ECLI:CZ:NSS:2007:4.AS.65.2006
sp. zn. 4 As 65/2006 - 146
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátě složeném z předsedkyně JUDr. Dagmar
Nygrínové a soudců JUDr. Petra Průchy a JUDr. Marie Turkové v právní věci žalobce: T., a.
s., proti žalovanému: Český telekomunikační úřad, se sídlem Praha 9, Sokolovská 219, za
účasti: G. N. a. s. (dříve A. a. s.), o kasační stížnosti žalobce proti usnesení Městského soudu
v Praze ze dne 25. 4. 2006, č. j. 10 Ca 126/2005 – 90, ve znění opravného usnesení ze dne 30.
6. 2006, č. j. 10 Ca 126/2005 - 130,
takto:
Usnesení Městského soudu v Praze ze dne 25. 4. 2006, č. j. 10 Ca 126/2005 - 90,
ve znění opravného usnesení ze dne 30. 6. 2006, č. j. 10 Ca 126/2005 - 130, se z r u š u j e
a věc se vrací tomuto soudu k dalšímu řízení.
Odůvodnění:
Žalobce (dále též „stěžovatel“) se včasnou kasační stížností domáhá zrušení usnesení
Městského soudu v Praze ze dne 25. 4. 2006, č. j. 10 Ca 126/2005 - 90, kterým byla
odmítnuta jeho žaloba proti rozhodnutí předsedy Českého telekomunikačního úřadu ze dne
25. 3. 2005, č. j. 8750/2005 - 603, jímž bylo zamítnuto jeho odvolání a zároveň potvrzeno
rozhodnutí Českého telekomunikačního úřadu jako správního orgánu prvního stupně.
V podané žalobě žalobce vytýkal žalovanému nedostatek působnosti a pravomoci
k rozhodnutí o nahrazení dodatku ke smlouvě o propojení telekomunikačních sítí, uzavřené
dne 2. 11. 2001 mezi žalobcem a osobou zúčastněnou na řízení, a to pro službu „přístup
ke službám se sdílenými náklady“. Současně požadoval přezkoumat zákonnost cenového
rozhodnutí Českého telekomunikačního úřadu č. 05/PROP/2003, které považuje za akt
správního orgánu, jenž byl závazným podkladem přezkoumávaného rozhodnutí
a u něhož shledává absenci zákonného podkladu pro uvedenou regulaci koncové ceny s tím,
že je považuje za nicotný akt. Navrhoval zrušení rozhodnutí předsedy Českého
telekomunikačního úřadu ze dne 25. 3. 2005, č. j. 8750/2005 – 603, a zároveň rozhodnutí
Českého telekomunikačního úřadu jako správního orgánu prvního stupně.
O této žalobě rozhodl Městský soud v Praze dne 25. 4. 2006, usnesením
č. j. 10 Ca 126/2005 – 90, tak, že žalobu odmítl. V odůvodnění uvedl, že ustanovení §38
odst. 1 zákona č. 511/2000 Sb., o telekomunikacích a o změně dalších zákonů (dále „zákon“
či „zákon o telekomunikacích“) stanovilo příslušným provozovatelům veřejných
telekomunikačních sítí nebo poskytovatelům veřejných telekomunikačních služeb povinnost
na požádání jiného provozovatele nebo poskytovatele vykonávajícího telekomunikační
činnost uzavřít s nimi smlouvu o propojení sítí nebo přístupu k síti nejpozději do 90 dnů
ode dne doručení návrhu na uzavření smlouvy a poté do 10 dnů ode dne uzavření takové
smlouvy tuto předat Českému telekomunikačnímu úřadu (žalovanému). Jde o druh zákonné
kontraktační povinnosti v rovině dvoustranného soukromoprávního (obchodního) vztahu
konkrétních obchodních společností působících na trhu telekomunikačních služeb. Soud
uvedl, že podle ustanovení §40 odst. 2 a 5 zákona měl žalovaný pravomoc rozhodnout
o propojení telekomunikačních sítí nebo o přístupu k síti, pokud mezi provozovateli veřejných
telekomunikačních sítí, resp. poskytovali veřejných telekomunikačních služeb ve stanovené
lhůtě nedošlo k uzavření smlouvy. Takové rozhodnutí, mající povahu rozhodnutí orgánu
veřejné správy, pak nahrazovalo chybějící smlouvu. Ve veřejném zájmu tedy mohl
podle soudu žalovaný rozhodnout, aby příslušní provozovatelé veřejných telekomunikačních
sítí nebo poskytovatelé veřejných telekomunikačních služeb propojili telekomunikační sítě
nebo umožnili přístup k síti v termínu stanoveném úřadem. Soud stejně tak uvedl,
že podle ustanovení §97 bodu 4. písm. a) zákona měl žalovaný pravomoc rozhodovat
v oblasti přístupu a propojení veřejných telekomunikačních sítí a zpřístupnění účastnického
vedení spory o propojení sítí nebo o přístupu k síti, popř. o změnách smluv o propojení sítí
nebo o přístupu k síti.
