ECLI:CZ:NSS:2007:5.AS.52.2006
sp. zn. 5 As 52/2006 - 146
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátě složeném z předsedkyně JUDr. Ludmily
Valentové a soudců Mgr. et Ing. et Bc. Radovana Havelce a JUDr. Lenky Matyášové v právní
věci žalobce Ing. V. K., zast. JUDr. Ondřejem Tošnerem, advokátem se sídlem v Praze 2,
Slavíkova 1568/23, proti žalovanému Krajskému úřadu Středočeského kraje, se sídlem
Praha 5, Zborovská 11, v řízení o kasační stížnosti žalobce proti rozsudku Městského soudu
v Praze ze dne 19. 5. 2006, č. j. 8 Ca 262/2005 – 96,
takto:
Rozsudek Městského soudu v Praze ze dne 19. května 2006, č. j. 8 Ca 262/2005 – 96
se zrušuje a věc se vrací tomuto soudu k dalšímu řízení.
Odůvodnění:
Včas podanou kasační stížností se žalobce jako stěžoval domáhal zrušení shora
uvedeného rozsudku Městského soudu v Praze, kterým byla zamítnuta jeho žaloba
proti rozhodnutí Krajského úřadu Středočeského kraje ze dne 29. 6. 2005, č. j.
10864/2005/DOP/930. Tímto rozhodnutím žalovaný zamítl odvolání proti rozhodnutí
magistrátu města Kladna, odboru dopravy a služeb, ze dne 19. 3. 2004, č. j.
ODaS/3639/03/280/Mar, kterým bylo, na základě ustanovení §88 odst. 1, písm. b) zákona
č. 50/1976 Sb., o územním plánování a stavebním řádu, ve znění pozdějších předpisů
(dále jen „stavební zákon“), rozhodnuto o dodatečném povolení stavby, označené jako „P. s.
II/101 U. – F.“.
V odůvodnění svého rozsudku městský soud především konstatoval, že nelze
přisvědčit námitce žalobce, dle které napadené správní rozhodnutí nevychází ze spolehlivě
zjištěného skutkového stavu věci. Odmítl též názor, že nebyly zohledněny všechny
skutečnosti tvrzené žalobcem a nebylo též provedeno dokazování v potřebném rozsahu.
Dle názoru městského soudu byla většina námitek týkajících se porušení správního řádu
vznesena pouze v obecné rovině; napadáno bylo i neexistující ustanovení §33 odst. 3 zák.
č. 71/1967 Sb., o správním řízení, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „správní řád“).
Uvedl dále, že hodnocením důkazů provedených správním orgánem se může soud zabývat jen
v omezeném rozsahu. Může pouze posoudit, zda správní orgán porušil zákon či nedbal
procesních předpisů takovým způsobem, že to mohlo vyvolat nezákonné rozhodnutí; správní
rozhodnutí může zrušit i v případě, kdy správní orgán vyšel z podkladů dostatečně
neumožňujících o věci řádně rozhodnout, popřípadě z podkladů opatřených nezákonným
způsobem. Zohlednit může konečně též případ, kdy se správní orgán při hodnocení důkazů
dopustil zjevného – zejména logického – pochybení. Takové vady však v projednávaném
případě městský soud nezjistil. Uvedl též, že odůvodnění napadeného rozhodnutí neshledal
nepřezkoumatelným.
Městský soud dále odmítl tvrzení žalobce, že se správní orgán nevypořádal se všemi
námitkami uplatněnými jednotlivými účastníky řízení. K tomu uvedl, že se nemůže zabývat
námitkami jiných osob než žalobce, přičemž ani v jeho případě nebyly tyto údajně opomenuté
námitky v žalobě blíže specifikovány. K další žalobní námitce, směřující k přezkoumání
rozhodnutí ve věci námitek podjatosti pracovníků správního orgánu, městský soud uvedl,
že přezkumu těchto rozhodnutí brání procesní důvody. Za nedůvodné označil též žalobou
zpochybňované vlastnické právo stavebníka k zastavěným pozemkům; poukázal přitom
na skutečnost, že žalobce není vlastníkem těchto nemovitostí a nejedná se tedy o ochranu
jeho práv (nadto byla tato otázka vyřešena v rámci kolaudačního rozhodnutí). Dále se městský
soud ztotožnil s názorem žalovaného, že stavba představuje vždy zásah do krajiny,
který je logicky spojen s určitými externalitami. Dle jeho názoru mohl žalobce námitky
zpochybňující způsob, jakým bylo do krajinného rázu zasáhnuto, uplatnit v rámci územního
řízení. Námitky uplatněné v žalobě byly navíc představovány jen nekonkrétními odkazy
na zákon č. 114/1992 Sb., o ochraně přírody a krajiny, ve znění pozdějších předpisů (dále
jen „zákon o ochraně přírody a krajiny“). K této žalobní námitce městský soud dále
poznamenal, že nelze připustit upřednostňování zájmů soukromoprávních nad zájmem
veřejným.
