ECLI:CZ:NSS:2007:5.AS.27.2007
sp. zn. 5 As 27/2007 - 75
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátě složeném z předsedkyně JUDr. Ludmily
Valentové a soudců JUDr. Lenky Matyášové a JUDr. Vojtěcha Šimíčka v právní věci žalobce:
B.Sc. J. K., zastoupeného JUDr. PhDr. Oldřichem Choděrou, advokátem, se sídlem AK
Národní 25, 110 00, Praha 1, proti žalovanému: Národní bezpečnostní úřad, se sídlem Na
Popelce 2/16, 150 00, Praha 5, v řízení o kasační stížnosti žalobce proti rozsudku Městského
soudu v Praze ze dne 21. 2. 2007, č. j. 10 Ca 114/2006 - 45,
takto:
I. Kasační stížnost se zamítá .
II. Žalovanému se nepřiznává náhrada nákladů řízení o kasační stížnosti.
Odůvodnění:
Výše označeným rozsudkem Městského soudu v Praze byla zamítnuta žaloba, kterou
se žalobce (nyní stěžovatel) domáhal zrušení rozhodnutí žalovaného ze dne 4. 4. 2006, č. j.
165/2006-NBÚ/07-RO, o zamítnutí rozkladu proti rozhodnutí Národního bezpečnostního
úřadu (dále jen NBÚ) ze dne 28. 12. 2005, č. j. 67668/2005-NBÚ/PFO-P; tímto bylo
rozhodnuto o nevydání osvědčení pro styk s utajovanými skutečnostmi pro stupeň „Tajné“.
Stěžovatel v kasační stížnosti namítá, že závěr Městského soudu v Praze ohledně
nutnosti posoudit celou situaci z hlediska nového zákona č. 412/2005 Sb., o ochraně
utajovaných skutečností a bezpečnostní způsobilosti, v platném znění, nemůže obstát,
neboť věc byla v tomto případě posuzována podle jiné právní úpravy, než jakou aplikoval
soud v roce 2005.
Stěžovatel dále namítá, že pokud NBÚ ve svém rozhodnutí ze dne 28. 12. 2005, č. j.
67668/2005-NBÚ-PFO-P konstatoval, že v rámci šetření zjistil porušování právních předpisů
upravujících ochranu utajovaných skutečností, bylo jeho povinností specifikovat,
jaká konkrétní zákonná ustanovení byla porušena.
Další uplatněné námitky stěžovatele, byť obsáhlé, jsou dílem nekonkrétní, dílem
se týkají věci, která již byla předmětem samostatného soudního řízení. Skutečnosti opětovně
stěžovatelem namítané stran neseznámení stěžovatele se skartačním řádem a hodnocením
bezpečnostního rizika a neoprávněného nakládání s utajovanou skutečností, byly obsahem
žaloby a poté i kasační stížnosti ve věci uložení pokuty za spáchaný správní delikt,
o které bylo rozhodnuto rozsudkem Nejvyššího správního soudu ze dne 30. 1. 2006, č. j.
5 As 4/2005 - 92.
Stěžovatel uplatňuje v kasační stížnosti důvody dle §103 odst. 1 písm. a), b) a d)
zákona č. 150/2002 Sb., soudní řád správní (s. ř. s.). Městský soud dle stěžovatele nesprávně
posoudil otázku porušení povinnosti stěžovatele při nakládání s utajovanými skutečnostmi,
která byla NBÚ vyhodnocena jako bezpečnostní riziko dle ust. §23 odst. 2 písm. d)
zák. č. 148/1998 Sb. resp. §14 odst. 3 písm. h) nové právní úpravy.
Vzhledem k výše uvedenému stěžovatel navrhuje, aby Nejvyšší správní soud
napadený rozsudek Městského soudu v Praze zrušil a věc mu vrátil k dalšímu řízení.
