ECLI:CZ:NSS:2007:5.AS.81.2006
sp. zn. 5 As 81/2006 - 62
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátě složeném z předsedkyně JUDr. Ludmily
Valentové a soudkyň JUDr. Miluše Doškové a JUDr. Lenky Matyášové v právní věci
žalobkyně: O. S. Č. L., zastoupené JUDr. Hanou Paulovou, advokátkou se sídlem Dukelská
2325, Česká Lípa, proti žalovanému: Ministerstvo školství, mládeže a tělovýchovy, se
sídlem Karmelitská 7, Praha 1, v řízení o kasační stížnosti žalovaného – stěžovatele proti
rozsudku Městského soudu v Praze ze dne 28. 7. 2006, č. j. 9 Ca 222/2004 – 37,
takto:
I. Kasační stížnost se zamítá .
II. Žalobkyni se nepřiznává náhrada nákladů řízení o kasační stížnosti.
Odůvodnění:
Stěžovatel včas podanou kasační stížností napadl rozsudek Městského soudu v Praze
(dále jen „městský soud“) ze dne 28. 7. 2006 č. j. 9 Ca 222/2004 – 37. Městský soud
napadeným rozsudkem zrušil rozhodnutí ministryně školství, mládeže a tělovýchovy ze dne
30. 6. 2004 č. j. 19 815/2004 - 22 (dále jen „rozhodnutí žalovaného“) a vrátil věc žalovanému
k dalšímu řízení. Rozhodnutím žalovaného byl zamítnut rozklad žalobkyně a bylo potvrzeno
rozhodnutí Ministerstva školství, mládeže a tělovýchovy ze dne 4. 5. 2004 č. j. 18 260/2004 -
22 (dále též „rozhodnutí orgánu I. stupně“).
Rozhodnutím orgánu I. stupně nebylo vyhověno žádosti žalobkyně o udělení výjimky
z počtu žáků v Základní škole S. Č. L.
Městský soud napadeným rozsudkem zrušil rozhodnutí žalovaného pro vady řízení
spočívající v nepřezkoumatelnosti napadeného rozhodnutí pro nedostatek důvodů (§76
odst. 1 písm. a/ s. ř. s.) a proto, že skutkový stav, který vzal žalovaný správní orgán za základ
napadeného rozhodnutí nemá oporu ve spisech a vyžaduje zásadní doplnění (§76 odst. 1
písm. b) a dále pro podstatné porušení ustanovení o řízení před správním orgánem, mohlo–li
mít za následek nezákonné rozhodnutí o věci samé (§76 odst. 1 písm. c/ s. ř. s.).
V odůvodnění mimo jiné uvedl, že považuje za důvodné žalobní námitky vytýkající
rozhodnutí ministryně školství nedostatečné hodnocení věci v rámci interního pokynu
žalovaného a nevypořádání se se všemi námitkami podaného rozkladu.
Zásadní vadu napadeného rozhodnutí městský soud spatřuje ve vlastním právním
posouzení věci dle Pokynu ministerstva školství, mládeže a tělovýchovy k udělování výjimek
školám podle §6 zákona č . 29/1984 Sb. ze dne 20. 11. 2003 č. j. 25936/2003 - 22 (dále jen
„Pokyn“), kdy podle čl. 2 odst. 7 Pokynu platí, že výjimka bude udělena základní škole podle
§6 odst. 5 zákona č. 29/1984 Sb. (školského zákona) plně organizované, splní-li škola
podmínky stanovené pod písm. a) existence plně organizované školy, b) závazek úhrady
rozdílů výdajů…, c) organizace tříd v rámci 1 ročníku na druhém stupni, d) demografický
vývoj …, nebo pokud splní podmínku pod písm. e) neexistence jiné školy v okruhu 15 km
za současného splnění podmínek pod písm. a) až c). Podmínky pro povolení výjimky
stanovené v uvedeném ustanovení Pokynu jsou tedy spojkou „nebo“ stanoveny alternativně
tak, že k povolení výjimky postačuje, že buď jsou splněny všechny podmínky pod písm. a) –
d) nebo jsou splněny podmínky pod písm. e). V dané věci je z odůvodnění napadeného
rozhodnutí shodně jako z rozhodnutí správního orgánu 1. stupně zřejmé, že nepovolení
výjimky žalobkyni se opírá o argumentaci, že u žalobkyně nebyly naplněny podmínky
dle čl. 2 odst. 7 písm. d) a e). V řízení nebylo dostatečně prokázáno, že nesplňuje alternativní
podmínky pro udělení výjimky dle písm . a) až d), které musí platit současně. Podmínky
pod písm. a), b), c) jsou u žalobkyně splněny, posouzení výjimky tedy záviselo na náležitém
zjištění a zhodnocení okolností pro posouzení podmínky pod písm. d), tedy toho, že pokles
žáků je dočasný a nejpozději do 3 let se škola dostane do stavu vymezeného zákonem.
