ECLI:CZ:NSS:2007:5.AS.25.2006:61
sp. zn. 5 As 25/2006 - 61
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátu složeném z předsedy JUDr. Václava
Novotného a soudkyň JUDr. Ludmily Valentové a JUDr. Lenky Matyášové v právní věci
žalobce: H. s. S., zast. Mgr. Martinem Vovsíkem, advokátem se sídlem v Plzni, Malá ulice č.
6, proti žalovanému: Ministerstvo zemědělství, se sídlem v Praze 1, Těšnov 17, o kasační
stížnosti proti usnesení Městského soudu v Praze ze dne 6. ledna 2006, č. j. 7 Ca 2/2005 – 32,
takto:
I. Kasační stížnost se zamítá .
II. Žalovanému se náhrada nákladů řízení o kasační stížnosti nepřiznává .
Odůvodnění:
Rozhodnutím žalovaného ze dne 8. 10. 2004, č. j. 31751/04-11000 byl zamítnut
rozklad žalobce (stěžovatele) a rozhodnutí Ministerstva zemědělství ze dne 10. června 2004,
č. j. 42721/03-7040/16230, bylo potvrzeno podle §59 odst. 2 zákona č. 71/1967 Sb.,
o správním řízení (správní řád). Ministerstvo zemědělství svým rozhodnutím ze dne
10. 6. 2004, č. j. 42721/03-7040/16230 změnilo rozhodnutí Krajského úřadu Plzeňského kraje
ze dne 23. 9. 2003, č. j. ŽP/7198/03, tak, že se rozhodnutí Městského úřadu Stříbro, odboru
životního prostředí, ze dne 18. 7. 2003, č. j. 592/03-206/A5-ŽP, zrušuje a věc se mu vrací
k novému projednání a rozhodnutí.
Proti rozhodnutí žalovaného podal stěžovatel dne 4. 1. 2005 žalobu, která byla
napadeným usnesením Městského soudu v Praze ze dne 6. 1. 2006, č. j. 7 Ca 2/2005 – 32
odmítnuta dle §46 odst. 1 písm. d) zákona č. 150/2002 Sb. soudní řád správní (dále jen
„s. ř. s.) ve spojení s §70 písm. a) s. ř. s. z důvodu vyloučení přezkoumání úkonů správního
orgánu, které nejsou rozhodnutími.
Včas podanou kasační stížností žalobce jako stěžovatel uplatňuje důvod kasační
stížnosti dle §103 odst. 1 písm. e) s. ř. s. Stěžovatel požaduje po Nejvyšším správním soudu
posouzení, zda je rozhodnutí vydané v rámci přezkoumání rozhodnutí mimo odvolací řízení
rozhodnutím, které je způsobilé k soudnímu přezkumu či zda je toto rozhodnutí a priori
ze soudního přezkumu vyloučeno. Tento právní názor beze zbytku platí u správních
rozhodnutí odvolacích, kdy odvolací správní orgán ruší rozhodnutí správního orgánu
prvostupňového a věc mu vrací k novému projednání a rozhodnutí. Prvostupňové rozhodnutí
totiž v mezidobí do rozhodnutí odvolacího orgánu nenabývá právní moci a nestává
se vykonatelným. Toto rozhodnutí tedy nezakládá, nemění, neruší ani závazně neurčuje práva
a povinnosti účastníků. Takové účinky má až nové rozhodnutí prvostupňového orgánu,
případně odvolacího orgánu, a to po nabytí právní moci a vykonatelnosti. V tomto řízení se
však dle názoru stěžovatele jedná o jiný případ – ve správním řízení bylo nejprve vydáno
rozhodnutí Městského úřadu Stříbro o uznání společenstevní honitby, k odvolání
Pozemkového fondu, pak Krajský úřad Plzeňského kraje napadené rozhodnutí potvrdil,
rozhodnutí správního orgánu prvého stupně tak nabylo právní moci a stalo se vykonatelným.
