ECLI:CZ:NSS:2007:5.AO.3.2007:78
sp. zn. 5 Ao 3/2007 - 78
USNESENÍ
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátě složeném z předsedy JUDr. Václava
Novotného a soudců JUDr. Ludmily Valentové a JUDr. Lenky Matyášové v právní věci
navrhovatelů: a) J. M., b) J. M., oba zast. advokátem Mgr. Michalem Gemrotem, se sídlem
AK Záhřebská 50/148, Praha 2, proti odpůrkyni: obec D., o návrhu na zrušení části změny
územního plánu obce D., schváleného usnesením zastupitelstva obce č. 029/2006 ze dne
5. 12. 2006,
takto:
I. V řízení přerušeném usnesením ze dne 6. 3. 2007, č. j. 5 Ao 3/2007 - 72
se pokračuje .
II. Návrh se odmítá .
III. Žádný z účastníků nemá právo na náhradu nákladů řízení.
Odůvodnění:
Návrhem ze dne 6. 2. 2007 se domáhali navrhovatelé zrušení opatření obecné povahy -
části změny územního plánu obce D. schválené usnesením zastupitelstva obce č. 029/2006 ze
dne 5. 12. 2006. Odpůrce přistoupil v roce 2003 k závěru pořídit změnu územního plánu obce,
který byl schválen v listopadu 2001. K zahájení procesu změny plánu došlo z podnětu
společnosti F. D., s. r. o., která sledovala a sleduje výlučně soukromé hospodářské zájmy
spočívají především v přeměně pozemků orné půdy na pozemky stavební a v uzavření
historické cesty k zámku, která vede statkem společnosti. Zadání změny bylo odpůrkyní
schváleno během roku 2004, následně byl zpracován návrh změny územního plánu obce,
který byl vystaven na obecním úřadě k nahlédnutí; návrh byl veřejně projednán dne
8. 11. 2005. Dne 5. 12. 2006 přijalo zastupitelstvo odpůrkyně usnesení, kterým v části II.
schválilo změnu č.1 územního plánu obce D., obecně závaznou vyhlášku č. 01/2006 a v části
III vymezilo závaznou část změny č. 1 územního plánu obce.
Navrhovatelé vyjádřili přesvědčení, že bod č. 1. části II. a část III. usnesení
zastupitelstva je opatření obecné povahy ve smyslu ust. §101a a násl. s. ř. s., a je proto
přezkoumatelný ve správním soudnictví. V podrobnostech odkázali v plném rozsahu
na rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 18. 7. 2006, č. j. 1 Ao 1/2006 - 74,
publikovaný ve Sbírce rozhodnutí Nejvyššího správního soudu pod č. 968/2006.
Navrhovatelé jsou výlučnými vlastníky zejména budovy č. p. 1 na pozemku parc.
č. st. 1 a uvedeného pozemku, jakož i dalších přilehlých pozemků. Nemovitosti navrhovatelů
pak bezprostředně sousedí s lokalitou, která byla v původním návrhu změny územního plánu
označena jako lokalita Z1 a měla být zamýšlenou změnou územního plánu určena
pro drobnou zemědělskou výrobu. Ačkoli tato lokalita nebyla odpůrcem zahrnuta
do schválené změny plánu, je potřeba ji zmínit v souvislosti s lokalitou D1. Tato lokalita
je ve schváleném změně č.1 územního plánu obce prezentována jako přeložka komunikací
II. třídy č. II/279 a II/280. Nicméně v rámci této lokality byl rovněž navržen a odpůrkyní
schválen obchvat místní komunikace jdoucí po pozemku par. č. 858/3; tento obchvat jdoucí
kolem původně navrhované lokality Z1 má sloužit majiteli statku společnosti F. D., s. r. o.
k uzavření místní komunikace, která právě slouží jako přímé propojení zámku navrhovatelů
s obcí.