Městský soud dospěl k závěru, že jestliže napadené rozhodnutí vychází z nedostatečně
zjištěného a posouzeného stavu věci z hlediska podmínky pro povolení výjimky dle čl. 2
odst. 7 písm. d) Pokynu, nemá závěr žalovaného správního orgánu o tom, že žalobkyně
nesplňuje podmínky pro povolení výjimky dle §6 odst. 5 školského zákona oporu ve spise
a nebyl tak učiněn v souladu se zákonem. Soud také shledal, že napadené rozhodnutí bylo
vydáno v rozporu se zákonem, když jím byla porušena zásada dvojinstančnosti řízení a je
nepřezkoumatelné pro nedostatek důvodů, neboť se žalovaný správní orgán náležitě
nevypořádal ani s námitkami rozkladu o jiných okolnostech namítaných žalobkyní mimo
Pokyn ministryně školství, které měly být zváženy ve smyslu ust. §6 odst. 5 školského
zákona.
Výrok I. a II. rozsudku městského soudu o zrušení rozhodnutí žalovaného a povinnosti
žalovaného zaplatit žalobkyni náklady řízení stěžovatel napadl včas kasační stížností
z důvodu nezákonnosti spočívající v nesprávném posouzení právní otázky soudem
v předcházejícím řízení a pro zmatečnost řízení před soudem.
Stěžovatel k závěru městského soudu uvádí, že nemůže v dalším řízení postupovat
podle právního názoru soudu vyjádřeného v rozsudku, neboť dnem 1. 1. 2005 nabyl účinnost
zákon č. 561/2004 Sb., o předškolním, základním, středním, vyšším odborném a jiném
vzdělávání (školský zákon), kterým byl mj. zrušen zákon č. 29/1984 Sb., o soustavě
základních škol, středních škol a vyšších odborných škol a tímto dnem stěžovatel pozbyl
zákonné pravomoci udělovat výjimku z počtu žáků v základní škole. Podle §23 odst. 3 věta
druhá zákona č. 561/2004 Sb. může výjimku do 4 žáků z počtu stanoveného prováděcím
právním předpisem povolit zřizovatel školy za předpokladu, že zřizovatel v případě nižšího
počtu uhradí zvýšené výdaje na vzdělávací činnost školy (tj. rozdíl mezi krajským
normativem určenými výdaji na skutečný počet žáků a skutečnou spotřebou). Od 1. 1. 2005
tak nelze použít ani Pokyn ministryně školství, mládeže a tělovýchovy k udělování výjimek
č. j. 25936/2003 - 22, ani jednotlivá rozhodnutí Ministerstva školství, mládeže a tělovýchovy
o udělení či neudělení výjimky pro školní rok 2004/2005 vydaná podle §6 zákona
č. 29/1984 Sb.
Stěžovatel tedy nemůže provést další řízení ve věci rozhodování o výjimkách z počtu
žáků, neboť platné právní předpisy mu takové řízení vést neumožňují. V zásadním opomenutí
městského soudu posoudit jeho závěry v souladu s platnými právními předpisy spatřuje
stěžovatel nezákonnost spočívající v nesprávném posouzení právní otázky soudem
v předcházejícím řízení.