Žalovaný ve svém vyjádření ke kasační stížnosti konstatuje, že námitky,
které stěžovatel uvádí ke skutkovému stavu, již byly v průběhu řízení uplatněny opakovaně,
přičemž byly shledány nedůvodnými jak ředitelem NBÚ, tak Městským soudem v Praze.
Námitky jsou dle vyjádření žalovaného dosti nekonkrétní, proto je obtížné
se k nim vyjádřit. Námitku stěžovatele, že napadené rozhodnutí soudu je nepřezkoumatelné
z toho důvodu, že soud pouze přejal argumentaci NBÚ, aniž by uvedl, které konkrétní
povinnosti měl stěžovatel svým jednáním porušit, považuje žalovaný za nedůvodnou. Sama
skutečnost, že se Městský soud v Praze ztotožnil s názory žalovaného – přičemž v napadeném
rozhodnutí podrobně vysvětlil z jakých důvodů shledal námitky žalobce nedůvodnými –
nemůže dle názoru žalovaného zakládat nepřezkoumatelnost napadeného rozhodnutí.
Žalovaný navrhl kasační stížnost zamítnout jako nedůvodnou.
Shromážděný spisový materiál prokazuje, že stěžovatel v letech 2000 až 2002,
kdy působil jako ministr zahraničních věcí, neoprávněně podepsal potvrzení o skartaci 167
písemností, přičemž 136 z těchto písemností bylo nakonec dohledáno jako neskartovaných.
Písemné potvrzení stěžovatele o skartaci bylo vystaveno v rozporu s právními předpisy
i v rozporu se skutečností. Stěžovatel se tak dopustil porušení povinnosti dodržovat ochranu
utajovaných skutečností podle §14 odst. 1 písm. a) zákona č. 148/1998 Sb., o ochraně
utajovaných skutečností v tehdy platném znění.
Výše uvedeným protiprávním jednáním stěžovatel naplnil skutkovou podstatu
správního deliktu dle §2 odst. 5 a §14 odst. 1 písm. a) cit. zákona, za což mu byla uložena
pokuta ve výši 120 000 Kč. Toto rozhodnutí napadl stěžovatel žalobou, kterou Městský soud
v Praze rozsudkem ze dne 24. 10. 2004 zamítl; kasační stížnost byla poté zamítnuta
rozsudkem Nejvyššího správního soudu ze dne 30. 1. 2006 č. j. 5 As 4/2005 (uveřejněno
ve Sb. NSS pod č. 848/2006, přístupno též na www.nssoud.cz).
Z důvodu výše uvedeného shledal žalovaný u stěžovatele bezpečnostní riziko dle §23
odst. 2 písm. d) cit. zákona; v důsledku toho nesplnil stěžovatel podmínku bezpečnostní
spolehlivosti dle §18 odst. 2 písm. c) zákona nutnou pro vydání požadovaného osvědčení.
Ze spisového materiálu vyplynulo, že na základě žádosti stěžovatele provedl NBÚ
bezpečnostní prověrku a poté konstatoval, že účastník řízení nesplňuje podmínku
bezpečnostní spolehlivosti uvedenou v ustanovení §18 odst. 2 písm. c) zákona
č. 148/1998 Sb., o ochraně utajovaných skutečností (dále jen zákon č. 148/1998 Sb.),
neboť u něho byla zjištěna bezpečnostní rizika podle ustanovení §23 odst. 2 písm. d) a e)
zákona č. 148/1998 Sb., a proto vydal rozhodnutí o nevydání osvědčení. Stížnost podanou
proti tomuto rozhodnutí orgán II. stupně zamítl a předchozí rozhodnutí potvrdil.
