ECLI:CZ:NSS:2007:5.AFS.145.2006
sp. zn. 5 Afs 145/2006 - 56
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátě složeném z předsedy JUDr. Václava
Novotného a soudců JUDr. Lenky Matyášové a JUDr. Ludmily Valentové v právní věci
žalobce: S. S., zastoupený advokátem Mgr. Pavlem Pospíšilem, se sídlem AK U Brány 16,
Mohelnice, proti žalovanému: Finanční úřad v Zábřehu, se sídlem Bezručova 6, Zábřeh, o
kasační stížnosti proti rozsudku Krajského soudu v Ostravě ze dne 13. 4. 2006, č. j. 22 Ca
321/2004 – 30,
takto:
I. Kasační stížnost se zamítá .
II. Žalovanému se právo na náhradu nákladů řízení nepřiznává .
Odůvodnění:
Včas podanou kasační stížností brojí žalobce (dále „stěžovatel“) proti výroku
I. rozsudku shora označenému, jímž byla odmítnuta žaloba na určení neplatnosti rozhodnutí
žalovaného ze dne 10. 11. 1994, č. j. 210/8479/94 - 522/DK. Správním rozhodnutím byla
stěžovateli dodatečně vyměřena daň z příjmu obyvatelstva za rok 1992 a sděleno penále
v celkové výši 165 753 Kč, podle zákona č. 389/1990 Sb., o dani z příjmů obyvatelstva.
Krajský soud v Ostravě o návrhu stěžovatele rozhodl tak, že v daném případě žaloba
proti rozhodnutí žalovaného není přípustná, neboť dle ust. §68 písm. a) zákona
č. 150/2002 Sb., soudního řádu správního, ve znění pozdějších předpisů (dále jen s. ř. s.)
žalobce nevyčerpal řádné opravné prostředky v řízení před správním orgánem. Dle názoru
krajského soudu byla žaloba navíc podána zjevně opožděně (ust. §72 odst. 1 věta prvá
s. ř. s.), jelikož žalobou napadené rozhodnutí bylo stěžovateli doručeno dne 17. 11. 1994
a žaloba byla podána až dne 20. 7. 1994. Krajský soud dle ust. §46 písm. b) a d) s. ř. s.
ve spojení s ust. §68 písm. a) s. ř. s. proto žalobu ve výroku I. nyní napadaného rozsudku
odmítl.
Stěžovatel v kasační stížnosti namítá nezákonnost, spočívající v nesprávném
posouzení právní otázky soudem v předcházejícím řízení podle ust. §103 odst. 1 písm. a)
s. ř. s. a nezákonnost rozhodnutí o odmítnutí návrhu dle §103 odst. 1 písm. e) s. ř. s..
Stěžovatel uvádí, že ačkoliv ze žalobního petitu vyplývá, že jediným důvodem žaloby
je tvrzená nicotnost rozhodnutí, kterou stěžovatel obšírně odůvodnil a zcela nezvratně
prokázal, krajský soud se touto otázkou vůbec nezabýval, přestože má zásadní vliv
na posouzení přípustnosti žaloby. Stěžovatel uvádí, že daň i penále byly dodatečně vyměřeny
dle zákona 389/1990 Sb., o dani z příjmu obyvatelstva, avšak povinnosti bylo možno ukládat
jen rozhodnutím dle ust. §32 zákona č. 337/1992 Sb., o správě daní a poplatků, ve znění
pozdějších předpisů (dále jen daňový řád). Rozhodnutí správce daně je z důvodů chybějících
náležitostí neplatné a nelze proto stěžovateli vytýkat, že se do něj neodvolal, když právní
předpisy nebyly v rozhodnutí uvedeny a skutkový stav z rozhodnutí nevyplýval. Stěžovatel
uvádí, že dle ust. §68 písm. c) s. ř. s. nemůže být opravným prostředkem proti nicotnému, tj.