Stěžovatel dále uvádí, že bylo pouze jeho věcí rozhodnout, zda bude o podmínkách
„hodných zvláštního zřetele“ rozhodovat případ od případu, nebo zvolí jednotnou úpravu
vnitřním předpisem. V zájmu zefektivnění a zprůhlednění rozhodování volil stěžovatel druhý
způsob, když vydal pokyn, jímž stěžovatel sledoval objektivizaci hledisek pro rozhodování
a upevnění právní jistoty. Tím stěžovatel podal jednoznačný výklad zákonného kritéria
„zvláštního zřetele“ a omezil svoji diskreční pravomoc, když sám sebe zavázal k udělení
výjimky, budou-li naplněny podmínky stanovené v pokynu.
Stěžovatel rovněž nesouhlasí s názorem soudu, že byla porušena zásada
dvojinstančnosti správního řízení. Kritéria žádosti o povolení výjimky dle §6 zákona
č. 29/1984 Sb. nebyla věcně posuzována až v rámci řízení o rozkladu, byla samozřejmě
posouzena již při rozhodování v prvním stupni, bohužel však nebyla tato skutečnost
v odůvodnění prvoinstančního rozhodnutí dostatečně vyjádřena. V rozhodnutí o rozkladu bylo
pouze uvedeno, že odůvodnění rozhodnutí prvostupňového neobsahovalo vymezení všech
faktických a právních skutečností, které byly podkladem rozhodnutí, a dále neobsahovalo
úvahy, kterými byl správní orgán veden při hodnocení důkazů a při použití právních předpisů,
na základě kterých rozhodoval. Tyto nedostatky však neměly v žádném případě vliv
na skutkovou podstatu řízení o povolení výjimky z počtu žáků.
Stěžovatel v kasační stížnosti rovněž uvádí, že oprávněně nevzal za prokázané,
že do tří let od vydání rozhodnutí dojde k výraznému demografickému skoku ve vztahu
k předpokládané výstavbě rodinných domků, neboť po 2 letech navštěvovalo ve školním roce
2005/2006 ZŠ S. Č. L. 120 žáků (údaj z webových stránek ZŠ S.), což je o pouhé dva žáky
více než na začátku školního roku 2004/2005.
Stěžovatel navrhuje, aby Nejvyšší správní soud přiznal této kasační stížnosti odkladný
účinek, neboť jednání stěžovatele ve smyslu právního názoru městského soudu
by pro stěžovatele znamenalo postup v rozporu s platnými právními předpisy, což lze
dle názoru stěžovatele kvalifikovat ve smyslu §73 odst. 2 s. ř. s. jako nenahraditelnou újmu
stěžovatele. Zároveň se přiznání odkladného účinku kasační stížnosti nedotkne nepřiměřeným
způsobem nabytých práv třetích osob a není v rozporu s veřejným zájmem.
Stěžovatel navrhuje, aby Nejvyšší správní soud rozsudek městského soudu zrušil a věc
mu vrátil k dalšímu řízení.
Žalobkyně se ke kasační stížnosti nevyjádřila.
Nejvyšší správní soud vázán rozsahem a důvody podané k asační stížnosti (ustanovení
§109 odst. 2 a 3 zákona č. 150/2002 Sb., soudní řád správní) přezkoumal napadený rozsudek
a dospěl k závěru, že kasační stížnost není důvodná.
Stěžovatel v kasační stížnosti výslovně namítá nezákonnost rozhodnutí městského
soudu spočívající v nesprávném posouzení právní otázky soudem v předcházejícím řízení
(§103 odst. 1 písm. a/ s. ř. s.), podle obsahu kasační stížnosti namítá také vadu řízení
před městským soudem (§103 odst. 1 písm. d/ s. ř. s.).
V zásadním opomenutí městského soudu posoudit jeho závěry v souladu s platnými
právními předpisy spatřuje stěžovatel nezákonnost spočívající v nesprávném posouzení právní
otázky soudem v předcházejícím řízení. Nejvyšší správní soud tento tvrzený důvod kasační
stížnosti podle obsahu podřadil pod tvrzenou vadu řízení před soudem dle ustanovení §103
odst. 1 písm. d) s. ř. s.