Podrobněji se městský soud zabýval též žalobcem rozporovaným způsobem posouzení
vlivu povolené stavby na ovzduší. Uvedl, že zákon č. 86/2002 Sb., o ochraně ovzduší,
ve znění pozdějších předpisů (dále jen „zákon o ochraně ovzduší“), nevymezuje komunikace
jako zdroj znečištění; orgány obcí a krajů se mohou v rámci řízení územního, stavebního
i kolaudačního vyjádřit ke skutečným zdrojům znečištění ovzduší, kterými jsou mobilní
zdroje. K otázce znečišťování ovzduší se vyjádřilo rovněž následně vydané kolaudační
rozhodnutí. Městský soud v rámci tohoto stížního bodu neuznal ani námitky poukazující
na absenci podkladů potřebných k posouzení této otázky; dle jeho názoru žalobce
(na němž leží, v souvislosti s jeho námitkami, důkazní břemeno) sám „pominul (...) opřít
své vyjádření o rozhodné skutečnosti“.
Městský soud se v odůvodnění rozsudku podrobněji věnoval též způsobu, jakým byla
napadenými rozhodnutími posouzena otázka hlukových limitů spojených s provozem stavby.
K tomu uvedl, že stavební úřad i žalovaný vycházeli, v souladu s ustanovením §126, odst. 1,
stavebního zákona, z odborného stanoviska Krajské hygienické stanice Středočeského kraje
ze dne 20. 5. 2003, doplněného dne 22. 7. 2003. Toto stanovisko pak vycházelo ze studie
společnosti A. z roku 2000 (doplněného v roce 2001), přičemž na tomto základě byla
navržena protihluková opatření. Vypočítané hodnoty hluku odpovídají platné legislativě.
Pokud jde o žalobce, ten soudu nepředložil žádný oponentský posudek či studii společnosti
E., na kterou se při zpochybňování shora uvedených závěrů v žalobě odkazoval.
Za důvodnou uznal městský soud toliko námitku žalobce, kterou poukazoval
na nesprávné označení napadeného rozhodnutí; uvedl však, že jde o vadu, která nezpůsobuje
jeho nezákonnost.
Na základě uvedených skutečností městský soud uzavřel, že rozhodnutí žalovaného
vychází z doložených odborných stanovisek dotčených specializovaných orgánů, zatímco
žalobní námitky spočívají pouze na obecných odkazech na zákonná ustanovení bez toho,
že by bylo konkrétně doloženo znaleckým posouzením jakékoli porušení zákona. Většinu
tvrzení žalobce proto městský soud označil za účelová a z těchto důvodů rozhodl o zamítnutí
žaloby.
Rozsudek městského soudu napadl žalobce (dále jen „stěžovatel“) z důvodů
uvedených v ustanovení §103, odst. 1, písm. a), b), d) soudního řádu správního (dále
jen „s. ř. s.“).
Namítl především, že se městský soud v odůvodnění rozsudku vůbec nevypořádal
s celou řadou žalobních námitek. Konkrétně se jednalo o namítanou nezákonnost zřízení
protihlukových stěn (kde žalobce namítal rozpor s konkrétními ustanoveními stavebního
zákona, prováděcího předpisu i správního řádu), namítaný rozpor stavby s obecnými
technickými požadavky na výstavbu (v souvislosti se zjištěnými nedostatky projektové
dokumentace), či námitku poukazující na absenci řádného posouzení vlivu vibrací na okolní
nemovitosti. Zcela stejná je situace i v případě namítaného nesouladu stavby s cíli územního
plánování (zde žalobce uváděl, že stavba nevytváří předpoklady k zabezpečení trvalého
souladu všech hodnot v území, a to zejména se zřetelem na péči o životní prostředí
a jeho ochranu) a námitky týkající se absence řádné žádosti o dodatečné povolení stavby
a porušení právního názoru vysloveného odvolacím orgánem v předcházejícím rozhodnutí.
V případě další skupiny stížních námitek stěžovatel uvedl, že městský soud se s jinými
žalobními námitkami vypořádal způsobem, který je nepřezkoumatelný; současně
při rozhodování vycházel ze skutkového stavu, který nemá oporu ve správním spisu.