právně neexistujícímu (nulitnímu) rozhodnutí odvolání, nýbrž návrh na vyslovení nicotnosti
správním orgánem, který rozhodnutí vydal. Podáním ze dne 6. 5. 2004 se stěžovatel domáhal
ověření neplatnosti napadeného rozhodnutí a poté co mu žalovaný sdělil dopisem ze dne
21. 5. 2004, že podmínky pro osvědčení neplatnosti neshledal, nezbylo stěžovateli,
než aby se domáhal vyslovení nicotnosti rozhodnutí soudem. Podmínky dle ust. §5 s. ř. s.
ve spojení s ust. §68 písm. c) s. ř. s. tak dle názoru stěžovatele byly splněny. Žaloba byla
podána dne 20. 7. 2004 ve lhůtě dle ust. §72 odst. 1 s. ř. s., tedy do dvou měsíců po doručení
cit. sdělení (správně rozhodnutí). Tuto lhůtu dle stěžovatele nelze vztahovat na napadené
rozhodnutí, pokud je ze zákona od samého počátku neplatné (nicotné). Krajský soud měl
ověřit nicotnost napadeného rozhodnutí v celém jeho rozsahu a věc vrátit k dalšímu řízení
a jeho postup dle §68 písm. a) s. ř. s. považuje stěžovatel za nesprávný.
Stěžovatel navrhuje, aby Nejvyšší správní soud vydal rozhodnutí, kterým se rozsudek
krajského soudu ve výroku I. zrušuje a věc se mu vrací k dalšímu řízení.
Žalovaný se ve svém vyjádření ke kasační stížnosti poukazuje na své stanovisko
k žalobě a dodává, že předmětný dodatečný platební výměr ze dne 10. 11. 1994, č. j.
210/8479/94 - 522/DK obsahuje veškeré zákonem požadované náležitosti.
Nejvyšší správní soud přezkoumal napadený rozsudek Krajského soudu
v Ostravě dospěl k závěru, že kasační stížnost není důvodná.
Nejvyšší správní soud především předesílá, že v případě, je-li žaloba odmítnuta,
v tomto případě ve výroku I., který je kasační stížností namítán, může být předmětem
přezkumu toliko posouzení, zda se Krajský soud v Ostravě nedopustil nezákonnosti, odmítl-li
žalobu, aniž se jí zabýval věcně. V úvahu proto připadá uplatnění stížního bodu dle ust. §103
odst. 1 písm. e) s. ř. s.
Dle ustanovení §76 odst. 2 s. ř. s. zjistí-li soud, že rozhodnutí žalovaného trpí
takovými vadami, které vyvolávají jeho nicotnost, vysloví rozsudkem tuto nicotnost
i bez návrhu. Stěžovatel však nesprávně v kasační stížnosti, jakož i v žalobě postavil na roveň
neplatnost daňového rozhodnutí a nicotnost a usuzuje, že i k neplatnosti je nutno přihlížet
z úřední povinnosti.
S tímto názorem se Nejvyšší správní soud nemůže ztotožnit. Tyto pojmy nelze
navzájem směšovat, neboť každý z nich má svůj vlastní a vzájemně odlišný obsah.
Rozlišením těchto institutů se detailně zabýval nejvyšší správní soud v několika svých
judikátech (např. rozsudek ze dne 31. 8. 2004 č. j. 5 Afs 19/2004, rozsudek ze dne
12. 1. 2006, č. j. 1 Afs 6/2005, rozsudek ze dne 28. 7. 2005 č. j. 8 Afs 18/2005
a taktéž rozsudek rozšířeného senátu ze dne 22. 7. 2005 č. j. 6 A 76/2001 - 96; vše přístupno
na www.nssoud.cz), jejichž závěry je vhodné na tomto místě uvést.
Teorie považuje za nicotný takový správní akt, který trpí vadami takové intenzity,
že již vůbec nelze o správním aktu hovořit. Typicky jsou takovými vadami neexistence
zákonného podkladu pro rozhodnutí, nedostatek pravomoci, nejtěžší vady příslušnosti,
absolutní nedostatek formy, absolutní omyl v osobě adresáta, neexistence skutkového základu
způsobující bezobsažnost, požadavek trestného plnění, požadavek plnění fakticky nemožného,
neurčitost, nesmyslnost či neexistence vůle. Nicotnost nelze zhojit ani uplynutím času.