Nejvyšší správní soud k tvrzené vadě řízení uvádí:
Právním názorem, který vyslovil soud ve zrušujícím rozsudku nebo rozsudku
vyslovujícím nicotnost, je v dalším řízení správní orgán vázán (§78 odst. 5 s. ř. s.).
V posuzované věci dle napadeného rozsudku městského soudu je správní orgán vázán
právním názorem městského soudu ohledně zrušení rozhodnutí žalovaného z důvodu
nepřezkoumatelnosti rozhodnutí žalovaného pro nedostatek důvodů (nevypořádání
se s námitkami rozkladu o jiných okolnostech namítaných žalobkyní mimo Pokyn), dále
z důvodu, že skutkový stav, který vzal žalovaný správní orgán za základ napadeného
rozhodnutí nemá oporu ve spisech a vyžaduje zásadní doplnění (podmínka pro povolení
výjimky dle čl. 2 odst. 7 písm. d/ Pokynu o demografickém vývoji) a dále z důvodu závěru
o podstatném porušení ustanovení o řízení před správním orgánem, mohlo-li mít za následek
nezákonné rozhodnutí o věci samé (porušení zásady dvojinstančnosti řízení).
Městský soud napadeným rozsudkem nezavázal stěžovatele postupovat v přímém
rozporu s platnými právními předpisy a překročit tak zákonné kompetence stěžovatele.
Otázka posouzení závěrů městského soudu ve vztahu k nové právní úpravě (zákonu
č. 561/2004 Sb., školský zákon) nebyla vůbec předmětem řízení o žalobě proti rozhodnutí
žalovaného před městským soudem. Další postup v řízení před správním orgánem v souladu
s novou právní úpravou upravují normy správního práva.
S ohledem na výše uvedené Nejvyšší správní soud neshledal vadu řízení
před městským soudem, neboť městský soud neměl v řízení o žalobě proti rozhodnutí
žalovaného povinnost ani možnost posuzovat své závěry o vadách správního řízení ve vztahu
k nové právní úpravě (zákon č. 561/2004 Sb.).
Podle §75 odst. 1 s. ř. s. při přezkoumání rozhodnutí vychází soud ze skutkového
a právního stavu, který tu byl v době rozhodování správního orgánu.
V kasační stížnosti stěžovatel dále namítá nezákonnost rozhodnutí městského soudu
spočívající v nesprávném posouzení právní otázky soudem v předcházejícím řízení.
Stěžovatel spatřuje nesprávné posouzení právní otázky soudem v nesprávném závěru
o nepřezkoumatelnosti rozhodnutí žalovaného pro nedostatek důvodů spočívající
dle městského soudu v nevypořádání se s námitkami rozkladu o jiných okolnostech
namítaných žalobkyní mimo Pokyn.
Dle stěžovatele vydáním Pokynu podal jednoznačný výklad zákonného kritéria
„zvláštního zřetele“ a omezil svoji diskreční pravomoc, když sám sebe zavázal k udělení
výjimky, budou-li naplněny podmínky stanovené v Pokynu. Není zřejmé proč by stěžovatel
měl být nucen posuzovat ještě další kritéria, jako např. investice do renovace školy a jejího
vybavení, docházku žáků z okolních obcí, vybavenost školy, když vydáním Pokynu dal jasně
najevo, která kritéria považuje za prioritní (zvláštního zřetele hodná) a kterými se bude
při svém rozhodování řídit.
Městský soud v odůvodnění svého rozhodnutí k této otázce uvedl, že není pochyb
o tom, že Pokyn není obecně závazným předpisem, nýbrž je vnitřním předpisem, který může
toliko ukládat úkoly osobám podléhajícím vnitřní pravomoci toho, kdo vnitřní předpis vydal.
Vnitřní předpis je tak pro soukromé osoby tolik o právního významu, že se jím správní orgán
rozhodující o právech a povinnostech soukromých osob řídí a stanoví hlediska rozhodování,
nemůže však přestat platit, že přednostní je vždy úprava daná zákonem.
