ECLI:CZ:NSS:2007:5.AO.1.2007
sp. zn. 5 Ao 1/2007 - 96
USNESENÍ
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátě složeném z předsedkyně JUDr. Ludmily
Valentové a soudců JUDr. Petra Průchy a JUDr. Lenky Matyášové v právní věci
navrhovatele: T. D., s. r. o., zast. advokátem JUDr. Vítem Horáčkem, AK Glatzová & Co, v.
o. s., se sídlem Husova 5, Praha 1, proti odpůrci: Město Roztoky, nám. 5. května 2, Roztoky,
ve věci návrhu na zrušení opatření obecné povahy schválené usnesením Rady Města Roztoky
ze dne 11. 12. 2006, č. 458-17/06, o stavební uzávěře,
takto:
I. Návrh se odmítá .
II. Žádný z účastníků nemá právo na náhradu nákladů řízení.
Odůvodnění:
Návrhem ze dne 24. 1. 2007 se navrhovatel u Nejvyššího správního soudu v Brně
domáhal zrušení opatření obecné povahy schválené usnesením Rady Města Roztoky ze dne
11. 12. 2006, č. 458-17/06, o stavební uzávěře ve vymezených lokalitách katastrálních území
Ž. a R. Tato usnesení bylo vyhlášeno (resp. tato stavební uzávěry byla vyhlášena) nařízením
Rady města Roztoky č. 1/2006 a nabylo účinnosti dne 28. 12. 2006.
Nejvyšší správní soud usnesením ze dne 22. 2. 2007, č. j. 5 Ao 1/2007 – 79 řízení
o tomto návrhu přerušil, protože v rozšířeném senátu Nejvyššího správního soudu (§16
odst. 3 písm. a/ zákona č. 150/2002 Sb., soudní řád správní, ve znění pozdějších předpisů,
dále též „soudní řád správní“ či „s. ř. s.“) probíhalo řízení (ve věci sp. zn. 3 Ao 1/2007
Nejvyššího správního soudu), jehož výsledek mohl mít vliv na rozhodování soudu o věci
samé. Rozšířený senát Nejvyššího správního soudu rozhodl ve věci sp. zn. 3 Ao 1/2007
Nejvyššího správního soudu dne 13. 3. 2007. Nejvyšší správní soud proto v této věci
účastníků usnesením ze dne 7. 8. 2007, č. j. 5 Ao 1/2007 – 85, podle ustanovení §48 odst. 4
s. ř. s. vyslovil, že v řízení o návrhu navrhovatelů pokračuje.
V návrhu navrhovatel uvedl, že dne 11. 12. 2006 schválila Rada města Roztoky
usnesením č. 458 -17/06 vyhlášení stavební uzávěry ve vymezených lokalitách katastrálních
území Ž. a R., a toto usnesení Rady bylo téhož dne v souladu s §33 odst. 2 zákona č. 50/1976 Sb., stavební zákon, vyhlášeno formou nařízení rady obce jako Nařízení rady města Roztoky
č. 1/2006 a nabylo účinnosti dne 28. prosince 2006. Navrhovatel je vlastníkem pozemku parc.
č. 3189/39, orná půda, o výměře 16 908 m2, zapsaného na LV č. 1969 pro katastrální území
Ž., který je dotčen stavební uzávěrou. Daný pozemek je územním plánem sídelního útvaru R.,
jehož závazná část byla vyhlášena obecně závaznou vyhláškou města Roztoky č. 6 ze dne
7. září 1995, určen jako stavební pozemek. Dne 10. 10. 2006 navrhovatel podal stavebnímu
úřadu v Roztokách v souladu s §35 stavebního zákona návrh na vydání rozhodnutí o umístění
stavby, která má být umístěna na předmětném pozemku.
Navrhovatel tvrdí, že byl schválením opatření obecné povahy – zřízením stavební
uzávěry vyhlášené nařízením rady obce – zkrácen na svých právech, a to především na právu
vlastnickém. Dotčený pozemek navrhovatel nemůže v současné době až do skončení stavební
uzávěry vyhlášené nařízením rady obce, která by měla trvat až do doby schválení regulačních
plánů příslušných lokalit, užívat v dosavadním rozsahu a kvalitě. Zřízením stavební uzávěry
navíc dochází (byť pravděpodobně) k jeho dočasnému znehodnocení a v důsledku toho
i výraznému poklesu tržní hodnoty. Prodlení v přípravě a následné realizaci plánovaného
developerského projektu na daném pozemku navrhovateli dále rovněž způsobuje škodu
ve formě skutečné škody i ušlého zisku, který bude na vrhovatel schopen realizovat
se značným zpožděním. Rozhodnutí rady obce o zřízení stavební uzávěry je podle názoru
navrhovatele, a s přihlédnutím k nedávnému rozhodnutí Nejvyššího správního soudu ze dne
18. 7. 2006, č. j. 1 Ao 1/2006 – 74 ve věci změny územního plánu na výstavbu přistávací
dráhy v R1., opatřením obecné povahy. Rada města Roztok při rozhodování o stavební
uzávěře nepostupovala v souladu s právní úpravou opatření obecné povahy obsaženou
ve správním řádu, jednala v rozporu s platnými právními předpisy a rozhodnutí o stavební
uzávěře, jako opatření obecné povahy, nebylo vydáno zákonem stanoveným způsobem.
