ECLI:CZ:NSS:2007:4.AS.59.2006
sp. zn. 4 As 59/2006 - 41
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátě složeném z předsedkyně JUDr. Dagmar
Nygrínové a soudců JUDr. Petra Průchy a JUDr. Marie Turkové v právní věci žalobce: A. p.
ž. p., občanské sdružení, zast. JUDr. Ondřejem Tošnerem, advokátem, se sídlem Praha 2,
Slavíkova 1568/23, proti žalovanému: Ministerstvo životního prostředí, se sídlem Praha 10,
Vršovická 65, o kasační stížnosti žalobce proti usnesení Městského soudu v Praze ze dne
11. 5. 2006, č. j. 7 Ca 47/2006 - 21,
takto:
Usnesení Městského soudu v Praze ze dne 11. 5. 2006, č. j. 7 Ca 47/2006 - 21,
se zrušuje a věc se vrací tomuto soudu k dalšímu řízení.
Odůvodnění:
Žalobce (dále též „stěžovatel“) včas podanou kasační stížností napadá shora označené
usnesení Městského soudu v Praze, kterým byla odmítnuta jeho žaloba směřující
proti rozhodnutí žalovaného ze dne 28. 12. 2005, č. j. 500/1159/503 21/05,
jímž bylo zamítnuto odvolání stěžovatele a potvrzeno rozhodnutí Magistrátu hlavního města
Prahy, odboru životního prostředí č. j. MHMP-33643/05/OŽP-V-157/R-139-Pra, ze dne
6. 5. 2005. Tímto rozhodnutím byl vysloven souhlas s umístěním a povolením stavby
rodinného domu v přírodním parku Š. – L. podle §12 odst. 2 zákona č. 114/1992 Sb., o
ochraně přírody a krajiny, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „zákon“).
Podanou žalobou se stěžovatel domáhal soudního přezkumu označeného rozhodnutí
a navrhoval jeho zrušení. Zejména namítal porušení zákona č. 71/1967 Sb., o správním řízení
(správní řád), ve znění pozdějších předpisů.
Usnesením Městského soudu v Praze, ze dne 11. 5. 2006, č. j. 7 Ca 47/2006 - 21,
byla žaloba odmítnuta s odůvodněním, že rozhodnutí žalovaného není rozhodnutím konečné
povahy. Soud odkázal na ustanovení §2 zákona č. 150/2002 Sb., soudní řád správní, ve znění
pozdějších předpisů (dále jen „s. ř. s.“), a dovodil, že napadeným rozhodnutím ještě nemohlo
dojít k dotčení sféry subjektivních práv žalobce (stěžovatele), protože takovým rozhodnutím
bude teprve rozhodnutí konečné povahy (např. územní rozhodnutí či rozhodnutí o povolení
stavby). Soudy tak přezkoumávají teprve rozhodnutí konečné povahy, přičemž k žalobní
námitce mohou zároveň přezkoumat i zákonnost jiného úkonu správního orgánu, byl-li
závazným podkladem přezkoumávaného rozhodnutí (§75 odst. 2 s. ř. s.). Městský soud
dovodil, že napadené rozhodnutí není rozhodnutím v materiálním smyslu, jak je definuje
ustanovení §65 odst. 1 s. ř. s. a žalobu podle ustanovení §46 odst. 1 písm. d), v návaznosti
na ustanovení §68 písm. e) s. ř. s. a §70 písm. a) s. ř. s. odmítl.