Pokud však takový pokyn stanovil pro abstraktně definovaný okruh případů hlediska
určitá, tedy konkrétnější než je hledisko stanovené zákonem, pak vázanost správního orgánu
vnitřním předpisem nemůže pominout dikci zákona, že zákonným hlediskem pro povolení
výjimky dle §6 školského zákona je důvod hodný zvláštního zřetele a ten jistě může spočívat
i v jiných místních podmínkách než stanoví Pokyn. Ty je pak třeba při rozhodování o výjimce
rovněž zvažovat a vypořádat se s nimi ve smyslu §6 odst. 5 zákona č. 29/1984 Sb.
Pravidla stanovená vnitřním předpisem zavádějí určitou praxi posuzování výjimek
z obecně na všechny adresáty normy dopadajících hledisek, tato pravidla však nemohou být
pro správní praxi správních orgánů bez dalšího závazná natolik, aby znemožňovala postup
podle zákona. Podle zákona je právně relevantním výslovně to, že musí jít o výjimku hodnou
zvláštního zřetele, tím je tedy dáno, že může spočívat i v různých jiných významných
okolnostech a zvláštnostech místních podmínek, než na které dopadá vnitřní pokyn
ministerstva. Striktní závaznost rozsahu právní úpravy dané Pokynem ministerstva by jinak
znemožňovala aplikovat zákon v jeho smyslu rozvoje školství dle místních potřeb a ve svém
důsledku by znamenala rovnostářský přístup bez ohledu na podmínky té které obce a zájem
místní veřejnosti.
Stěžovatelem tvrzenou nesprávně posouzenou otázku nepřezkoumatelnosti rozhodnutí
žalovaného pro nedostatek důvodů spočívající dle městského soudu v nevypořádání
se s námitkami rozkladu o jiných okolnostech namítaných žalobkyní mimo Pokyn, Nejvyšší
správní soud posoudil
takto:
Diskreční pravomoc správních orgánů omezují určitá pravidla, jako například
povinnost správního orgánu respektovat principy rovnosti, požadavek racionality kritérií
pro posuzování kauz o nichž je rozhodováno a proporcionality, jakož i požadavek konat
v souladu se smyslem a účelem dané konkrétní diskreční pravomoci a vázanost správního
orgánu vlastní praxí. K těmto omezením přistupují pak omezení vyjádřena zákonem
stanovenými kritériemi pro rozhodování (viz rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne
27. 7. 2006 č. j. 2 Afs 207/2005).
Správní orgán při rozhodování o udělení či neudělení výjimky dle ustanovení
§6 odst. 5 zákona č. 29/1984 Sb. interpretoval a aplikoval neurčitý pojem „výjimka hodná
zvláštního zřetele“ na konkrétní případ. Při rozhodování se řídil vnitřním předpisem
(Pokynem) zavádějícím určitou správní praxi při posuzování výjimek.
„Výjimky hodné zvláštního zřetele“ však mohou spočívat i v různých jiných
významných okolnostech a zvláštnostech místních podmínek, než na které dopadá Pokyn.
Při řádné interpretaci neurčitého pojmu „výjimka hodná zvláštního zřetele“ nelze tento pojem
správním orgánem aplikujícím právo vykládat restriktivně.
Jde o neurčitý pojem jehož obsah se interpretační a aplikační praxí správního orgánu
vyvíjí v souladu se smyslem a cílovou zaměřeností zákonné úpravy, zejména např. z hlediska
rozvoje školství dle místních potřeb.
Proto Nejvyšší správní soud ani zde neshledal nesprávné posouzení otázky
nepřezkoumatelnosti rozhodnutí žalovaného pro nedostatek důvodů spočívající
v nevypořádání se s námitkami rozkladu o jiných okolnostech namítaných žalobkyní mimo
Pokyn, neboť se ztotožnil s názorem městského soudu, že „ podle zákona je právně relevantní
výslovně to, že musí jít o výjimku hodnou zvláštního zřetele, tím je tedy dáno, že může
spočívat i v různých jiných významných okolnostech a zvláštnostech místních podmínek,
než na které dopadá vnitřní Pokyn ministerstva“.
Stěžovatel v kasační stížnosti dále tvrdí nesprávné posouzení otázky porušení zásady
dvojinstančnosti řízení.