Navrhovatel, s ohledem na uvedené skutečnosti navrhuje, aby Nejvyšší správní soud usnesení
Rady města Roztoky ze dne 11. 12. 2006, č. 458 – 17/06, zrušil dnem vyhlášení rozsudku.
Odpůrce se k návrhu navrhovatelů písem ně vyjádřil dne 7. 2. 2007 a navrhl jeho
odmítnutí. Podle odpůrce není Nejvyšší správní soud příslušný k přezkoumávání usnesení
rady obce, jak to navrhl navrhovatel v petitu svého návrhu, neboť je to v rozporu s §126
zákona č. 128/2000 Sb., o obcích (obecní zřízení), ve znění pozdějších předpisů. Příslušným
ke zrušení obce v přenesené působnosti je krajský úřad.
Nejvyšší správní soud posoudil návrh navrhovatele, přičemž při posuzování otázky,
zda usnesení Rady města Roztoky ze dne 11. 12. 2006, č. 458 – 17/06, o vyhlášení stavební
uzávěry ve vymezených lokalitách katastrálních území Ž . a R., podle zákona č. 50/1976 Sb.,
stavební zákon (zrušen s účinností ode dne 1. 1. 2007 zákonem č. 183/2006) je opatřením
obecné povahy ve smyslu ustanovení §101a s. ř. s., vycházel z rozhodnutí rozšířeného senátu
Nejvyššího správního soudu ze dne 13. 3. 2007, č. j. 3 Ao 1/2007. V daném případě dospěl
rozšířený senát k odlišnému právnímu názoru než který byl vysloven v rozsudku Nejvyššího
správního soudu ze dne 18. 7. 2006, č. j. 1 Ao 1/2006 – 74, který je navrhovateli znám,
protože na některé jeho závěry v návrhu poukazuje.
Opatření obecné povahy je institutem, který do českého právního řádu - alespoň
co se jeho výslovného pojmenování týče - zavedl zákon č. 127/2005 Sb., o elektronických
komunikacích. Uvedený zákon předepsal vydání opatření obecné povahy pro některé činnosti
telekomunikačních orgánů přímo, např. v ustanovení §34 odst. 4, právní účinky pak blíže
rozvedl v ustanovení §124 zákona. Zákon nabyl účinnosti dne 1. 5. 2005 a těmito svými
ustanoveními navázal na již platný (od 24. 9. 2004), ale v té době dosud neúčinný, zákon
č. 500/2004 Sb., správní řád. Zároveň byl novelizován i soudní řád správní a ustanovením
§171, části dvacáté prvé, zákona č. 127/2005 Sb. do něj byl inkorporován díl 7, části třetí,
hlavy II. se svými ustanoveními §101a až §101d a zároveň doplněna ustanovení §4 odst. 2
písm. c) a §48 odst. 2 písm. e). Samotný soudní řád správní však ani po novelizaci definici
opatření obecné povahy neobsahuje, výše uvedená ustanovení upravují pouze pravomoc
a kompetenci soudů a některá další procesní pravidla přezkumu. Odpověď na otázku, co lze
považovat za opatření obecné povahy, je proto třeba hledat (jak bylo ostatně uvedeno již
v rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 27. 9. 2005, č. j. 1 Ao 1/2005 - 98,
publikovaném pod č. 740/2004 ve Sbírce rozhodnutí NSS) v novém správním řádu, v části
šesté.
Podle ustanovení §171 zákona č. 500/2004 Sb., správní řád, „postupují podle této
části správní orgány v případech, kdy jim zvláštní zákon ukládá vydat závazné opatření
obecné povahy, které není právním předpisem ani rozhodnutím“. V dalších ustanoveních jsou
pak upravena procesní pravidla pro jeho vydání.