Navrhovatelé mají za to, že výše uvedené opatření nebylo přijato zákonem
stanoveným způsobem. Pochybnosti spatřují především v tom, jakým způsobem byly
vyřízeny jimi vznesené námitky, dále i v samotném procesu pořizování změny územního
plánu. Navrhovatelé jsou osobami, které v souladu se stavebními předpisy právo podat proti
návrhu změny námitky, tyto uplatnili, odpůrkyně jim v odůvodněném dopise ze dne
21. 12. 2006 sdělila, že žádné námitce nebylo vyhověno. Navrhovatelé na dalších místech
podaného návrhu uplatněné námitky stran nesouhlasu s lokalitou Z1, Z2 a D blíže
konkretizují, jakož uvádějí i výhrady, které památkový ústav stanovil pro případnou realizaci
obchvatu místní komunikace; tyto, včetně dodržení podmínky zachování přímého vstupu
do zámku po místní komunikaci, však odpůrkyně nerespektovala ani je do změny územního
plánu obce nezahrnula.
Navrhovatelé namítají, že zcela účelově, pouze s ohledem na zájmy společnosti F. D.
byl obchvat ve změně územního plánu zařazen mezi stavby obecně prospěšné. Záměrem této
společnosti je však pouze uzavřít přímou přístupovou cestu k zámku navrhovatelů.
Navrhovatelé poukazují na fakt, že obchvat má být realizován mj. na jejich pozemcích parc. č.
14/2 a 15/1, resp. stavba obchvatu zela jistě do těchto pozemků zasáhne. Vzhledem k zařazení
obchvatu do veřejně prospěšných staveb může dojít na základě schválené změny územního
plánu k vyvlastnění těchto pozemků, což ve světle výše uvedeného znamená porušení
základního lidského práva navrhovatelů vlastnit majetek.
Navrhovatelé rovněž poukazují na vnitřní rozpor ve schválené změně územního plánu.
Lokalita D1 je prezentována jako přeložka komunikací II. třídy a jako taková je zařazena
do veřejně prospěšných staveb. Jako veřejně prospěšné stavby jsou pak uvedeny rovněž
místní navazující komunikace; schválený obchvat však není žádnou přeložkou žádné
komunikace a navíc na skutečnou přeložku komunikací II. třídy nijak nenavazuje. Schválená
změna územního plánu je dle navrhovatelů natolik zmatečná, že lze hovořit o její neplatnosti.
V dalších námitkách, krom již uvedené kategorie veřejně prospěšné stavby,
navrhovatelé upozorňují na porušení procesu pořizování územně plánovací dokumentace.
Navrhovatelé tedy mají za to, že odpůrkyně vydala opatření obecné povahy, a to
za současného nerespektování zákonného procesu k jeho vydání. V rámci tohoto procesu pak
zkrátila práva navrhovatelů, když zůstaly zcela pominuty jejich námitky, resp. se s nimi
odpůrkyně nevypořádala zákonným způsobem. V neposlední řadě navrhovatelé konstatují,
že odpůrkyně schvalovala v rozporu se stavebním zákonem něco, co nebylo v původním
návrhu změny územního plánu obce a tedy ani v souladu s procesem projednání dle
stavebního zákona. Opatření obecné povahy se navrhovatelů velmi dotýká, když svou
povahou mění poměry v krajině, a to v místě bezprostředného sousedství s nemovitostmi
navrhovatelů.
Vzhledem k výše uvedenému tito požadují, aby Nejvyšší správní soud ve věci rozhodl
tak, že napadenou část usnesení zastupitelstva obce D. č. 029/2006 ze dne 5. 12. 2006 zruší.
Odpůrkyně v písemném vyjádření především odmítla, že by o námitkách, tak jak byly
navrhovateli koncipovány, nebylo rozhodnuto zákonným způsobem. Dle názoru odpůrkyně
navrhovatelé v mnoha případech zaměňují postavení vlastníků pozemků a staveb, které jsou
změnou 1 přímo dotčeny, tedy těch, kteří mohli k návrhu změny uplatňovat námitky
v souladu s ust. §22 odst. 4 stavebního zákona, za připomínky veřejnosti či dokonce
za spolupůsobící dotčené orgány hájící zájmy podle zvláštních předpisů. Změny v plánu byly
provedeny za součinnosti všech dotčených orgánů, výsledný návrh změny byl spolu s doklady
o projednání předložen ke schválení nadřízenému orgánu, který po posouzení neshledal
porušení legislativních předpisů a doporučil zastupitelstvu obce změnu 1 ke schválení.