Podle městského soudu přitom byla napadenými správními rozhodnutími stanovena
právní povinnost žalobce a osoby zúčastněné na řízení v oblasti telekomunikačního práva
postupem, který sice představuje ingerenci státu a jeho správního úřadu, tedy ingerenci
orgánu veřejné správy do právních vztahů dotčených společností, avšak nikoli do sféry
veřejnoprávních vztahů, resp. oprávnění a povinností veřejnoprávního charakteru,
nýbrž do sféry jejich smluvních vztahů soukromoprávní (obchodní) povahy, resp. oprávnění
a povinností soukromoprávní (obchodní) povahy. V daném případě tak příslušný orgán
veřejné správy nahrazuje svým autoritativním rozhodnutím soukromoprávní smluvní
ujednání; městský soud podpůrně odkázal na rozhodnutí Nejvyššího správního soudu
publikované pod č. 466/2005 ve Sbírce rozhodnutí NSS.
Městský soud v Praze uzavřel, že se jednalo o rozhodnutí v soukromoprávní věci
a nezbylo mu, než žalobu odmítnout jako nepřípustnou v obl asti správního soudnictví,
a to podle ustanovení §46 odst. 1 písm. d) a §68 písm. b) zákona č. 150/2002 Sb., soudní řád
správní, ve znění pozdějších předpisů (dále je „s. ř. s.“).
Ke druhé námitce stran přezkumu cenového rozh odnutí městský soud uvedl,
že s ohledem na výše uvedené obecné důvody vedoucí k odmítnutí žaloby, není již na místě
se druhou žalobní námitkou zabývat. Současně odkázal na usnesení Ústavního soudu ČR
IV. ÚS 50/02, ze dne 21. 2. 2002, z něhož vyplývá, že cenové rozhodnutí je právní akt
splňující formální i materiální znaky právního předpisu, tedy aktu, který není „rozhodnutím“
zakládajícím, měnícím, rušícím nebo závazně určujícím práva nebo povinnosti žalobce
ve smyslu ustanovení §65 odst. 1 s. ř. s.
V poučení napadeného usnesení městský soud výslovně uvedl,
že proti tomuto usnesení lze podat kasační stížnost za podmínek a z důvodů stanovených
v §102 a násl. s. ř. s., včetně podmínky být zastoupen advokátem, nemá-li stěžovatel,
jeho zaměstnanec nebo člen, který za něj jedná nebo jej zastupuje, vysokoškolské právnické
vzdělání, které je vyžadováno pro výkon advokacie. Kasační stížnost, o níž rozhoduje Nejvyšší
správní soud, mohou podat účastníci řízení i osoba zúčastněná na řízení u Městského soudu
v Praze do dvou týdnů po doručení tohoto usnesení.