Proti tomuto rozhodnutí Městského soudu v Praze podal stěžovatel kasační stížnost,
ve které namítá jeho nezákonnost podle §103 odst. 1 písm. e) s. ř. s. Poukazuje na to,
že napadené rozhodnutí je správním rozhodnutím, neboť se jedná o autoritativní akt správního
orgánu, jímž se závazně zakládá právo, v daném případě provést zásah do krajinného rázu
podle §12 zákona. Jedná se tak o rozhodnutí ve smyslu 65 odst. 1 s. ř. s., přičemž aktivní
legitimace k podání žaloby na zrušení tohoto rozhodnutí je založena ustanovením §65 odst. 2
s. ř. s. Dovodil, že napadané rozhodnutí je rozhodnutím meritorním, konečným a závazným,
neb v něm bylo s konečnou platností rozhodnuto o otázce, jež byla předmětem daného
správního řízení; o této otázce se potom již nebude dále v žádném dalším řízení rozhodovat
a rozhodnutí tedy zcela jistě zasahuje do práv a povinností. Pro podporu svých závěrů
stěžovatel podrobně odkazoval na judikaturu Nejvyššího správního soudu. Stěžovatel doplnil,
že z uvedených důvodů není případný ani odkaz soudu na §75 s. ř. s., neboť ten lze použít
pouze na případy, kdy tento zákon neumožňuje žalobci napadnout takový úkon samostatnou
žalobou. Za „jiný úkon správního orgánu“, jenž je „závazným podkladem přezkoumávaného
rozhodnutí“ nelze považovat samostatné správní rozhodnutí ve smyslu §65 odst. 1 s. ř. s.,
které závazně určuje práva a povinnosti a je v dané konkrétní otázce konečným správním
rozhodnutím. Jinými úkony správního orgánu, jež jsou závazným podkladem
přezkoumávaného rozhodnutí a jež nemohou být napadeny samostatnou žalobou
jsou např. stanoviska nevydávaná ve formě správního rozhodnutí ve smyslu správního řádu.
Za situace, kdy však takovým podkladem je samostatné a konečné správní rozhodnutí,
jak je tomu i v souzené věci, je podle stěžovatele tento akt napadnutelný žalobou ve správním
soudnictví a správní soud je oprávněn jej zrušit.
S odkazem na uvedené skutečnosti stěžovatel navrhl zrušení napadaného usnesení
Městského soudu v Praze a vrácení věci k dalšímu řízení.
Žalovaný podal ke kasační stížnosti stručné vyjádření, ve kterém toliko odkázal
na své vyjádření k žalobě, v němž mj. vyslovil předběžnost rozhodnutí vydaného orgánem
ochrany přírody.
Napadené soudní rozhodnutí Nejvyšší správní soud přezkoumal v souladu s §109
odst. 2 a 3 s. ř. s., vázán rozsahem a důvodem, který stěžovatel uplatnil v kasační stížnosti.
Nejvyšší správní soud přitom neshledal vady podle §109 odst. 3 s. ř. s., k nimž by musel
přihlédnout z úřední povinnosti.
Po přezkoumání kasační stížnosti Nejvyšší správní soud shledal, že kasační stížnost
je důvodná.
Právní otázka, zda rozhodnutí podle §12 odst. 2 zákona je rozhodnutím ve smyslu
§65 s. ř. s., je konstantně řešena v rozhodovací praxi Nejvyššího správního soudu. Za účelem
zachování jednoty rozhodování proto odkazuje Nejvyšší správní soud např. na rozsudek
ze dne 28. 4. 2005, č. j. 1 As 17/2004 - 43, viz www.nssoud.cz, ve kterém se Nejvyšší správní
soud zabýval obdobnou otázkou, a ze kterého vyplývá pro souzenou věc následující.
Účelem samotného zákona (o ochraně přírody a krajiny), jak je zřejmé z jeho §1
je mj. přispět k udržení a obnově přírodní rovnováhy v krajině, k ochraně rozmanitostí forem
života, přírodních hodnot a krás a k šetrnému hospodaření s přírodními zdroji. Zákon
tedy chrání vedle dalších složek i krajinu, jakožto část zemského povrchu s charakteristickým
reliéfem, tvořenou souborem funkčně propojených ekosystémů a civilizačními prvky, a chrání
též prostřednictvím §12 její ráz. Krajinným rázem je zejména přírodní, kulturní a historická
charakteristika určitého místa či oblasti. Krajinný ráz je chrán ěn před činností snižující
jeho estetickou a přírodní hodnotu. Zásahy do krajinného rázu, zejména umisťování
a povolování staveb, mohou být prováděny pouze s ohledem na zachování významných
krajinných prvků, zvláště chráněných území, kulturních dominant krajiny, harmonické
měřítko a vztahy v krajině. Každý zásah do krajinného rázu je přitom nutné pov ažovat
za potenciální ohrožení významných krajinných prvků. Tyto zásahy do krajinného rázu,
pokud by jej mohly snížit nebo změnit, je možné provádět jedině se souhlasem orgánu
ochrany přírody podle §12 odst. 2 zákona.