Po schválení změny v zastupitelstvu obce pak bylo v souladu se zákonem sděleno vlastníkům
pozemků a staveb, kteří při projednání uplatnili námitky, rozhodnutí zastupitelstva
o podaných námitkách včetně odůvodnění. Odpůrkyně je přesvědčena, že při pořizování,
schvalování i následných postupech dodržela zákonem stanovený postup; navrhuje proto,
aby byl podaný návrh zamítnut.
Nejvyšší správní soud ve věci nyní projednávané vycházel při posuzování otázky,
zda je územní plán, resp. jeho změna, schválený dle zákona č. 50/1976 Sb., stavební zákon
(zrušen s účinností ode dne 1. 1. 2007 zákonem č. 183/2006) opatřením obecné povahy ve
smyslu ust. §101a s. ř. s., z rozhodnutí rozšířeného senátu ze dne 31. 1. 2007, č. j.
3 Ao 1/2007. V daném případě dospěl rozšířený senát k odlišnému právnímu názoru než který
byl vysloven v rozsudku ze dne 18. 7. 2006, č. j. 1 Ao 1/2006 – 74, kterého se navrhovatelé
dovolávají.
Ve výše uvedeném rozsudku prvního senátu definoval soud opatření obecné povahy
jako správní akt s konkrétně určeným předmětem a s obecně vymezeným okruhem účastníků.
Zároveň vyslovil tezi, že k posouzení toho, zda je určitý správní akt opatřením obecné
povahy, je nutno přistupovat materiálně a není tedy rozhodné, zda právní předpis určitý
správní akt jako opatření obecné povahy výslovně pojmenovává. Územní plán oba uvedené
materiální znaky opatření obecné povahy i za účinnosti zákona č. 50/1976 Sb. splňoval. Soud
proto považoval za nerozhodné, že závazná část územního plánu je vyhlašována formou
obecně závazné vyhlášky. Dle jeho názoru je nutno rozlišovat mezi obecně závaznou
vyhláškou na straně jedné a územním plánem (jeho změnou) na straně druhé. Obecně závazná
vyhláška v daném případě slouží jen jako publikační prostředek, jímž se územní plán
(jeho změna) komunikuje adresátům. Z uvedeného soud dovodil, že územní plán schválený
za účinnosti zákona č. 50/1976 Sb. podléhá soudnímu přezkumu v rámci řízení vedeného
podle ust. §101a a násl. s. ř. s. Svoji argumentaci o nezbytnosti podrobit územní plány
soudnímu přezkumu pak soud podpořil i poukazem na mezinárodní a komunitární závazky
České republiky, konkrétně články 6, 7 a 9 Aarhuské úmluvy a navazující rozhodnutí Rady
č. 2005/370/ES a také na ústavní pořádek České republiky, konkrétně čl. 35 a 36
odst. 2 Listiny základních práv a svobod. Soud nepopřel, že k přezkumu obecně závazných
vyhlášek má pravomoc jen Ústavní soud, byl však toho názoru, že po zrušení územního plánu
jako opatření obecné povahy Nejvyšším správním soudem ztrácí existující vyhláška
pro navazující správní řízení svoji účinnost.