Proti zamítnutí stížnosti podal stěžovatel opravný prostředek podle ustanovení §77a
odst. 1 zákona č. 148/1998 Sb., o němž rozhodlo Kolegium na úseku ochrany utajovaných
skutečností, a to tak, že opravný prostředek zamítlo. Ve svém rozhodnutí potvrdilo nesplnění
podmínky bezpečnostní spolehlivosti dle ustanovení §23 odst. 2 písm. d) zákona
č. 148/1998 Sb. (chování a způsob života, který může mít vliv na ovlivnitelnost, důvěryhodnost
nebo schopnost utajovat skutečnosti), avšak neztotožnilo se se závěrem ohledně existence
bezpečnostního rizika dle ustanovení §23 odst. 2 písm. e) zákona č. 148/1998 Sb. (skutečnost,
která může vést k vydíratelnosti).
Proti výše uvedenému rozhodnutí o zamítnutí stížnosti podal stěžovatel také žalobu,
o níž rozhodoval Městský soud v Praze, který napadené rozhodnutí (Kolegia) zrušil a vrátil
k dalšímu řízení.
Ředitel NBÚ vydal nové rozhodnutí, jímž stížnosti vyhověl a věc vrátil NBÚ
k novému projednání. NBÚ dospěl k závěru, že stěžovatel vzhledem ke zjištěnému
bezpečnostnímu riziku podle ustanovení §23 odst. 2 písm. d) zákona č. 148/1998 Sb. - nikoli
již dle cit. ust písm. e) - nesplňuje podmínku bezpečnostní spolehlivosti, a proto opětovně
rozhodl o nevydání osvědčení. Proti tomuto rozhodnutí podal stěžovatel stížnost.
Protože dne 1. 1. 2006 nabyl účinnosti zákon č. 412/2005 Sb., o ochraně utajovaných
informací a bezpečnostní způsobilosti (dále jen zákon č. 412/2005 Sb.) a jelikož stížnost byla
předána k poštovní dopravě 5. 1. 2006, bylo podání posouzeno jako rozklad dle ustanovení
§125 zákona č. 412/2005 Sb. Tento rozklad byl náměstkyní ředitele NBÚ pověřenou řízení
NBÚ zamítnut. Toto rozhodnutí napadl stěžovatel správní žalobou u Městského soudu
v Praze.
Městský soud v Praze se řádně zabýval námitkami stěžovatele, přitom dospěl
k závěru, že bylo ve správním řízení dostatečně prokázáno, že stěžovatel v rozporu
se skartačním řádem podepsal 167 skartačních písemností, jakož i to, že převážná část z nich
byla poté dohledána. Skutečnost, že stěžovatel nepodepsal žádný protokol, který by prokázal,
že byl seznámen se skartačním řádem, přitom Městský soud v Praze správně vyhodnotil
jako nepodstatnou.
Kasační stížnost je podle §102 a násl. s. ř. s. přípustná a jsou v ní namítány důvody
odpovídající ustanovení §103 odst. 1 písm. a), b) a d) s. ř. s. Jejím rozsahem a důvody
je Nejvyšší správní soud podle §109 odst. 2 a 3 s. ř. s. vázán.
Nejvyšší správní soud přezkoumal kasační stížností napadené rozhodnutí Městského
soudu v Praze a dospěl k závěru, že kasační stížnost není důvodná.
Nejvyšší správní soud se s názorem Městského soudu v Praze stran odpovědnosti
stěžovatele zcela ztotožňuje. Stěžovatel se nemůže zbavit odpovědnosti, která
pro něj vyplývala ze zákona tvrzením, že nepodepsal protokol o tom, že byl seznámen
se skartačním řádem ani odkazem na praxi, která stran nakládání s utajovanými skutečnostmi
na ministerstvu byla běžná. Nadto stěžovatel sám vydal jak Spisový řád Ministerstva
zahraničních věcí, tak i Skartační řád a oba podepsal.