Účelem a smyslem rozhodování orgánu ochrany přírody podle citova ného ustanovení
je tedy ochrana krajinného rázu před těmi činnostmi, které do něj zasahují tak, že snižují
jeho estetickou nebo přírodní hodnotu, krom jiného i harmonické měřítko a vztahy v krajině.
Nástrojem, který k dosažení tohoto účelu má orgán ochrany přírody k dispozici,
je udělování souhlasu podle §12 odst. 2 zákona. Aby orgán ochrany přírody mohl
tento souhlas udělit, musí posoudit dvě dílčí otázky: za prvé, zda posuzovaná činnost může
snížit či změnit krajinný ráz (tj. zejména přírodní, kulturní a historickou charakteristiku
určitého místa či oblasti), a – pokud je odpověď na tuto otázku kladná – za druhé,
zda taková změna či snížení nevylučují zachování významných krajinných prvků.
V označeném rozsudku (rozsudek ze dne 28. 4. 2005, č. j. 1 As 17/2004 - 43), odkázal
pro podporu svých závěrů první senát Nejvyššího správního soudu i na rozhodnutí
rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu, který usnesením ze dne 12. 10. 2004,
č. j. 6 A 97/2001 – 39, rozhodl, že souhlasné nebo nesouhlasné stanovisko orgánu ochrany
přírody k umísťování nebo povolování staveb, jakož i k jiným činnostem, které by mohly snížit
nebo změnit krajinný ráz (§12 odst. 2 zákona o ochraně přírody a krajiny), je rozhodnutím
vydávaným ve správním řízení vedeném tímto orgánem z vlastního podnětu, z podnětu
jiného správního orgánu, nebo na návrh účastníka řízení. Sluší se současně uvést,
že před rozhodnutím rozšířeného senátu byla věc v soudní praxi řešena částečně odlišně,
viz např. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 20. 5. 2004, č. j. 7 A 85/2001 – 43,
ze kterého vyplývá, že o rozhodnutí vydávané ve správním řízení se jedná pouze tehdy, pokud
příslušný orgán dospěje k závěru, že daná stavba nebo činnost by mohla snížit nebo změnit
krajinný ráz. V takovém případě by potom k umístění stavby byl nezbytný souhlas orgánu
ochrany přírody, vydávaný ve správním řízení a bez něho by stavbu umístit možné nebylo.
Naopak v situaci, kdy orgán ochrany přírody dospěje k závěru, že se nejedná o stavbu
nebo činnost, která by mohla snížit nebo změnit krajinný ráz, udělování souhlasu nepřichází
v úvahu a tudíž se ani žádné správní řízení vést nemůže. To z toho důvodu, že dikce
citovaného ustanovení nepředpokládá, že se má rozhodovat o tom, zda stavbou nebo činností
může či nemůže dojít ke snížení nebo změně krajinného rázu, nýbrž se má rozhodovat o tom,
zda se ke stavbě nebo činnosti způsobilé snížit či změnit krajinný ráz udělí či neudělí souhlas.
Obdobně bylo judikováno i v rozsudku ze dne 29 6. 2004, č. j. 5 A 1/2002 – 45, a v rozsudku
ze dne 15. 9. 2004, č. j. 6 A 144/2001 – 48.
Rozhodnutím rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu ze dne 12. 10. 2004,
č. j. 6 A 97/2001 - 39, však došlo ke změně náhledu na věc, viz výše, a jednotlivé senáty
Nejvyššího správního soudu jsou povinny postupovat ve shodě s tímto názorem,
který, jak bylo výše uvedeno, uvádí, že souhlas podle §12 odst. 2 zákona je rozhodnutím
vydávaným ve správním řízení, vedeném tímto orgánem z vlastního podnětu, z podnětu
jiného správního orgánu, nebo na návrh účastníka řízení.
Označené ustanovení §12 odst. 2 zákona přitom uvádí, že k umisťování a povolování
staveb, jakož i jiných činnostem, které by mohly snížit nebo změnit krajinný ráz, je nezbytný
souhlas orgánu ochrany přírody. Podrobnosti ochrany krajinného rázu může stanovit
ministerstvo životního prostředí obecně závazným právním předpisem.