Rozšířený senát rozhodující ve věci 3 Ao 1/2007 při řešení předložené otázky musel
nejprve definovat kriteria rozhodná pro posouzení, zda příslušný akt je opatřením obecné
povahy. Jak bylo již uvedeno výše, rozsudek ze dne 18. 7. 2006, č. j. 1 Ao 1/2006 - 74,
absolutizoval zcela materiální znaky (správního) aktu při úplném potlačení významu jeho
právní formy. Při definici opatření obecné povahy přitom vycházel z právní doktríny, která
tato opatření popisuje jako tzv. smíšené akty s prvky jak právní normy, tak správního
rozhodnutí. Zpravidla se tedy jedná o akty s konkrétně vymezeným předmětem úpravy
v oblasti práv a povinností adresátů a s jejich obecně vymezeným okruhem. Toto pojetí
pak vyústilo v závěr, že soudnímu přezkumu podléhají všechny akty splňující výše uvedená
kriteria bez ohledu na právní formu, v níž jsou vydávány a bez ohledu na skutečnost,
zda je pro ně vůbec nějaká právní forma předepsána.
Opatření obecné povahy je institutem, který do českého právního řádu - alespoň
co se jeho výslovného pojmenování týče - zavedl zákon č. 127/2005 Sb., o elektronických
komunikacích. Uvedený zákon předepsal vydání opatření obecné povahy pro některé činnosti
telekomunikačních orgánů přímo, např. v ust. §34 odst. 4, právní účinky pak blíže rozvedl
v ust. §124 zákona. Zákon nabyl účinnosti dne 1. 5. 2005 a těmito svými ustanoveními
navázal na již platný (od 24. 9. 2004), ale v té době dosud neúčinný zákon č. 500/2004 Sb.,
správní řád. Zároveň byl novelizován i soudní řád správní a ustanovením §171, části dvacáté
prvé, zákona č. 127/2005 Sb. do něj byl inkorporován díl 7, části třetí, hlavy II.
se svými ustanoveními §101a až §101d a zároveň doplněna ustanovení §4 odst. 2 písm. c)
a §48 odst. 2 písm. e). Samotný soudní řád správní však ani po novelizaci definici opatření
obecné povahy neobsahuje, výše uvedená ustanovení upravují pouze pravomoc a kompetenci
soudů a některá další procesní pravidla přezkumu. Odpověď na otázku, co lze považovat
za opatření obecné povahy, je proto třeba hledat (jak bylo ostatně uvedeno již v rozsudku
Nejvyššího správního soudu ze dne 27. 9. 2005, č. j. 1 Ao 1/2005 - 98, publikovaném
pod č. 740/2004 ve Sbírce rozhodnutí NSS) v novém správním řádu, v části šesté.
Podle ustanovení §171 zákona č. 500/2004 Sb. „postupují podle této části správní
orgány v případech, kdy jim zvláštní zákon ukládá vydat závazné opatření obecné povahy,
které není právním předpisem ani rozhodnutím“. V dalších ustanoveních jsou pak upravena
procesní pravidla pro jeho vydání.
Z uvedeného je zřejmé, že ani nový správní řád opatření obecné povahy materiálně
nedefinuje a s ohledem na velkou rozmanitost možných případů ponechává na zákonodárci,
aby stanovil ve zvláštních zákonech, která autoritativní opatření správních orgánů
jsou v právním smyslu opatřeními obecné povahy a mají být připravována, projednávána
a vydávána způsobem upraveným v části šesté správního řádu. Lze tudíž shrnout, že opatření
obecné povahy mohou správní orgány vydávat jen v těch případech, kdy jim to zvláštní zákon
ukládá, a to v rozsahu a za podmínek tam uvedených. Pomocí argumentu á contrario lze
pak dovodit, že pokud jim to zvláštní zákon výslovně neukládá, nemohou samy
podle vlastního uvážení určitá opatření podřizovat režimu ust. §171 a násl. správního řádu.