Městský soud v Praze označil rovněž jako nepodstatné, zda šlo toliko o dočasně
utajované skutečnosti či nikoliv nebo zda kopie těchto listin měly k dispozici jiné osoby. Soud
se ztotožnil se závěrem obsaženým v napadeném rozhodnutí, že porušení povinnosti
stěžovatelem bylo značně závažné, a proto podanou žalobu zamítl. Nejvyšší správní soud
se rovněž v této otázce s názorem Městského soudu v Praze ztotožnil.
Námitce stěžovatele, že názor soudu ohledně použití nového právního předpisu
nemůže obstát, neboť věc by tak byla posuzována podle jiné právní úpravy, než jakou
aplikoval soud v roce 2005, Nejvyšší správní soud nepřisvědčil.
Retroaktivita (zpětná účinnost) právního předpisu je vlastnost právní normy, která
stanoví, že dřívější právní skutečnosti se posoudí podle pozdější právní normy. Pravidlo
lex retro non agi, (zákon nepůsobí zpětně), bylo známé již v římském právu. Znamená,
že v určité době působí jen to objektivní právo, které je v dané době kodifikováno,
s nímž se každý může seznámit a které je účinné. Právní normy, které vzniknou
až v budoucnu, jsou proto z platného práva vyloučeny. Výjimka z pravidla, že právní předpis
působí vždy jen do budoucna (pro futuro), se pokládá za nepřípustnou legislativní techniku,
neboť je v rozporu s požadavkem legitimního očekávání a právní jistoty.
Právní teorie rozeznává retroaktivitu pravou a nepravou. O pravou retroaktivitu
jde tehdy, jestliže se novým právním předpisem má řídit vznik právního vztahu a nároků
z tohoto vztahu také v případě, kdy právní vztah nebo nároky z něj vyplývající vznikly
před účinností nového právního předpisu. Nepravá retroaktivita znamená, že novým právním
předpisem se sice mají řídit i právní vztahy, vzniklé před jeho účinností, avšak až ode dne
jeho účinnosti; samotný vznik těchto právních vztahů a nároky z těchto vztahů, vzniklé
před účinností nového právního předpisu, se spravují dosavadní právní úpravou.
Zákonná ustanovení zákona č. 148/1998 Sb., týkající se předmětného řízení, byla
zrušena ke dni 31. 12. 2005 a ode dne 1. 1. 2006 vstoupil v účinnost zákon č. 412/2005 Sb.,
který danou problematiku nově upravuje. Nelze proto postupovat podle neplatných
a neúčinných zrušených ustanovení zákona č. 148/1998 Sb. (pokud to nový zákon
č. 412/2005 Sb. v přechodných a závěrečných ustanoveních nestanoví případným odkazujícím
ustanovením). V těchto případech se hovoří o nepravé retroaktivitě – změna tu sice ovlivňuje
právní vztahy vzniklé v minulosti, ale působí pouze do budoucna (pro futuro). U retroaktivity
pravé platí zásada obecné nepřípustnosti, ze které existují striktně omezené výjimky
přípustnosti, u retroaktivity nepravé platí naopak zásada obecné přípustnosti, ze které existují
výjimky její nepřípustnosti.
Ze zákazu retroaktivity právních norem vyplývá, že je nelze aplikovat na právní stav
vzniklý před datem účinnosti, ale teprve na vztahy a skutečnosti vzniklé za účinnosti nového
zákona. Z toho argumentací a contrario vyplývá, že zákon č. 412/2005 Sb. je tedy možné
aplikovat na dané podání doručené za jeho účinnosti. Nepravá retroaktivita není zpětnou
účinností v pravém slova smyslu. Nezasahuje do minulosti, řeší střetnutí dvou právních norem
s různou časovou působností. Jsou zde sice zakládány normativní následky, ale jen pro dobu
přítomnou, popřípadě budoucí, nikoli do minulosti. Otázky vzniku právního vztahu se sice
posuzují podle právní normy účinné v době vzniku, ale obsah tohoto vztahu (práva
a povinnosti) jsou posuzovány dle normy nové.