Stěžovatel na základě nabytí právní moci rozhodnutí nabyl právo myslivosti dle §2 písm. h)
zákona č. 449/2001 Sb., o myslivosti, které byl oprávněn vykonávat dle §2 písm. m) zákona
o myslivosti v předmětné honitbě jako její držitel. Dle §32 odst. 1 zákona o myslivosti
vzniklo žalobci jako držiteli honitby právo honitbu sám využívat nebo ji pronajmout.
Stěžovatel tato svoje práva začal využívat, když společenstevní honitbu pronajal dle §33
zákona o myslivosti a z tohoto pronájmu pak měl stěžovatel příjem. Následně podal stěžovatel
návrh na přezkoumání rozhodnutí mimo odvolací řízení dle §65 a násl. správního řádu,
žalovaný tomuto návrhu vyhověl a změnil rozhodnutí Krajského úřadu Plzeňského kraje
tak, že zrušil rozhodnutí Městského úřadu Stříbro a věc vrátil tomuto úřadu k novému
projednání a rozhodnutí. Stěžovatel proti tomuto rozhodnutí žalovaného podal rozklad
s odkladným účinkem, rozkladu nebylo vyhověno, toto rozhodnutí poté napadl stěžovatel
žalobou. Žalobou napadené rozhodnutí tak dle přesvědčení stěžovatele zrušilo jeho práva
získaná na základě pravomocného a vykonatelného rozhodnutí Krajského úřadu Plzeňského
kraje. Správní orgány nižšího stupně jsou vázány právním názorem vyšších správních orgánů,
řízení tedy dle názoru stěžovatele musí skončit vydáním rozhodnutí, které bude respektovat
právní názor orgánu, jež rozhodovaly v řízení mimo odvolací řízení. Stěžovatel připomíná,
že v rámci přezkoumání mimo odvolací řízení je dle §65 odst. 2 správního řádu je nutno dbát
toho, aby práva nabytá v dobré víře byla co nejméně dotčena. Pokud by rozhodnutí
o přezkoumání mimo odvolací řízení nepodléhala soudnímu přezkumu, pak by dodržení
této zákonné povinnosti správního orgánu nebylo soudně přezkoumatelné. Ve smyslu §68
odst. 1 správního řádu je možné správní rozhodnutí v řízení o jeho přezkoumání zrušit
ve lhůtě do 3 let od jeho právní moci, lze si tak představit případ, kdy bude zamítnuta žaloba
a přezkoumání pravomocného správního rozhodnutí, avšak nadřízený správní orgán
po skončení soudního řízení správní rozhodnutí mimo odvolací řízení zruší, zaujme-li na věc
jiný právní názor. Nezákonnost rozhodnutí nadřízeného správního orgánu by nemohla být
soudem odstraněna, neboť by toto rozhodnutí nepodléhalo soudnímu přezkumu. Stěžovatel
tedy nesouhlasí se skutečností, že by soudnímu přezkumu nepodléhalo žádné procesní
rozhodnutí, ale toliko rozhodnutí meritorní. Stěžovatel uzavírá, že byť je napadené rozhodnutí
procesního charakteru, přesto tímto rozhodnutím došlo ke zkrácením jeho práv, proto by tedy
toto rozhodnutí mělo podléhat soudnímu přezkumu. Stěžovatel navrhuje, aby napadené
usnesení Městského soudu v Praze bylo zrušeno a věc mu byla vrácena k dalšímu řízení.
Podáním ze dne 12. 9. 2006 doplnil právní zástupce stěžovatele svou kasační stížnost
tak, že není sporu o tom, že proti rozhodnutí krajského úřadu bylo možno podat správní
žalobu, resp. že toto rozhodnutí krajského úřadu podléhá přezkumu v rámci správního
soudnictví. Stěžovatel však považuje za nelogické a odporující zásadě přezkumu správních
rozhodnutí soudem, aby v rámci jednoho správního řízení jedno rozhodnutí bylo předmětem
přezkumu v rámci správního soudnictví, avšak druhé rozhodnutí v tomtéž správním řízení,
které je procesně o dva stupně vyšší, nebylo předmětem přezkumu v rámci správního
soudnictví. Jestliže bylo rozhodnutí krajského úřadu předmětem správního soudnictví, pak tím
spíše musí být předmětem správního soudnictví rozhodnutí v téže věci procesně o dva stupně
vyšší, neboť se jedná o logický argument a minori ad maius.