Proti tomuto usnesení podal stěžovatel kasační stížnost, kterou staví na důvodu
vymezeném v §103 odst. 1 písm. e) s. ř. s. a dovozuje nezákonnost usnesení soudu.
Poukazuje zejména na to, že hmotněprávním základem byla pro žalovaného ustanovení §37
odst. 2 a §38 odst. 1 písm. a) zákona o telekomunikacích, přičemž žalovaný neaplikoval
předpisy soukromého práva, nýbrž veřejnoprávní předpis, jenž upravuje celou řadu
veřejnoprávních povinností, např. povinnost umožnit přímé a nepřímé propojení a povinnost
uzavřít novou smlouvu o propojení a potažmo i povinnost uzavřít dodatek ke smlouvě
o propojení. Úlohou žalovaného pak bylo zejména posoudit, zda marně uplynula lhůta
pro uzavření dodatku ke smlouvě o propojení a dále upravit ve správním rozhodnutí
o nahrazení dodatku ke smlouvě o propojení ty otázky, jejichž úprava je pro realizaci
propojení nezbytná a na nichž se provozovatelé sítí nedohodli. Stěžovatel
je přitom přesvědčen, že se nejedná o rozhodnutí o soukromém subjektivním právu
(tedy rozhodnutí soukromoprávní), neboť kontraktační povinnost slouží primárně veřejnému
zájmu na zajištění dostupnosti telekomunikačních služeb pro všechny zákazníky
poskytovatelů telekomunikačních služeb. Doplnil, že o veřejnoprávním charakteru rozhodnutí
svědčí i to, že zahájení řízení nastává z úřední povinnosti. V případě návrhu na vydání
rozhodnutí o nahrazení dodatku ke smlouvě o propojení ze strany některého z provozovatelů
se nejedná o návrh aktivně legitimované osoby, nýbrž toliko o podnět k zahájení řízení
z úřední povinnosti. Z ustanovení §250h zákona č. 90/1963 Sb., občanského soudního řádu
v platném znění (dále též „o. s. ř.“) navíc podle něj vyplývá možnost přezkumu ve věcech,
o nichž správní orgán rozhodl na základě návrhu, nikoliv na základě pouhého podnětu
na zahájení řízení. V případě podání žaloby k obecnému soudu by se pak tento soud musel
zabývat výhradně aplikací ustanovení zákona, jež podle názoru stěžovatele nemají
soukromoprávní charakter. Stěžovatel poukazuje rovněž na judikaturu Nevyššího správního
soudu. Uzavírá, že napadená rozhodnutí jsou výhradně věcmi veřejného práva,
na čemž nic nemění ani to, že povinnosti vyplývající z napadených rozhodnutí do jisté míry
modifikují Smlouvu o propojení uzavřenou mezi stěžovatelem a osobou zúčastněnou.
Dále uvádí, že je běžné, že se důsledky vrchnostenského zásahu, v daném případě rozhodnutí
žalovaného, projeví i v oblasti obchodních závazkových vztahů, tato skutečnost však nemůže
být oporou pro závěr, že správní orgán rozhodoval ve věci soukromoprávní. Poukazuje
rovněž na nesprávné poučení městského soudu. S odkazem na výše uvedené navrhuje,
aby napadené usnesení Městského soudu v Praze bylo zrušeno a věc vrácena tomuto soudu
k dalšímu řízení.