Odstavec 21 Přechodných ustanovení zákona č. 412/2005 Sb. sice stanoví, že stížnost
proti nevydání osvědčení, podaná ve lhůtě se vyřídí podle dosavadních právních předpisů,
ale pouze za podmínky, jedná-li se o stížnost podanou přede dnem nabytí účinnosti tohoto
zákona. Protože stížnost byla podána již za účinnosti nového zákona, toto ustanovení
se daného případu netýká.
Odstavec 23 Přechodných ustanovení cit. zákona stanoví, že proti rozhodnutí
o zamítnutí stížnosti vydanému podle dosavadních právních předpisů po dni nabytí účinnosti
tohoto zákona lze podat žalobu podle tohoto zákona. Ani toto ustanovení na danou situaci
nedopadá.
Nový zákon č. 412/2005 Sb. kromě zmíněných přechodných ustanovení pojem
stížnost nezná, tento institut nahradil institut rozkladu (ustanovení §125 - §132). Proto byla
stěžovatelova stížnost posouzena podle obsahu jako rozklad proti rozhodnutí o nevydání
osvědčení podle zákona č. 412/2005 Sb.
Žalovaný změnu právní úpravy nepřehlédl, z jeho rozhodnutí je zřejmé,
že se odpovědně zabýval rovněž otázkou, zda výše popsané jednání stěžovatele je
na překážku vydání osvědčení i podle nové právní úpravy, přitom dospěl k závěru,
že stěžovatel nesplňuje podmínku bezpečnostní spolehlivosti pro vydání osvědčení ani podle
ust. §12 odst. 1 písm. d) ve spojení s §14 odst. 3 písm. h) zákona č. 412/2005 Sb.
K námitce stěžovatele, že za situace kdy NBÚ ve svém rozhodnutí ze dne
28. 12. 2005, č. j. 67668/2005-NBÚ-PFO-P konstatoval, že v rámci šetření zjistil porušování
právních předpisů upravujících ochranu utajovaných skutečností, bylo jeho povinností
specifikovat jaká konkrétní zákonná ustanovení byla porušena. Nejvyšší správní soud dospěl
k závěru, že této povinnosti NBÚ ve svém rozhodnutí dostál a podrobně stěžovateli vysvětlil,
z jakých důvodů shledal námitky nedůvodnými.
Nejvyšší správní soud k námitkám stěžovatele uplatněným dle §103 odst. 1 písm. b)
s. ř. s. považuje za přiléhavé odkázat rovněž v této souvislosti na své rozhodnutí ze dne
30. 1. 2006, č. j. 5 As 4/2005 - 98, když skutková podstata, kterou stěžovatel naplnil právě
svým protiprávním chováním, jež bylo důvodem pro nevydání osvědčení, byla shledána
dostatečně prokázanou. Z citovaného rozsudku lze na tomto místě uvést: „Co se týče naplnění
skutkové podstaty správního deliktu spočívající v porušení zákonem stanovené povinnosti,
která stěžovatele v rozhodné době stíhala, dospěl Nejvyšší správní soud k závěru, že žalovaný
jím užitou právní kvalifikaci, jak ve vztahu k naplnění skutkové podstaty porušení zákona
i podzákonného předpisu, jež bylo žalobci vytknuto, tak co do výše pokuty za takové
protiprávní jednání, opřel o skutkový stav, který řádně zjišťoval a ve svém rozhodnutí
odůvodnil. Ostatně stěžovatel není ve sporu, že předmětné dokumenty, resp. jejich část
znehodnotil způsobem, který byl v rozporu se zákonem; tuto skutečnost nepopírá, naopak sám
ji potvrzuje. Jeho námitky tak nesměřují do nesprávně zjištěného skutkového stavu,
neboť je nepochybné, že byl osobou určenou, které povinnost dodržovat ochranu utajovaných
skutečností svědčila, rovněž tak je prokázáno, že předmětné písemnosti skartoval postupem,
který je v rozporu se zákonem. Stěžovatel namítá pouze skutečnosti, resp. exculpační důvody
k popření své odpovědnosti za vzniklé protiprávní jednání. Exculpace přichází v úvahu pouze
u odpovědnosti založené na presumovaném zavinění; o takovou odpovědnost
se však v projednávané věci nejednalo. Námitky stěžovatele stran zjištění předchozích kontrol,
stran předchozí praxe ministerstva, stejně tak i ohledně jeho nepoučení se skartačním řádem,
jsou tak dle §103 odst. 1 písm. b) s. ř. s. nedůvodné“.