Z uvedeného je zřejmé, že ani nový správní řád opatření obecné povahy materiálně
nedefinuje a s ohledem na velkou rozmanitost možných případů ponechává na zákonodárci,
aby stanovil ve zvláštních zákonech, která autoritativní opatření správních orgánů
jsou v právním smyslu opatřeními obecné povahy a mají být připravována, projednávána
a vydávána způsobem upraveným v části šesté správního řádu. Lze tudíž shrnout, že opatření
obecné povahy mohou správní orgány vydávat jen v těch případech, kdy jim to zvláštní zákon
ukládá, a to v rozsahu a za podmínek tam uvedených. Pomocí argumentu a contrario lze
pak dovodit, že pokud jim to zvláštní zákon výslovně neukládá, nemohou samy
podle vlastního uvážení určitá opatření podřizovat režimu ustanovení §171 a násl. správního
řádu. Tento závěr je podepřen i zněním čl. 2 odst. 3 Ústavy a čl. 2 odst. 2 Listiny základních
práv a svobod. Je tak možno uzavřít, že rozhodujícím kriteriem pro posouzení, zda
je příslušný správní akt opatřením obecné povahy, nejsou materiální znaky (byť
je nepochybné, že by zákonodárce měl při své legislativní činnosti dbát na to, aby při úpravě
tohoto institutu ve zvláštních zákonech byl obsah v souladu s formou), ale rozhodující
je skutečnost, zda tuto právní formu pro vydání aktu zvláštní zákon předepisuje. Pravomoc
a kompetence Nejvyššího správního soudu k přezkumu dle ustanovení §4 odst. 2 písm. c)
s. ř. s. a §101a a násl. s. ř. s. je pak dána jen v těch případech, kdy správní orgán vydal
opatření obecné povahy na základě zmocnění uvedeného ve zvláštním zákoně nebo tehdy,
pokud svůj akt takto označil, ačkoliv k jeho vydání výslovně zmocněn nebyl. V druhém
případě však bude takovýto postup zajisté bez dalšího důvodem ke zrušení tohoto aktu.
Na základě uvedené výchozí úvahy pak soud přistoupil k řešení předložené otázky.
Rada města Roztoky schválila vyhlášení stavební uzávěry ve vymezených lokalitách
katastrálních území Ž. a R. svým usnesením dne 11. 12. 2006, tedy v době, kdy byl zákon č.
500/2004 Sb., správní řád nejen platný, ale ode dne 1. 1. 2006 již také účinný. Na režim
vydávání opatření obecné povahy tak beze zbytku dopadala ustanovení části šesté správního
řádu. Zvláštní zákon, který režim vyhlašování stavebních uzávěr v té době upravoval,
tj. zákon č. 50/1976 Sb., však v souvislosti s přijetím nového správního řádu nebyl
nijak novelizován a pro žádnou z činností prováděnou správními orgány na úseku územního
plánovaní a stavebního řízení vydávání opatření obecné povahy nepředepsal. Ustanovení §33
odst. 2 cit. zákona, které upravovalo vyhlašování stavební uzávěry a jako právní formu
pro její vyhlášení určovalo nařízení obce, zůstalo beze změny. Formou opatření obecné
povahy se územní uzávěra vyhlašuje, resp. se vydává opatření o stavební uzávěře,
až na základě nového stavebního zákona (zákon č. 183/2006 Sb.), který však nabyl účinnosti
teprve dnem 1. 1. 2007. Z tohoto hlediska tedy ani stavební uzávěra ve vymezených lokalitách
katastrálních území Ž. a R., schválená usnesením Rady města Roztoky dne 11. 12. 2006 a
vyhlášená nařízením Rady města Roztoky č. 1/2006, a ani toto usnesení, opatřením obecné
povahy není a není zde tedy dána pravomoc soudu podle ustanovení §4 odst. 2 písm. c) s. ř. s.
k jeho přezkumu v řízení podle ustanovení §101a a násl. s. ř. s.
Nedostatek pravomoci je svojí povahou neodstranitelným nedostatkem podmínek
řízení, soud p roto návrh na zrušení opatření obecné povahy podle ustanovení §46 odst. 1
písm. a) s. ř. s. odmítl.
Protože návrh byl odmítnut, soud rozhodl tak, že žádný z účastníků nemá právo
na náhradu nákladů řízení (§60 odst. 3 s. ř. s.).
Poučení: Proti tomuto usnesení nejsou opravné prostředky přípustné (§53 odst. 3
s. ř. s.).
V Brně dne 21. srpna 2007
JUDr. Ludmila Valentová
předsedkyně senátu