Tento závěr je podepřen i zněním čl. 2 odst. 3 Ústavy a čl. 2 odst. 2 Listiny základních práv
a svobod. Je tak možno uzavřít, že rozhodujícím kriteriem pro posouzení, zda je příslušný
správní akt opatřením obecné povahy, nejsou materiální znaky (byť je nepochybné,
že by zákonodárce měl při své legislativní činnosti dbát na to, aby při úpravě tohoto institutu
ve zvláštních zákonech byl obsah v souladu s formou), ale rozhodující je skutečnost,
zda tuto právní formu pro vydání aktu zvláštní zákon předepisuje. Pravomoc a kompetence
Nejvyššího správního soudu k přezkumu dle ust. §4 odst. 2 písm. c) s. ř. s. a §101a
a násl. s. ř. s. je pak dána jen v těch případech, kdy správní orgán vydal opatření obecné
povahy na základě zmocnění uvedeného ve zvláštním zákoně nebo tehdy, pokud svůj akt
takto označil, ačkoliv k jeho vydání výslovně zmocněn nebyl. V druhém případě však bude
takovýto postup zajisté bez dalšího důvodem ke zrušení tohoto aktu.
Na základě uvedené výchozí úvahy pak soud přistoupil k řešení předložené otázky.
Zastupitelstvo obce D. schválilo územní plán, resp. změnu územního plánu svým usnesením
ze dne 5. 12. 2006, tedy v době, kdy byl zákon č. 500/2004 Sb., správní řád nejen platný, ale
od dne 1. 1. 2006 již také účinný. Na režim vydávání opatření obecné povahy tak beze zbytku
dopadala ustanovení části šesté správního řádu. Zvláštní zákon, který pořizování a
schvalování územně plánovací dokumentace v té době upravoval, tj. zákon č. 50/1976 Sb.,
však v souvislosti s přijetím nového správního řádu nebyl nijak novelizován a pro žádnou
z činností prováděnou správními orgány na úseku územního plánovaní a stavebního řízení
vydávání opatření obecné povahy nepředepsal. Ustanovení §29 odst. 3 cit. zákona, které
upravovalo finální fázi schvalování územního plánu a jako právní formu pro vyhlášení jeho
závazné části určovalo obecně závaznou vyhlášku, zůstalo beze změny. Formou opatření
obecné povahy jsou územní plány vydávány až na základě nového stavebního zákona (zákon
č. 183/2006 Sb.), který však nabyl účinnosti teprve dnem 1. 1. 2007. Z tohoto hlediska tedy
Územní plán velkého územního celku B. opatřením obecné povahy není.
Nejvyšší správní soud se v projednávané věci zabýval i otázkou, zda povinnost
umožnit soudní přezkum územních plánů i před 1. 1. 2007 nevyplývá pro Českou republiku
z jejich mezinárodních závazků či z komunitárního práva, případně z ústavního pořádku
České republiky. Jakkoliv při posuzování definičních kriterií opatření obecné povahy zaujal
názor odlišný nejen od názoru vyjádřeného v rozsudku ze dne 18. 7. 2006, č. j. 1 Ao 1/2006 -
74, ale, jak vyplývá z výše uvedeného, z určité části i od názoru vyjádřeného v usnesení
ze dne 31. 1. 2007, č. j. 3 Ao 1/2007 - 28, v otázce souladu vnitrostátního práva s mezinárodní
smlouvou (zde Aarhuskou úmluvou) a s komunitárním právem sdílí právní názor,
který byl vyjádřen v citovaném usnesení, v plném rozsahu. Na odůvodnění usnesení
k této otázce tedy soud pro stručnost odkazuje a k věci doplňuje pouze následující:
Dle názoru Nejvyššího správního soudu navrhovatelé při své argumentaci směšují dva
různé problémy. Prvním je problém úpravy institutu opatření obecné povahy v českém
právním řádu tak, jak byl rozebrán výše, druhým pak problém územního plánu jakožto
jednoho z aktů přijímaných orgány veřejné správy, které mohou mít vliv na životní prostředí,
jakož i na dotčení na vlastnických právech navrhovatelů. S tím pak souvisejí otázky přístupu
k informacím, účasti veřejnosti na rozhodování a přístupu k právní ochraně při jejich tvorbě
a schvalování.