Žalovaný se ztotožnil s odůvodněním uvedeným v usnesení Městského soudu v Praze
a navrhl odmítnutí kasační stížnosti jako nedůvodné.
Ze spisového materiálu vyplynuly tyto skutečnosti: Pozemkový fond České republiky
dne 30. 11. 2002 sdělil Okresnímu úřadu v Tachově, referátu životního prostředí, že honitba
s názvem K. ú. je v souladu se zákonem č. 449/2001 Sb. Městský úřad Stříbro, odbor
životního prostředí, dne 3. 3. 2003 pod č. j. 297OŽP-V5 vydal rozhodl o tom, že zařadil
honitbu K. ú. do jakostních tříd a stanovil minimální a normované stavy zvěře a určení
souhrnného počtu spárkaté zvěře v honitbě. Veřejnou vyhláškou ze dne 18. 7. 2003, č. j.
592/03-206/A5-ŽP uznal Městský úřad Stříbro, odbor životního prostředí, honební pozemky
h. s. S. za honitbu společenství č. 34 K. ú. Pozemkový fond ČR podal proti tomuto rozhodnutí
odvolání, o němž rozhodl Krajský úřad Plzeňského kraje, odbor životního prostředí, dne 23.
9. 2003, č. j. ŽP/7198/03, tak, že podané odvolání zamítl. Pozemkový fond poté podal dne 10.
10. 2003 podnět k zahájení řízení o přezkum správního rozhodnutí mimo odvolací řízení, dle
§65 správního řádu. Žalovaný tomuto podnětu vyhověl a dne 10. 6. 2004 pod č. j. 42721/03-
7040/16230 změnilo rozhodnutí Krajského úřadu Plzeňského kraje, odboru životního
prostředí, ze dne 23. 9. 2003, č. j. ŽP/7198/03, tak, že zrušil rozhodnutí Městského úřadu
Stříbro, odbor životního prostředí, č. j. 592/03-206/A5-ŽP, ze dne 18. 7. 2003 a věc vrátil
tomuto úřadu k dalšímu řízení. Proti tomuto rozhodnutí žalovaného podal stěžovatel rozklad,
tento byl zamítnut dne 8. 10. 2004, č. j. 31751/04-11000, s odůvodněním, že jedno honební
společenstvo nemůže mít více společenstevních honiteb.
V souladu s ust. §109 odst. 3 s. ř. s. je Nejvyšší správní soud vázán důvody kasační
stížnosti; to neplatí, bylo-li řízení před soudem zmatečné (ust. §103 odst. 1 písm. c/ cit. zák.)
nebo bylo zatíženo vadou, která mohla mít za následek nezákonné rozhodnutí o věci samé,
anebo je-li napadené rozhodnutí nepřezkoumatelné (ust. §103 odst. 1 písm. d/ cit. zák.),
jakož i v případech, kdy je rozhodnutí správního orgánu nicotné. Ke skutečnostem,
které stěžovatel uplatnil poté, kdy bylo vydáno napadené rozhodnutí, Nejvyšší správní soud
v souladu s ustanovením §109 odst. 4 s. ř. s. nepřihlédne. Skutkovým základem
pro rozhodnutí kasačního soudu se tedy mohly stát pouze skutečnosti a důkazy, které byly
uplatněny před soudem, který vydal napadené rozhodnutí. Při svém rozhodování vycházel
Nejvyšší správní soud ze skutkového a právního stavu, který tu byl v době rozhodování
správního orgánu (ust. §75 odst. 1 ve spojení s §120 s. ř. s.).