Podle ustanovení §65 odst. 1 s. ř. s., má žalobní legitimaci ten, kdo tvrdí,
že byl na svých právech zkrácen přímo nebo v důsledku porušení svých práv v předcházejícím
řízení úkonem správního orgánu, jímž se zakládají, mění, ruší nebo závazně určují jeho práva
nebo povinnosti, (dále "rozhodnutí").
Takovým rozhodnutím je podle judikatury Nejvyššího správního soudu
(viz např. rozsudek ze dne 12. 5. 2004, sp. zn. 3 As 53/2003, rozsudek ze dne 28. 4. 2005,
sp. zn. 1 As 17/2004, či rozsudek ze dne 13. 8. 2003, sp. zn. 7 A 198/2000,
vše viz www.nssoud.cz) i shora označený správní akt - souhlas podle ustanovení §12 odst. 2
zákona, neboť se jím ze strany příslušného správního úřadu autoritativně stanoví, zda určitou
aktivitou lze zasáhnout do konkrétního významného krajinného prvku. Na této skutečnosti
nic nemění, je-li k určité činnosti, v níž se má takový zásah realizovat,
třeba ještě další rozhodnutí podle zvláštních předpisů.
Tento souhlas (praxí nazývaný „závazným stanoviskem“) je podle označené judikatury
samostatným správním rozhodnutím, vydávaným na žádost adresáta a jemu směřovaným.
Ve vztahu k předmětu posuzování zásahu do významného krajinného prvku jde o rozhodnutí
konečné, a to i v případě, kdy k zamýšlenému zásahu je třeba dalších (navazujících)
rozhodnutí podle zvláštních předpisů. V takovém případě dochází k typickému řetězení
jinak samostatných správních rozhodnutí a zamýšlený zásah lze realizovat výlučně
v případě pozitivní podoby všech. Skutečnost, že předložení dříve vydaného rozhodnutí
je podmínkou vydání ještě dalších povolení podle jiných zvláštních předpisů,
a že toto další povolení musí reflektovat jeho obsah, v tomto případě jde dokonce o absolutní
závaznost pro akt navazující, nemůže nikterak omezit či dokonce anulovat jeho vlastní přímé
účinky, které má na základě právního předpisu. Nelze z toho dovozovat nesamostatnou,
podmíněnou, dočasnou či předběžnou povahu takového stanoviska. V posuzovaném
případě nemusí být v době vydání správního rozhodnutí a lhůtě stanovené pro jeho případné
napadení správní žalobou zřejmé, zda bude vydáván následný správní akt či nikoliv.
Lze tak uzavřít, že souhlas podle ustanovení §12 odst. 2 zákona je správním
rozhodnutím ve smyslu §65 odst. 1 s. ř. s., a je přezkoumatelný ve správním soudnictví.
Argumentaci Městského soudu v Praze, který uvedl, že napadené rozhodnutí
není rozhodnutím v materiálním smyslu, jak je definuje ustanovení §65 odst. 1 s. ř. s.,
a žalobu podle ustanovení §46 odst. 1 písm. d) s. ř. s., v návaznosti na ustanovení §68
písm. e) s. ř. s. a §70 písm. a) s. ř. s. odmítl, tak nelze přijmout. Naopak bylo nutno přisvědčit
argumentaci stěžovatele o tom, že se jedná o rozhodnutí ve smyslu §65 odst. 1 s. ř. s., které je
ve správním soudnictví i přezkoumatelné.
Vzhledem k tomu, že Městský soud v Praze žalobu proti shora označenému
rozhodnutí žalovaného odmítl, je dán stěžovatelem uplatněný důvod kasační stížnosti
podle ustanovení §103 odst. 1 písm. e) s. ř. s.
Nejvyššímu správnímu soudu nezbylo než usnesení Městského soudu v Praze
podle ustanovení §110 odst. 1 věty prvé s. ř. s. zrušit a věc mu vrátit k dalšímu řízení.
Městský soud v Praze je v dalším postupu vázán právním názorem vysloveným
Nejvyšším správním soudem v tomto rozsudku (§110 odst. 3 s. ř. s.). V novém rozhodnutí
o věci rozhodne též o náhradě nákladů řízení o kasační stížnosti (§110 odst. 2 s. ř. s.).
Poučení: Proti tomuto rozsudku nejsou opravné prostředky přípustné.
V Brně dne 7. srpna 2007
JUDr. Dagmar Nygrínová
předsedkyně senátu