Žalovaný ve vyjádření ke kasační stížnosti vyslovil souhlas se závěry městského
soudu, že smlouva, resp. její dodatek, je dvoustranným právním aktem dvou
soukromoprávních subjektů, resp. že rozhodnutí žalovaného je rozhodnutím
v soukromoprávní věci ve vztahu mezi obchodními subjekty. Vedle toho žalovaný odkázal
na §37 a násl. zákona, jenž stanovuje zákonný rámec pro jednání poskytovatelů
telekomunikačních služeb. Žalovaný má za to, že dodatek ke smlouvě o propojení
je soukromoprávním aktem svého druhu, neboť veřejnoprávním předpisem je omezeno
dispoziční právo smluvních stran ve prospěch veřejného zájmu. Pro případ, že smluvní strany
v zákonem určené lhůtě nedospějí ke shodě ohledně smluvních podmínek, zakládá §40
odst. 2 zákona povinnost žalovaného nahradit nedostatek vůle smluvních stran vlastním
rozhodnutím. Veřejný zájem na vzniku takové smlouvy je vyjádřen rovněž tím, že případné
odvolání ze zákona nemá odkladný účinek. Žalovaný rovněž ve vyjádření uvedl,
že vrchnostenský charakter rozhodování ve prospěch veřejn ého zájmu je naopak zdůrazněn
i tím, že správní úřad má významná oprávnění omezující vůli smluvních stran již v procesu
samotného uzavírání smlouvy. Podle žalovaného je návrh provozovatele telekomunikační sítě
zasílaný správnímu úřadu ve skutečnosti podnětem k zaháje ní řízení z úřední povinnosti
a smluvní strany tím deklarují nedostatek souhlasné vůle k uzavření smlouvy. Stejně tak
ale uvedl, že rozhodování žalovaného v dané věci je rozhodováním v oblasti veřejn é správy,
neboť je jím autoritativně mocensky určováno, co je právem a co povinností,
přičemž žalovaný a účastníci řízení nemají v tomto vztahu rovné postavení. Žalovaný
zpochybnil skutečnost, zda obecné soudy v řízení podle části páté o. s. ř. disponují
dostatečnými nástroji pro to, aby nahradily vůli smluvních stran a takto nově určily podmínky
propojení veřejných telekomunikačních sítí pro účely poskytování telekomunikační smlouvy
z portfolia veřejných telekomunikačních služeb. Odkázal rovněž na judikaturu Nejvyššího
správního soudu. S odkazem na výše uvedené žalovaný závěrem svého vyjádření ke kasační
stížnosti uvedl, že se spíše přiklonil k názoru stěžovatele, aby usnesení Městského soudu
v Praze bylo zrušeno a věc vrácena tomuto soudu k dalšímu řízení.
Osoba zúčastněná na řízení nepodala ke kasační stížnosti žádného vyjádření.
Ze správního spisu Nejvyšší správní soud zjistil následující skutečnosti. Český
telekomunikační úřad, který rozhodoval ve věci na základě podání osoby zúčastněné
na řízení, uložil žalobci a osobě zúčastněné na řízení rozhodnutím ze dne 23. 7. 2004,
č. j. 32696/2003 - 610/X, povinnost propojit své telekomunikační sítě pro službu „Přístup
ke službám se sdílenými náklady“. Proti tomuto rozhodnutí podal žalobce odvolání,
na jehož základě bylo označené rozhodnutí zrušeno a věc byla vrácena prvoinstančnímu
správnímu orgánu k novému rozhodnutí. Rozhodnutím Čes kého telekomunikačního úřadu
ze dne 10. 12. 2004, č. j. 32696/2003 - 610/XIV, bylo opětovně žalobci a osobě zúčastněné
na řízení uložena povinnost propojit své telekomunikační sítě pro službu „Přístup ke službám
se sdílenými náklady“. Proti tomuto rozhodnutí podal žalobce opětovně odvolání, které bylo
zamítnuto rozhodnutím předsedy Českého telekomunikačního úřadu dne 25. 3. 2005,
č. j. 8750/2005 - 603. Proti tomuto rozhodnutí podal žalobce žalobu, ve které mj. vytýkal
žalovanému nedostatek působnosti a pravomoci k rozhodnutí a navrhoval zrušení rozhodnutí
předsedy Českého telekomunikačního úřadu ze dne 25. 3. 2005, č. j. 8750/2005 – 603,
a zároveň rozhodnutí Českého telekomunikačního úřadu jako správního orgánu prvního
stupně. O této žalobě rozhodl Městský soud v Praze dne 25. 4. 2006, usnesením
č. j. 10 Ca 126/2005 - 90, a to tak, že žalobu odmítl s odůvodněním, že se jedná o rozhodn utí
v soukromoprávní věci.