Nicotný akt nikoho nezavazuje a nikdo jej není povinen respektovat, neboť mu nesvědčí
presumpce správnosti.
Srovná-li se uvedené vymezení nicotnosti s neplatností podle §32 odst. 7 daňového
řádu, je zřejmé, že jde o odlišné kategorie. Podle §32 odst. 7 daňového řádu je neplatné
rozhodnutí, v němž chybí některá z ostatních základních náležitostí, které dle povahy
rozhodnutí musí být jeho obsahem, nebo odůvodnění v případech, kdy je zákon vyžaduje;
zřejmá chyba v psaní nebo počítání neplatnost rozhodnutí nepůsobí. Pojem neplatnosti
rozhodnutí podle §32 odst. 7 daňového řádu nelze vykládat formálně či dokonce
formalisticky. Pouhý nedostatek některé ze základních náležitostí rozhodnutí, uvedených
v cit. ustanovení, tak nemůže sám o sobě způsobit neplatnost rozhodnutí a i k tomu musí tento
nedostatek dosahovat určité intenzity.
Rozlišování neplatnosti a nicotnosti rozhodnutí není pouze akademickou záležitostí,
ale nese s sebou i vysoce praktické důsledky pro soudní přezkum. K nicotnosti správního aktu
jsou správní soudy jak v řízení o žalobě proti rozhodnutí správního orgánu, tak i v řízení
o kasační stížnosti povinny přihlížet z úřední povinnosti, nad rámec žalobních bodů či důvodů
kasační stížnosti. Je-li rozhodnutí skutečně nicotné, soud v řízení o žalobě
pouze deklaratorním výrokem vysloví jeho nicotnost. Tento postup odpovídá i samotné logice
věci: není-li tu „nic“, co by zakládalo práva či povinnosti subjektů, nelze toto „nic“ zrušit.
Naproti tomu, jde-li o neplatné daňové rozhodnutí (tj. je-li splněn jak formální aspekt,
spočívající v absenci některé ze základních náležitostí rozhodnutí, i materiální aspekt,
spočívající v určité intenzitě tohoto nedostatku), platí, že soud k jeho vadám způsobujícím
neplatnost přihlíží zásadně pouze k námitce žalobce; z úřední povinnosti by k vadám
způsobujícím neplatnost přihlížel pouze tehdy, pokud by daňové rozhodnutí bylo nejen
neplatné, ale zároveň buď nicotné, nebo nepřezkoumatelné.
Nejvyšší správní soud považuje nicotnost a neplatnost správního aktu za vzájemně
odlišné kategorie s vlastním obsahem, rozdílnými předpoklady uplatnění a rozdílnými dopady
na soudní přezkum. Následky nicotnosti nelze svévolně spojovat s instituty jinými, nýbrž
je naopak třeba vykládat nicotnost restriktivně a s přihlédnutím k jejímu smyslu,
jímž je odstranit rozhodnutí, která nikdy nemohla být respektována (viz srovn. též ust. §77
na zák. č. 500/2004, správní řád)
Jak vyplývá ze soudního i správního spisu, stěžovatel fakticky namítal neplatnost
rozhodnutí, z titulu absence základních náležitostí rozhodnutí konkrétních ustanovení
daňového řádu a nedostatek odůvodnění vč. poučení o možnosti vyžádat si sdělení důvodu
rozdílu v odvolací lhůtě dle ust. 32 odst. 9 daňového řádu, nikoliv nicotnost rozhodnutí
a tyto instituty pojmově zaměňoval.
Podle ustanovení §5 s. ř. s. se lze ve správním soudnictví domáhat ochrany práv jen
na návrh a po vyčerpání řádných opravných prostředků, připouští-li je zvláštní zákon, pokud
nestanoví tento nebo zvláštní zákon jinak. Soudní řád správní tak důsledně zavádí tradiční
žalobní řízení, kdy soudní ochrana nastupuje teprve poté, kdy jsou vyčerpány možnosti
nápravy nezákonného nebo vadného rozhodnutí prostředky správního řízení. Nevyčerpání
řádných opravných prostředků žalobcem je za podmínek stanovených v §68 písm. a) s. ř. s.
důvodem nepřípustnosti žaloby a takovou žalobu proti rozhodnutí správního orgánu soud
odmítne podle ustanovení §46 odst. 1 písm. d) s. ř. s.