Nejvyšší správní soud přezkoumal napadené usnesení Městského soudu v Praze
v rozsahu důvodu kasační stížnosti uplatněné dle §103 odst. 1 písm. e) s. ř. s. a dospěl
k závěru, že kasační stížnosti nelze vyhovět.
V kasační stížnosti stěžovatel uplatňuje důvod uvedený v §103 odst. 1 písm. e) s. ř. s.,
tj. z důvodu tvrzené nezákonnosti rozhodnutí o odmítnutí návrhu nebo o zastavení řízení.
Nesprávného posouzení právní otázky se může soud dopustit tím, že na správně zjištěný
skutkový stav aplikuje nesprávnou právní normu, popřípadě aplikuje správnou právní normu,
která je však nesprávně vyložena. Stěžovatel nesouhlasí s názorem soudu prvního stupně,
že žalobou napadené rozhodnutí ministra zemědělství nezasáhlo jeho veřejná subjektivní
práva.
Dle §65 správního řádu, platného pro přezkoumávané řízení [v celém textu rozhodnutí
míněn zákon č. 71/1967 Sb., o správním řízení (správní řád), ve znění pozdějších předpisů,
jenž byl s účinností od 1. 1. 2006 nahrazen zákonem č. 500/2004 Sb., správním řádem – pozn.
soudu], o přezkoumání rozhodnutí mimo odvolací řízení, stanoví ve svém odst. 1,
že rozhodnutí, které je v právní moci, může z vlastního nebo jiného podnětu přezkoumat
správní orgán nejblíže vyššího stupně nadřízený správnímu orgánu, který toto rozhodnutí
vydal (§58), jde-li o rozhodnutí ústředního orgánu státní správy (orgánu Slovenské národní
rady), jeho vedoucí na základě návrhu jím ustavené zvláštní komise (§61 odst. 2). Odst. 2
pak říká, že právní orgán příslušný k přezkoumání rozhodnutí je zruší nebo změní, bylo-li
vydáno v rozporu se zákonem, obecně závazným právním předpisem nebo obecně závazným
nařízením. Při zrušení nebo změně rozhodnutí dbá na to, aby práva nabytá v dobré víře byla
co nejméně dotčena. Ve smyslu odst. 3 při přezkoumávání rozhodnutí vychází správní orgán
z právního stavu a skutkových okolností v době vydání rozhodnutí. Nemůže proto zrušit
nebo změnit rozhodnutí, jestliže se po jeho vydání dodatečně změnily rozhodující skutkové
okolnosti, z nichž původní rozhodnutí vycházelo.
Nejvyšší správní soud se v této právní otázce ztotožnil s právním názorem Městského
soudu v Praze, jenž vychází z ustálené judikatury správních soudů vyjádřené
např. v rozhodnutí ze dne 22. 10. 2003, č. j. 5 A 140/2002 - 34, www.nssoud.cz, podle
něhož „rozhodnutí, jímž bylo v rámci řízení o přezkoumání rozhodnutí mimo odvolací řízení
podle §65 odst. 2 správního řádu zrušeno rozhodnutí správního orgánu I. stupně a věc
mu byla vrácena k dalšímu řízení, není úkonem správního orgánu, kterým se mění, ruší
nebo závazně určují práva nebo povinnosti žalobce ve smyslu §65 odst. 1 soudního řádu
správního“. Tento názor byl potvrzen Ústavním soudem v jeho usnesení III. ÚS 53/04 ze dne
23. 6. 2004. Nejvyšší správní soud přitom již ve věci vedené u tohoto soudu pod sp. zn.
3 As 25/2006 neshledal důvod se od tohoto právního názoru odchýlit prostředky, jež mu dává
soudní řád správní, tj. v daném případě předložením věci rozšířenému senátu. Žalobou
napadeným rozhodnutím ministr zemědělství jako správní orgán rozhodující o rozkladu
zamítl rozklad směřující proti rozhodnutí Ministerstva zemědělství, jímž bylo
v mimoodvolacím řízení zrušeno rozhodnutí Městského úřadu Stříbro, kterým byla uznána
žalobcova honitba; věc byla vrácena Městskému úřadu Stříbro k dalšímu řízení. Z uvedeného
tedy vyplývá, že tímto zrušením a vrácením věci do stádia řízení u správního orgánu prvního
stupně věc nekončí a bude o ní rozhodováno znovu.