Zde především uvedl, že tvrzení městského soudu, dle kterého nekonkretizoval námitky,
které byly rozhodnutím žalovaného opomenuty, neodpovídá realitě; soud se pouze těmito
námitkami (v kasační stížnosti vyjmenovanými) odmítl fakticky věcně zabývat. Stejnou
vadou jsou zatíženy též závěry městského soudu týkající se žalobou namítaného překročení
nejvýše přípustných hlukových limitů. Dle názoru stěžovatele se soud opět nezabýval
jednotlivými žalobními námitkami, přičemž své rozhodnutí opřel o podklady, které byly
žalobou zpochybňovány a jejichž přezkoumání se stěžovatel touto cestou domáhal. Pokud jde
o studii společnosti E., kterou stěžovatel zpochybnil podkladová stanoviska orgánu
hygienické služby, tu stěžovatel nejen (nad rámec svých povinností) obstaral, ale založil
ji též do správního spisu, kde se s ní soud mohl seznámit. Není proto jasné, jak mohl městský
soud dospět k závěru, že stěžovatel tuto studii nepředložil; z žádného ustanovení zákona
nevyplývá, že by měl být důkaz předložený ve správním řízení (a založený ve správním spisu)
předkládán znovu v řízení před správním soudem. V rámci této skupiny námitek poukázal
stěžovatel dále na způsob, jakým se městský soud vypořádal s žalobní námitkou týkající
se absence bezvadných podkladů pro posouzení souladu povolované stavby s požadavky
na ochranu ovzduší. I v tomto případě stěžovatel své výhrady k závěrům žalovaného v žalobě
konkretizoval (absence vyjádření dotčených orgánů státní správy na úseku ochrany životního
prostředí, odkazy na konkrétní vady podkladové studie) a poukázal též na konkrétní
ustanovení právních předpisů, která měla být postupem obou správních orgánů porušena.
Městský soud napadené správní rozhodnutí v intencích takto formulovaných takto stížních
bodů opět nepřezkoumal. V této souvislosti stěžovatel dále poukázal na skutečnost,
že odkazoval-li se městský soud v otázce posouzení znečišťování ovzduší na obsah
kolaudačního rozhodnutí, jde o porušení ustanovení §75 odst. 1, s. ř. s., neboť vycházel
ze skutkového stavu, který nastal až v době po vydání přezkoumávaného rozhodnutí.
Nepřezkoumatelnost závěrů rozsudku městského soudu spojil stěžoval konečně
též s tvrzením, že odůvodnění se zcela vyhýbá podstatě žalobní argumentace vztahující
se k otázce přípustnosti zásahu do krajinného rázu. Jak stěžovatel uvedl, žalobou namítal
rozpor předmětné stavby s ustanovením §12 odst. 2 zákona o ochraně přírody a krajiny,
a to z důvodu absence podkladového rozhodnutí orgánu ochrany přírody. O jakýchkoliv
„soukromoprávních zájmech skupiny fyzických osob“, o kterých pojednává odůvodnění
rozsudku žaloba vůbec nehovoří.
Kromě výše zmiňovaných případů namítané nepřezkoumatelnosti rozsudku
pro nedostatek důvodů namítá kasační stížnost též jeho nepřezkoumatelnosti z důvodu
nesrozumitelnosti. Stěžovatel uvedl, že městským soudem zmiňovanou námitku týkající
se absence posouzení stavby dle zákona 100/2001 Sb., o posuzování vlivu na životní
prostředí, ve znění pozdějších předpisů, nikde v žalobě nenamítal a není tedy zřejmé, jak soud
dospěl k závěru o její nepatřičnosti. V této souvislosti stěžovatel uvedl, že městský soud
bez dalšího označuje převážnou část jeho žalobní argumentace za „účelovou“
či „nepatřičnou“, aniž by se však zabýval její podstatou. Dle jeho názoru soud nekriticky
a bez dalšího přejímá závěry jednoho z účastníků řízení, zatímco argumentaci druhého
účastníka (stěžovatele) paušalizovaně odmítá aniž by se pokusil ji věcně vyvrátit.
Prakticky všechny výše uvedené stížní body spojuje stěžovatel též s kasačními důvody
uvedenými v ustanovení §103 odst. 1, písm. b) s. ř. s.