Z obsahu soudního spisu Nejvyšší správní soud zjistil, že Městský soud v Praze dne
30. 6. 2006 vydal opravné usnesení, jímž poučení obsažené v unesení ze dne 25. 4. 2006,
č. j. 10 Ca 126/2005 - 90, změnil následovně: Proti tomuto usnesení lze podat kasační stížnost
za podmínek a z důvodů stanovených v §102 a násl. s. ř. s., včetně podmínky být zastoupen
advokátem, nemá-li stěžovatel, jeho zaměstnanec nebo člen, který za něj jedná
nebo jej zastupuje, vysokoškolské právnické vzdělání, které je vyžadováno pro výkon
advokacie. Kasační stížnost, o niž rozhoduje Nejvyšší správní soud, mohou podat účastníci
řízení i osoba zúčastněná na řízení u Městského soudu v Praze do dvou týdnů po doručení
tohoto usnesení. II. V této věci se žalobce může domáhat svého práva podáním žaloby
v občanském soudním řízení do jednoho měsíce od právní moci usnesení o odmítnutí návrhu,
a to tak, aby žaloba došla v této lhůtě místně příslušnému okresnímu (obvodnímu) soudu (§46
odst. 2 s. ř. s., §82 odst. 3 o. s. ř.), kterým podle ust. §250 odst.1 o. s. ř. je a) obecný soud
účastníka, jemuž byla nebo podle návrhu podaného u správního orgánu měla být uložena
povinnost k plnění, b) obecný soud účastníka, na jehož návrh bylo řízení před správním
orgánem zahájeno, není-li dána příslušnost podle písmena a), c) soud, v jehož obvodu je sídlo
správního orgánu, který o sporu nebo o jiné právní věci rozhodl, není-li dána příslušnost
podle písmena a) nebo b).
Nejvyšší správní soud přezkoumal napadený rozsudek z hledisek uvedených
v ustanovení §109 odst. 2 a 3 s. ř. s., vázán rozsahem a důvody uvedenými v kasační
stížnosti.
Kasační stížnost je důvodná.
Předmětem kasační stížnosti je zejména posouzení toho, zda byl zákonný postup
Městského soudu v Praze, který podanou správní žalobu směřující proti rozhodnutí Českého
telekomunikačního úřadu, jímž mu byla uložena povinnost propojit svou telekomunikační síť,
odmítl s tím, že se jedná o věc vyplývající ze soukromoprávních vztahů.
Tato věc již byla dříve řešena v judikatuře Nejvyššího správního soudu, viz rozsudek
ze dne 8. 3. 2006, č. j. 3 As 48/2004 - 82, uveřejněno ve Sbírce rozhodnutí Nejvyššího
správního soudu pod č. 882/2006, z něhož vyplývá, že Český telekomunikační úřad při vydání
rozhodnutí nahrazujícího dodatek ke smlouvě o propojení vystupuje ve vrchnostenském
postavení a svým rozhodnutím nahrazuje vůli smluvních stran, přičemž přezkum
takového rozhodování spadá do pravomoci soudů rozhodujících ve správním soudnictví,
a Nejvyšší správní soud neshledal důvod postupovat jinak. Označený rozsudek byl
přitom postaven na důvodech, které mají své opodstatnění i pro právě souzenou věc.
Skutečnost, že rozhodnutí žalovaného vydané podle §40 odst. 2 zákona
(o telekomunikacích) nahrazuje určité ustanovení smlouvy, tedy institutu typického
pro soukromé právo, není totiž v dané věci stěžejní. Tvrzení, že se následky vrchnostenského
zásahu projeví v soukromoprávních vztazích a pouze proto má věc projednat obecný soud,
je pro rozlišení soukromoprávní a veřejnoprávní povahy rozhodnutí správního orgánu
zavádějící a dobře vyvratitelné právním argumentem reductio ad absurdum. Většina
rozhodnutí správního orgánu více či méně zasahuje do nějakého soukromoprávního vztahu.