Rozhodnutí, jímž je v mimoodvolacím řízení pouze zrušeno rozhodnutí správního
orgánu prvního stupně a kterým je věc vrácena k novému projednání a rozhodnutí, nemění
nic na subjektivních veřejných právech účastníků správního řízení. Je proto rozhodnutím,
které nezakládá, nemění, neruší ani závazně neurčuje práva a povinnosti žalobce. V souzené
věci bude nyní znovu rozhodovat správní orgán prvního stupně, proti jehož rozhodnutí bude
mít žalobce možnost podat odvolání a následně žalobu k soudu. Nejvyšší správní soud
si je vědom toho, že zrušení pravomocného rozhodnutí o uznání honitby žalobce pociťuje
negativně, avšak je zde zapotřebí poukázat na to, že přezkum pravomocných správních
rozhodnutí v mimoodvolacím řízení je zcela mimořádným institutem opravného prostředku
ve správním řízení a jako takový vykazuje i jistá specifika, pokud jde o následný soudní
přezkum. Pravidlem však zůstává, že konečné rozhodnutí ve věci bude možné při splnění
zákonných podmínek napadnout správní žalobou. Pro závěr, že by se před podáním žaloby
mělo vyčkat konečného správního rozhodnutí, svědčí i fakt, že správní orgán prvního stupně
je počínaje zrušením svého rozhodnutí v mimoodovolacím řízení povinen ve věci znovu
jednat a rozhodnout; nebylo by tedy účelné, aby správní orgán i správní soud rozhodovaly
de facto v téže věci souběžně. Soudní přezkum je přitom nástrojem subsidiárním,
nastupujícím po vyčerpání opravných prostředků v rámci správního řízení. Podotýká
se, že v případě soudního přezkumu následně vydaného pravomocného rozhodnutí ve věci
honitby může soud jako podkladová rozhodnutí zkoumat rovněž rozhodnutí, jimiž se věc
vrátila na základě mimoodvolacího řízení zpět správnímu orgánu prvního stupně. Věc lze
uzavřít tak, že Městský soud v Praze nepochybil, pokud v daném případě věc meritorně
neprojednal.
Nad rámec shora uvedeného je třeba podotknout, že přezkum rozhodnutí mimo
odvolací řízení se vyznačuje především dozorčí funkcí tohoto institutu, jde tedy o nápravný
prostředek dozorčího práva. Jedná se o nástroj, který je jen v rukou správních orgánů a opírá
se o instanční hierarchii. Jeho smyslem je umožnit řešit případy, kdy správa rozhodne
v rozporu s právními předpisy (Vopálka, V., Šimůnková, V., Šolín, M.: Správní řád,
komentář, 2 vydání, Praha, C. H. Beck, 2003, strana 215).
Ze všech těchto důvodů dospěl Nejvyšší správní soud k závěru, že důvod kasační
stížnosti podle §103 odst. 1 písm. e) s. ř. s. není dán. Nejvyšší správní soud proto kasační
stížnost jako nedůvodnou zamítl podle §110 odst. 1 věty druhé s. ř. s.
O nákladech řízení rozhodl Nejvyšší správní soud podle ustanovení §60 odst. 1 a 7
s. ř. s. Protože úspěšný žalovaný žádné náklady neuplatňoval, resp. mu žádné náklady
nad rámec jeho úřední činnosti nevznikly, soud mu nepřiznal náhradu nákladů řízení.
Poučení: Proti tomuto rozsudku nejsou opravné prostředky přípustné (§53 odst. 3,
§120 s. ř. s.).
V Brně dne 19. června 2007
JUDr. Václav Novotný
předseda senátu