Pokud jde o namítané nesprávné právní posouzení věci městským soudem [§103,
odst. 1. písm. a) s. ř. s.], kasační stížností je poukazováno zejména na způsob, jakým
se městský soud vypořádal s námitkou absence vlastnického práva stavebníka k zastavěným
pozemkům. Dle názoru stěžovatele zde městský soud zcela nepřípustně odkázal
na skutečnosti uvedené v kolaudačním rozhodnutí, tedy rozhodnutí, které bylo vydáno
až po rozhodnutí napadeném žalobou; takový postup je v rozporu s ustanovením §75, odst. 1,
s. ř. s. Stejný kasační důvod uplatňuje stěžovatel též v případě závěrů městského soudu,
kde je konstatováno, že komunikace nejsou zdrojem znečištění ovzduší a nepodléhají
proto posuzování ve stavebním řízení. Zde stěžovatel poukázal na ustanovení §9, odst. 2,
zákona o ochraně ovzduší a na předpis jej provádějící, ze kterého se podávají závěry
zcela opačné.
Žalovaný ve svém vyjádření ke kasační stížnosti odkázal na svá procesní stanoviska
vyjádřená již v řízení před městským soudem a navrhl, aby Nejvyšší správní soud kasační
stížnost zamítl.
Nejvyšší správní soud přezkoumal napadený rozsudek v rozsahu podané kasační
stížnosti (§109 odst. 2, věta před středníkem s. ř. s.) a z důvodů v ní uvedených (§109 odst.
3, věta před středníkem s. ř. s.). Ve věci přitom rozhodl bez nařízení jednání za podmínek
vyplývajících z ustanovení §109 odst. 1 s. ř. s.
Kasační stížnost je důvodná.
Nejprve se Nejvyšší správní soud zabýval namítanou nepřezkoumatelností napadeného
rozsudku. Shledá-li totiž existenci kasačních důvodů ve smyslu ustanovení §103 odst. 1,
písm. d) s. ř. s., charakter takové vady rozhodnutí zásadně vylučuje možnost zabývat se věcně
dalšími stížními body.
Pokud jde o skupinu stížních námitek poukazujících na žalobní argumentaci
se kterou se městský soud v odůvodnění svého rozsudku vůbec nevypořádal, pak nelze
než přisvědčit stěžovateli, že o těchto žalobních námitkách (jak jsou popsány výše) napadený
rozsudek skutečně nikterak nepojednává. Odůvodnění rozsudku obsahuje toliko obecná
tvrzení v tom směru, že žalobní námitky byly vesměs účelové a obecné (obsahující pouze
odkaz na tvrzené porušení zákona, či bez uvedení konkrétních námitek, s nimiž se správní
orgány nevypořádaly, apod.). Dále se v rozsudku bez bližší argumentace uvádí, že rozhodnutí
žalovaného vychází z dostatečně zjištěného skutkového stavu věci a že splňuje podmínky
vyplývající z ustanovení §47 odst. 3 správního řádu (a není tedy nepřezkoumatelné).
Aniž by se Nejvyšší správní soud pouštěl do odvažování důvodů svědčících
pro či proti závěru, zda ta která žalobní námitka byla neurčitá, lze bez dalšího takový přístup
odmítnout. Soud v odůvodnění svého rozsudku nemůže tímto způsobem generalizovat
bez toho, že by alespoň uvedl, stran kterých konkrétních žalobních námitek takto uvážil.
Pokud o některých námitkách pojednal konkrétně (viz. dále), zatímco o jiných námitkách
nepojednal vůbec, nelze než uzavřít, že v tomto rozsahu je rozsudek městského soudu
nepřezkoumatelný.
Pokud jde dále o žalobní námitky rozporující závěry žalovaného ve věci hlukových
emisí povolované stavby, i zde lze stěžovateli přisvědčit v tom, že rozsudek městského soudu
se s nimi odpovídajícím způsobem nevypořádává. Jakkoli byla v rámci tohoto žalobního bodu
uplatněna celá řada námitek (faktické překročení hlukových limitů ve smyslu závěrů studie
společnosti E., možnost řešení hlukové zátěže urbanistickými opatřeními namísto opatření
chránících jednotlivé stavby, existence vad podkladové studie společnosti A., rozpor
stanovisek orgánu hygienické služby se zákony, nezohlednění závěrů uvedených k této otázce
v předcházejícím rozsudku), městský soud se omezil pouze na konstatování o existenci
(žalobními námitkami věcně zpochybňovaných) stanovisek orgánu hygienické služby a údajů
vyplývajících ze studie společnosti A. Bez dalšího pak uzavřel, že námitky stěžovatele nejsou
důvodné, neboť naměřené hodnoty odpovídají platné legislativě. Zcela neudržitelné je pak
konstatování, že stěžovatel svá tvrzení nikterak neprokázal, a to ani předložením studie
společnosti E. Předmětná studie byla totiž mimo jakoukoli pochybnost stěžovatelem
předložena již v rámci správního řízení; hovoří o ní ostatně i odůvodnění rozhodnutí
žalovaného na straně 6. Jestliže snad správní orgány nezařadily tyto listinné důkazy do
správního spisu, nelze za to činit odpovědným stěžovatele. Pokud by již sama tato skutečnost
pro městský soud neimplikovala procesní pochybení správních orgánů, nic mu nebránilo
objasnit důvody pro které se předmětná studie ve správním spisu nenachází postupem dle §77
s. ř. s. Lze tedy uzavřít, že i s touto skupinou žalobních námitek se městský soud
v odůvodnění svého rozsudku nevypořádal přezkoumatelným způsobem.