Dle stěžovatele kritéria žádosti o povolení výjimky nebyla věcně posuzována
až v rámci řízení o rozkladu, byla posouzena již při rozhodování v prvním stupni, bohužel
však nebyla tato skutečnost v odůvodnění prvoinstančního rozhodnutí dostatečně vyjádřena.
Dle stěžovatele také nedostatky rozhodnutí orgánu I. stupně o rozkladu spočívající
v nevymezení všech faktických a právních skutečností, které byly podkladem rozhodnutí
a v chybějících úvahách, kterými byl správní orgán veden při hodnocení důkazů a ohledně
použití právních předpisů na základě kterých bylo rozhodováno, neměly vliv na skutkovou
podstatu řízení o povolení výjimky z počtu žáků a nezakládaly nárok na povolení výjimky.
Městský soud k této otázce uvedl, že „jestliže ministryně školství jako vedoucí
ústředního orgánu státní správy v řízení jehož předmětem je posouzení žádosti o povolení
výjimky dle §6 zákona č. 29/1984 Sb. teprve v rámci řízení o rozkladu věcně posuzuje
kritéria žádosti výslovně s tím, že tak neučinil správní orgán 1. stupně, porušuje tím zásadu
dvojinstančnosti řízení“.
Nejvyšší správní soud k tomu uvádí, že zásada dvojinstančnosti řízení vyjadřuje
obecné oprávnění účastníků správního řízení napadnout každé rozhodnutí správního orgánu
prvního stupně řádným opravným prostředkem, k jehož přezkoumání je povolán správní úřad
vyššího stupně. Podstatou opravného řízení je revizní činnost přezkumných orgánů,
která se významně odlišuje od nalézání skutkového a právního stavu prvoinstančními orgány.
V rámci přezkoumávání rozhodnutí se nevytváří nová skutková nebo právní zjištění,
ale pouze se ověřuje správnost a zákonnost zjištění získaných v řízení prováděným správním
orgánem již učiněných.
Správní úřad je povinen uvést v odůvodnění všechny skutečnosti představující důkazy,
které byly podkladem rozhodnutí, provést hodnocení těchto podkladů, odůvodnit aplikaci
konkrétního obecně závazného právního předpisu v dané věci, uvést jakými úvahami byl
veden při hodnocení důkazů.
V rámci odůvodnění se správní úřad musí také vypořádat s provedeným dokazováním
a podrobně odůvodnit přezkoumatelným způsobem jakými úvahami byl veden při použití
správního uvážení. Řádné odůvodnění správního rozhodnutí je pak vodítkem pro účastníky
při formulování opravných prostředků.
Chybí-li tedy v odůvodnění prvoinstančního rozhodnutí konkrétní věcné posouzení
kritérií pro povolení výjimky z počtu žáků a uvedené je až součástí odůvodnění rozhodnutí
žalovaného v řízení o rozkladu, jde o porušení zásady dvojinstančního správního řízení.
Nejvyšší správní soud tedy ani zde neshledal nesprávné posouzení otázky porušení
zásady dvojinstančnosti řízení a tedy podstatného porušení ustanovení o řízení před správním
orgánem, mohlo-li mít za následek nezákonné rozhodnutí o věci samé.
Za procesní situace, kdy Nejvyšší správní soud o kasační stížnosti rozhodl
po nezbytném poučení účastníků řízení o složení senátu, se z důvodu nadbytečnosti
již samostatně nezabýval návrhem na přiznání odkladného účinku.
Po přezkoumání napadeného rozhodnutí Nejvyšší správní soud dospěl k závěru,
že kasační stížnost není důvodná, a proto kasační stížnost zamítl (§110 odst. 1 s. ř. s.).
Stěžovatel, který neměl v tomto soudním řízení úspěch, nemá právo na náhradu
nákladů řízení (§60 odst. 1, §120 s. ř. s.) a žalobkyni náklady řízení nevznikly,
proto Nejvyšší správní soud rozhodl, že se žalobkyni nepřiznává právo na náhradu nákl adů
řízení o kasační stížnosti.
Poučení: Proti tomuto rozsudku nejsou opravné prostředky přípustné (§53 odst. 3,
§120 s. ř. s.).
V Brně dne 26. září 2007
JUDr. Ludmila Valentová
předsedkyně senátu