Podmíněnost vyčerpání opravných prostředků ve správním řízení před podáním žaloby
k soudu je nutno vnímat jako provedení zásady subsidiarity soudního přezkumu
a minimalizace zásahů soudů do správního řízení. To znamená, že účastník správního řízení
musí zásadně vyčerpat všechny prostředky k ochraně svých práv, které má ve svojí procesní
dispozici, a teprve po jejich marném vyčerpání se může domáhat soudní ochrany. Soudní
přezkum správních rozhodnutí je totiž koncipován až jako následný prostředek ochrany
subjektivně veřejných práv, který nemůže nahrazovat prostředky nacházející se uvnitř veřejné
správy. Soud nemůže věcně projednat žalobu proti rozhodnutí správního orgánu,
jestliže proti rozhodnutí nebyl podán řádný opravný prostředek, pokud je připuštěn.
Možnost věcného projednání soudem tedy přichází v úvahu jen za splnění
předpokladu, že žaloba proti takovému aktu směřující, je sama způsobilá soudní přezkum
vůbec vyvolat. Otázka přípustnosti žaloby spadá do okruhu zkoumání podmínek řízení,
které předchází zjišťování právních vad rozhodnutí samotného a soud meritorně přezkoumává
žalobou napadené rozhodnutí teprve po té, dospěje-li k závěru o přípustnosti žaloby. Není-li
žaloba přípustná pro některý z důvodů, s nimiž soudní řád správní nepřípustnost spojuje,
odmítne ji soud procesním rozhodnutím podle §46 odst. 1 písm. d) s. ř. s. Nebylo-li v daném
případě rozhodnutí - dodatečný platební výměr na daň z příjmu obyvatelstva za rok 1992
ze dne 10. 11. 1994, č. j. 210/8479/94 - 522/DK způsobilé soudního přezkumu z důvodu
nepřípustnosti žaloby pro nevyčerpání řádných opravných prostředků, nemohl se krajský soud
zabývat právní kvalitou rozhodnutí samotného, tzn. otázkou jeho nezákonnosti, případné
neplatnosti, ale ani dalšími námitkami stěžovatele, nepříslušelo-li mu o tomto bodě žalobního
návrhu jednat vůbec, neboť stěžovatel nesplnil prvotní podmínku pro soudní přezkum,
totiž nevyčerpal řádný opravný prostředek, o jehož přípustnosti byl řádně poučen, v řízení
daňovém.
K otázce lhůty, v níž lze ověřit neplatnost rozhodnutí Nejvyšší správní soud odkazuje
na nález pléna Ústavního soudu Pl. ÚS 8/98 vyhlášený pod č. 300/1998 Sb. ČR či nález
Ústavního soudu ze dne 15. 12. 1999, sp. zn. II. ÚS 31/99 ze kterého vyplývá, že příslušný
správce daně ověří neplatnost vydaného rozhodnutí ve lhůtě tří let podle §47 odst. 1 zákona
č. 337/1992 Sb. Není tedy správný ani názor stěžovatele, že krajský soud nesprávně pominul
důvody, pro které je rozhodnutí správního orgánu neplatné, když k neplatnosti musí soud
přihlédnout z úřední povinnosti a to v časově neomezeném horizontu.
Smyslem ust. §32 odst. 7 daňového řádu je umožnit vydání osvědčení o neplatnosti
takových rozhodnutí, která postrádají některou ze zákonem stanovených podstatných
(základních) náležitostí, takže je nelze za rozhodnutí vůbec považovat. Na takové rozhodnutí
se proto právem hledí, jako by bylo neplatné od samého počátku, a osvědčení o jeho
neplatnosti tedy nemá konstitutivní, nýbrž toliko deklaratorní účinky. Osvědčením neplatnosti
rozhodnutí se proto neodstraňují jeho nedostatky, nýbrž se pouze prohlašuje (deklaruje)
jeho neplatnost a vytváří se tím podmínky pro vydání rozhodnutí nového. Shledá-li správce
daně důvody pro osvědčení neplatnosti, vydá o tom rozhodnutí, které lze napadnout
odvoláním a dále je přezkoumatelné ve správním soudnictví (rozsudek 1 Afs 19/2004 ze dne
13. 12. 2006, přístupno na www.nssoud.cz).