Např. uložením pokuty za přestupek vzniká přestupci povinnost uhradit pokutu,
což nepochybně zasáhne do jeho majetkové sféry, a tedy do jeho vlastnického práva,
jež je stěžejním institutem soukromého práva; absurdní by však bylo v této situaci tvrdit,
že o žalobě proti takovému rozhodnutí má rozhodovat obecný soud podle části páté o. s. ř.,
a nikoliv soud rozhodnutí ve správním soudnictví. Na věc lze rovněž pohlédnout
z toho pohledu, zda smlouva o propojení telekomunikačních sítí je smlouvou ve smyslu
soukromoprávním. V řízení podle §40 odst. 2 zákona o telekomunikacích nahradí žalovaný
svým rozhodnutím nedostatek vůle smluvních stran ohledně uzavření dodatku ke smlouvě
o propojení. Tím žalovaný omezí smluvní volnost stran rozhodnutím, jež je aktem z oblasti
veřejné správy; již v procesu uzavírání smlouvy má i jiná významná oprávnění omezující vůli
smluvních stran. Takový způsob zásahů správního orgánu do procesu uzavírání smluv
či jejich dodatků není typický pro smlouvy soukromoprávní, neboť způsob ingerencí
žalovaného do celého procesu uzavírání smluv podle zákona o telekomunikacích by byl
v rovině soukromého práva jen stěží myslitelný. Rozhodnutí žalovaného v dané věci bylo
aktem vrchnostenským, žalovaný a účastníci neměli v řízení rovné postavení.
Nejvyšší správní soud ve shora citovaném rozsudku uzavřel, že ve spr ávním
soudnictví žalobou napadené rozhodnutí žalovaného vykazovalo zjevnou převahu aspektů
veřejnoprávních nežli soukromoprávních, a proto je k projednání a rozhodnutí věci dána
pravomoc soudů rozhodujících ve správním soudnictví.
S výše uvedenými závěry se ztotožňuje i Nejvyšší správní soud v této věci.
Lze tak shrnout, že z §40 odst. 2 zákona vyplývá, že Český telekomunikační úřad při vydání
rozhodnutí nahrazujícího dodatek ke smlouvě o propojení vystupuje ve vrchnostenském
postavení a svým rozhodnutím nahrazuje vůli smluvních stran, přičemž přezkum
takového rozhodnutí spadá do pravomoci soudů rozhodujících ve správním soudnictví.
Nejvyšší správní soud tak přisvědčil námitkám stěžovatele stran toho, že napadená
rozhodnutí jsou vydána ve věcech veřejné ho práva a ochranu jim poskytují soudy ve správním
soudnictví.
Námitkou o nesprávném poučení se Nejvyšší správní soud nezabýval, neb ze spisu
vyplynulo, že toto své pochybení městský soud napravil, viz obsah soudního spisu.
Ostatně s ohledem na rozdílný právní názor o charakteru napadeného rozhodnutí správního
orgánu pozbývá poučení (ve znění opravného usnesení) na významu.
Z výše uvedených důvodů však Nejvyššímu správnímu soudu nezbylo, než kasační
stížností napadený rozsudek městského soudu podle §110 odst. 1 s. ř. s. zrušit
(pro nezákonnost rozhodnutí o odmítnutí žaloby) a věc vrátit městskému soudu
k dalšímu řízení, v němž je vázán právním názorem Nejvyššího správního soudu. (§110
odst. 3 s. ř. s.).
V novém rozhodnutí o věci rozhodne krajský soud též o náhradě nákladů řízení
o kasační stížnosti (§110 odst. 2 s. ř. s.).
Poučení: Proti tomuto rozsudku nejsou opravné prostředky přípustné.
V Brně dne 5. září 2007
JUDr. Dagmar Nygrínová
předsedkyně senátu