalo přímo do subjektivních práv účastníka
správního řízení a není tudíž přezkoumatelné ve správním soudnictví. Vznesená námitka
podjatosti způsobuje, že v řízení o věci samé nesmí být takovým pracovníkem správního
orgánu, případně vedoucím pracovníkem, činěny žádné úkony, vyjma úkonů neodkladných.
Má-li však mít rozhodnutí o tom, zda je pracovník správního orgánu vyloučen, smysl, musí
předcházet rozhodnutí o věci samé. Osoba, která se cítí dotčena nezákonným rozhodnutí
ve věci samé může podat žalobu k příslušnému soudu a napadat (namítat) rovněž skutečnost,
že ve věci samé bylo rozhodnuto osobou podjatou. Nejvyšší správní soud se s tímto právním
hodnocením věci ztotožňuje, a to především z následujících důvodů.
Otázka podjatosti je s to předurčit výrazným způsobem výsledek řízení s ohledem
na řešení věci samé. To ovšem nic nemění na tom, že řízení o námitce podjatosti vůči
pracovníku (či pracovníkům) správního orgánu je řešením procesní otázky, tj. relativně
samostatným řízením odvozujícím svůj smysl a účel od projednání věci samé. Řízení
dle ustanovení §9 - §13 správního řádu je řízením, v němž se vydávalo podle správního řádu
samostatné procesní rozhodnutí, a to před vydáním meritorního rozhodnutí ve věci
či zastavením řízení. To samo o sobě ovšem neznamená, že se jednalo o rozhodnutí,
vůči němuž mohla být samostatně podána žaloba. Z povahy věci plyne, že procesní
rozhodnutí vydané správním orgánem je možné napadnout až spolu s meritorním rozhodnutím
ve věci, kde může být případně shledána vada řízení spočívající v nesprávném posouzení
námitky podjatosti, nevydání samostatného rozhodnutí o nevyloučení pracovníků správního
orgánu, jejichž nepodjatost byla zpochybněna, apod. Rozhodnutí o námitce podjatosti je tedy
rozhodnutím, jímž se upravuje vedení řízení, a které je v souladu s ustanovením §70 písm. c)
s. ř. s. ze samostatného soudního přezkumu vyloučeno. Tento výkladový závěr je správný
tím spíše, že proti tomuto rozhodnutí podle ustanovení §12 odst. 2 správního řádu nebylo
možné podat ani samostatné odvolání ve správním řízení, což potvrzuje právní názor
městského soudu, že napadené rozhodnutí je ze samostatného soudního přezkumu vyloučeno
a žalobu bylo třeba z důvodu nepřípustnosti podle ustanovení §46 odst. 1 písm. d) s. ř. s.
odmítnout.
Obdobný názor zaujal Nejvyšší správní soud již dříve v rozsudku ze dne 15. 10. 2003,
č. j. 3 Afs 20/2003 - 23, v němž se vyjádřil k možnosti samostatného soudního přezkumu
rozhodnutí o vyloučení pracovníka orgánu daňové správy dle ustanovení §26 zákona
č. 337/1992 Sb., o správě daní a poplatků, ve znění pozdějších předpisů. Nejvyšší správní
soud dovodil, že takové rozhodnutí není samostatně přezkoumatelné ve správním soudnictví,
nýbrž pouze spolu s přezkoumáním meritorního rozhodnutí ve věci. Závěry učiněné
v tomto rozsudku lze analogicky použít i na rozhodování o námitce podjatosti dle správního
řádu (tj. na posuzovanou věc), neboť úprava institutu vyloučení pracovníka správního orgánu
a úprava institutu vyloučení pracovníků správce daně je v podstatě totožná. Nejvyšší správní
soud nesdílí právní názor stěžovatele, že se jedná o porušení práva na soudní ochranu
proti rozhodnutím správních orgánů (čl. 36 odst. 2 Listiny základních práv a svobod),
neboť přezkum rozhodnutí o námitce podjatosti není vyloučen úplně, nýbrž pouze
koncentrován do řízení o žalobě proti rozhodnutí správního orgánu o věci samé.
Nejvyšší správní soud se dále nezabýval stěžovatelovou argumentací nesprávností
rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 16. 12. 2004, č. j. 2 As 21/2004 - 67,
kterým městský soud podpořil svou argumentaci vedoucí k odmítnutí žaloby,
neboť tento rozsudek se svou podstatou vztahuje k samotnému posouzení důvodnosti námitky
podjatosti pracovníků správního orgánu, nikoliv k problému přípustnosti žaloby
proti rozhodnutí o námitce podjatosti, který je meritem v posuzované věci.
Z výše uvedených důvodů se Nejvyšší správní soud ztotožnil s právním názorem
městského soudu obsaženým v odůvodnění napadeného usnesení a neshledal v němž žádné
vady tvrzené stěžovatelem. Proto Nejvyšší správní soud kasační stížnost v celém rozsahu
v souladu s ustanovením §110 odst. 1 in fine s. ř. s. zamítl.
O náhradě nákladů řízení rozhodl Nejvyšší správní soud v souladu s ustanovením
§60 odst. 1 ve spojení s §120 s. ř. s. Stěžovatel neměl ve věci úspěch, proto nemá právo
na náhradu nákladů řízení, které mu vznikly, žalovanému správnímu orgánu, který by jinak
měl právo na náhradu nákladů řízení, náklady řízení o kasační stížnosti v míře přesahující
rámec jeho úřední činnosti nevznikly.
Poučení: Proti tomuto rozsudku nejsou opravné prostředky přípustné.
V Brně dne 11. října 2007
JUDr. Marie Turková
předsedkyně senátu