Obdobně je tomu i v případě žalobních námitek vztahujících se k posouzení vlivu
povolované stavby na ovzduší. Jak bylo již výše uvedeno, městský soud bez další
argumentace uzavřel, že zákon o ochraně ovzduší komunikace jako zdroj znečištění
nedefinuje; fakticky se však nevypořádal s další právní argumentací stěžovatele k této otázce,
uvedenou konkrétně v žalobě pod bodem 2, odstavci prvém a druhém (strana 10, 11) žaloby.
Soudem zůstala též zcela nepovšimnuta argumentace stěžovatele poukazující na konkrétní
výhrady k posudkům týkajícím se znečištění ovzduší. Se stěžovatelem lze konečně souhlasit
i v tom, že odkaz městského soudu na závěry kolaudačního rozhodnutí (kde je o této otázce
pojednáno) je zcela nepřípadný, neboť je v příkrém rozporu s požadavkem ustanovení §75
odst. 1 s. ř. s., dle kterého je pro soud rozhodující právní a skutkový stav, který tu byl v době
rozhodování správního orgánu. O takový podklad tedy nebylo možné se při rozhodování
opřít, a tak i v případě této skupiny žalobních námitek nelze než konstatovat, že rozsudek
městského soudu je nepřezkoumatelný pro nedostatek důvodů.
Stěžovateli lze tedy konečně přisvědčit i v namítané nepřezkoumatelnosti závěrů
městského soudu v otázce posouzení zásahu povolované stavby do krajinného rázu. Z obsahu
žaloby (bod č. 4, strana 12 – 13) zcela jednoznačně vyplývá, že stěžovatel své tvrzení
o nutnosti existence podkladového rozhodnutí orgánu ochrany přírody opřel o konkrétní
ustanovení zákona o ochraně přírody a krajiny i prováděcího předpisu; poukázal
též na judikaturu Nejvyššího správního soudu. Výše popsaný způsob, jakým se městský soud
s touto otázkou vypořádal je bezobsažný a míjí se s podstatou žalobní argumentace.
S přihlédnutím ke všem shora uvedeným skutečnostem Nejvyššímu správnímu soudu
nezbylo, než napadený rozsudek městského soudu z důvodu jeho nepřezkoumatelnosti zrušit
[§103 odst. 1, písm. d) s. ř. s.] a vrátit mu věc k dalšímu řízení (§110 odst. 1, věta první
před středníkem s. ř. s.).
S ohledem na konstatovanou nepřezkoumatelnost rozsudku se Nejvyšší správní soud
nemohl věcně zabývat též dalšími stížními námitkami, namítajícími existenci kasačních
důvodů ve smyslu §103 odst. 1, písm. a), b) s. ř. s. Pro další postup městského soudu
pak považuje Nejvyšší správní soud za vhodné upozornit, že rozhodnutí žalovaného bylo
jiným senátem téhož soudu zrušeno, a to rozsudkem ze dne 27. 7. 2006, č. j. 11 Ca 22/2005 –
92. Tento rozsudek byl následně napaden kasační stížností u Nejvyššího správního soudu;
ten svým rozsudkem ze dne 29. 3. 2007, č. j. 7 As 52/2006 – 143 kasační stížnost zamítl.
Pokud jde o náhradu nákladů řízení o kasační stížnosti, o ní rozhodne městský soud
v novém rozhodnutí o věci (§110 odst. 2, věta první s. ř. s.).
Poučení: Proti tomuto rozsudku nejsou opravné prostředky přípustné (§53 odst. 3
s. ř. s. §120 s. ř. s.).
V Brně dne 25. dubna 2007
JUDr. Ludmila Valentová
předsedkyně senátu