Nelze přisvědčit ani námitce stěžovatele, že byl zkrácen na svých právech, resp. právu
na spravedlivý proces, neboť, jak tvrdí, napadené rozhodnutí je neurčité, vychází z neúplného
dokazování, zejména pak nebyli vyslechnuti jím navržení svědci.
Nejvyšší správní soud neshledal uvedené námitky důvodnými. Z rozhodnutí
žalovaného, jakož i ze spisového materiálu, vyplývá, že správní řízení bylo vedeno korektně
a v souladu se zákonem, stěžovatel nebyl krácen na procesních právech. Se všemi opakovaně
vznesenými námitkami stran vedeného procesu se žalovaný řádně v odůvodnění svého
rozhodnutí vypořádal, přitom zdůvodnil, proč je nelze mít za důvodné. Neprovedl-li žalovaný
výslech navrhovaných svědků, rovněž v rozhodnutí svůj postup odůvodnil (svědci měli
vypovídat o skutečnostech v nichž nebylo shledáno bezpečnostní riziko, tedy o skutečnostech
pro věc irelevantních).
Rozhodnutí žalovaného, jakož i rozsudek Městského soudu v Praze, shledal Nejvyšší
správní soud řádně odůvodněným, přitom nelze dát stěžovateli za pravdu, že Městský soud
v Praze pouze převzal hodnocení žalovaného aniž by sám vyjádřil úvahy na základě kterých
se s takovým hodnocení ztotožnil. Městský soud povinnosti řádně své rozhodnutí odůvodnit
zcela dostál.
Ze všech shora uvedených důvodů dospěl Nejvyšší správní soud k závěru, že rozsudek
Městského soudu v Praze není nepřezkoumatelný, ale ani nezákonný z důvodu spočívajícím
v nesprávném posouzení právní otázky soudem v předcházejícím řízení, neshledal žádné vady
řízení spočívající v tom, že skutková podstata, z níž správní orgán v napadeném rozhodnutí
vycházel, nemá oporu ve spisech, a že při jejím zjišťování byl porušen zákon v ustanoveních
o řízení před správním orgánem takovým způsobem, že to ovlivnilo zákonnost vydaného
rozhodnutí žalovaného, jak tvrdí stěžovatel, a proto kasační stížnost jako nedůvodnou zamítl
(ustanovení §110 odst. 1 s. ř. s.).
O nákladech řízení o kasační stížnosti rozhodl Nejvyšší správní soud podle ustanovení
§60 odst. 1 a 7 s. ř. s. ve spojení s ustanovením §120 s. ř. s. Stěžovatel neměl ve věci úspěch,
proto mu právo na náhradu nákladů nenáleží. To by náleželo žalovanému. Protože
však žalovaný žádné náklady neuplatňoval a Nejvyšší správní soud ani žádné náklady,
jež by mu vznikly a jež by překročily náklady jeho běžné administrativní činnosti, ze spisu
nezjistil, rozhodl tak, že žalovanému, přestože měl ve věci plný úspěch, se náhrada nákladů
řízení nepřiznává.
Poučení: Proti tomuto rozsudku nejsou opravné prostředky přípustné (§53 odst. 3,
§120 s. ř. s.).
V Brně dne 7. srpna 2007
JUDr. Ludmila Valentová
předsedkyně senátu