Důvody, pro které je možno vyslovit neplatnost rozhodnutí, přitom nelze stanovit
svévolně, nýbrž pouze v případech taxativně vymezených v ustanovení §32 odst. 2 daňového
řádu. Pouze za této situace může správce daně vydat osvědčení o neplatnosti rozhodnutí,
takže zákon svévoli z jeho strany neumožňuje. Pokud správce daně důvody pro výše uvedený
postup neshledal, postupoval správně, nevydal-li rozhodnutí, ale stěžovateli zaslal
pouze neformální sdělení. Ostatně stěžovateli nic nebránilo brojit proti rozhodnutí správce
daně, které mu bylo řádně doručeno, řádným opravným prostředkem, v němž měl možnost
uplatnit námitku nezákonnosti vydaného platebního výměru, měl-li za to, že tento nebyl
vydán v souladu se zákonem, resp. mohl uplatnit i namítanou nicotnost.
Nejvyšší správní soud dospěl k námitce stěžovatele uvádí, že z úřední povinnosti
by byl krajský soud povinen přihlédnout k nicotnosti rozhodnutí, resp. se touto otázkou
zabývat pouze tehdy, pokud by žaloba byla přípustná. V případě, kdy stěžovatel nevyužil
možnosti podat řádný opravný prostředek proti dodatečnému platebnímu výměru ze dne
10. 11. 1994, č. j. 210/8479/94 - 522/DK, byla taková žaloba ve smyslu ust. §68 písm. a)
s. ř. s. nepřípustná a její odmítnutí krajským soudem dle ust. §46 odst. 1 písm. d) s. ř. s. bylo
namístě.
Závěr krajského soudu o současné opožděnosti části žaloby dle ust. §46 odst. 1
písm. b) s. ř. s., jíž brojil stěžovatel proti rozhodnutí ze dne 10. 11. 1994, nikoliv proti
rozhodnutí k námitce promlčení daňového nedoplatku dle ust. §70 odst. 2 a 3 daňového řádu,
je taktéž správný. Stěžovatel v kasační stížnosti směšuje oba žalobní návrhy, byť každý
směřoval proti jinému správnímu aktu a krajský soud o nich rozhodl samostatnými výroky
(v případě rozhodnutí o námitce promlčení práva vybrat daň. nedoplatek ze dne 21. 5. 2004,
č. j. 37087/04/400921/2567 krajský soud žalobu výrokem II. zamítl a tento výrok stěžovatel
v kasační stížnosti nijak nerozporuje).
Ze shora uvedených důvodů tedy Nejvyšší správní soud dospěl k závěru, že kasační
stížnost není důvodná, a proto ji podle §110 odst. 1 s. ř. s. zamítl.
O nákladech řízení o kasační stížnosti rozhodl Nejvyšší správní soud podle §60
odst. 1 a 7 s. ř. s. ve spojení s §120 s. ř. s. Stěžovatel neměl ve věci úspěch, proto mu právo
na náhradu nákladů nenáleží. To by náleželo žalovanému. Protože však žalovaný žádné
náklady neuplatňoval a Nejvyšší správní soud ani žádné náklady, jež by mu vznikly
a jež by překročily náklady jeho běžné administrativní činnosti, ze spisu nezjistil, rozhodl
tak, že žalovanému, přestože měl ve věci plný úspěch, se náhrada nákladů řízení nepřiznává.
Poučení: Proti tomuto rozsudku nejsou opravné prostředky přípustné (ust. §53
odst. 3 a ust. §120 s.ř.s).
V Brně dne 18. května 2007
JUDr. Václav Novotný
předseda senátu