V případě územních plánů je třeba zdůraznit, že se jejich pojetí v jednotlivých zemích,
jež se staly stranami Aarhuské úmluvy (včetně zemí Evropské unie) liší, stejně tak se liší
i proces jejich přijímání a forma jejich vydávání. Do těchto otázek Úmluva ani příslušné
směrnice EU nijak nezasahují. Jinak řečeno, z žádné mezinárodní smlouvy či komunitárního
předpisu nelze dovodit, že územní plán musí být z povahy věci vždy opatřením obecné
povahy a že toto opatření je jedinou přípustnou formou jeho vydání. Tyto otázky řeší
výhradně jen vnitrostátní předpisy. V českém právním řádu byl proces pořizování
a schvalování územně plánovací dokumentace upraven až do 31. 12. 2006 zákonem
č. 50/1976 Sb., který předepisoval pro vydání územního plánu (jeho závazné části) obecně
závaznou vyhlášku. Takováto úprava není nikterak neobvyklá a je srovnatelná například
s úpravou německou. Sama skutečnost, že přezkum opatření obecné povahy byl
dle vnitrostátních předpisů umožněn již s účinností ode dne 1. 5. 2005 a tento institut byl
zároveň zakotven v jednom zvláštním zákoně, tedy neměla bez dalšího ve vztahu k dosavadní
právní úpravě pořizování a schvalování územně plánovací dokumentace žádný význam. Soud
nemá pochyb o tom, že z Aarhuské úmluvy ani z komunitárního práva povinnost stran
Úmluvy umožnit soudní přezkum územních plánů přímo nevyplývá (a nic na tom nemění
názor navrhovatelů, že ani Evropská unie přijetím Směrnice č. 2003/35/ES své závazky
z Úmluvy nesplnila). V tomto směru poukazuje soud na argumentaci obsaženou v usnesení ze
dne 31. 1. 2007, č. j. 3 Ao 1/2007 - 28 a podpůrně též na ust. čl. 10 Nařízení Evropského
parlamentu a Rady (ES) č. 1367/2006 v návaznosti na čl. 2 písm. e) a g) cit. nařízení.
Jestliže pak čl. 9 odst. 2 Úmluvy v dalším odkazuje na vnitrostátní rozhodnutí o účasti
(national opt-in), je takovýmto rozhodnutím státu až přijetí nového stavebního zákona (zákon
č. 183/20006 Sb.), který podřídil pořizování a schvalování územních plánů režimu opatření
obecné povahy a tím umožnil ve spojení s ustanoveními §101a a násl. s. ř. s. ode dne
své účinnosti 1. 1. 2007 jejich soudní přezkum.
V otázce ústavní konformity výkladu pozitivního práva, především jeho souladu
s čl. 36 odst. 2 Listiny základních práv a svobod, odkazuje soud rovněž na odůvodnění
cit. usnesení. K tomu pouze doplňuje, že zákaz výluky územních plánů ze soudního přezkumu
nelze dovodit ani z čl. 6 odst. 1 Úmluvy o ochraně lidských práv a základních svobod,
neboť územní plán sám o sobě, aniž by byla na jeho základě přijata další rozhodnutí, žádná
občanská práva či závazky nezakládá, nemění ani neruší.
Ze všech výše uvedených důvodů dospěl Nejvyšší správní soud v projednávané věci
k závěru, že změna územního plánu obce D. schválená usnesením zastupitelstva ze dne
5. 12. 2006, č. 029/2006 není opatřením obecné povahy a není zde tedy dána pravomoc soudu
dle ust. §4 odst. 2 písm. c) s. ř. s. k jeho přezkumu v řízení dle ust. §101a a násl. s. ř. s.
Nedostatek pravomoci je svojí povahou neodstranitelným nedostatkem podmínek řízení, soud
proto návrh na zrušení opatření obecné povahy podle ust. §46 odst. 1 písm. a) s. ř. s. odmítl.
Návrh byl odmítnut, soud proto rozhodl tak, že žádný z účastníků nemá právo
na náhradu nákladů řízení (§60 odst. 3 s. ř. s. ).
Poučení: Proti tomuto usnesení nejsou opravné prostředky přípustné (§53 odst. 3
s. ř. s.).
V Brně dne 23. dubna 2007
JUDr. Václav Novotný
předseda senátu