ECLI:CZ:NSS:2007:5.AS.82.2006
sp. zn. 5 As 82/2006 - 64
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátě složeném z předsedkyně JUDr. Ludmily
Valentové a soudců JUDr. Lenky Matyášové a JUDr. Václava Novotného v právní věci
žalobce: S., s. r. o., zast. JUDr. Vítem Jiříčkem, advokátem se sídlem Žilinská 10, 779 00,
Olomouc, proti žalovanému Ministerstvu životního prostředí, se sídlem Vršovická 65/1442,
100 10, Praha 10, v řízení o kasační stížnosti žalobce proti rozsudku Městského soudu v Praze
ze dne 21. 9. 2006, č. j. 6 Ca 212/2005 – 40,
takto:
Rozsudek Městského soudu v Praze ze dne 21. 9. 2006, č. j. 6 Ca 212/2005 – 40
se zrušuje a věc se vrací tomuto soudu k dalšímu řízení.
Odůvodnění:
Včas podanou kasační stížností brojí žalobce (dále též „stěžovatel“) proti rozsudku
Městského soudu v Praze (dále jen městský soud) ze dne 21. 9. 2006, č. j. 6 Ca 212/2005 - 40;
tímto byla zamítnuta žaloba, kterou se žalobce domáhal zrušení rozhodnutí Ministerstva
životního prostředí, jímž bylo zamítnuto jeho odvolání proti rozhodnutí České inspekce
životního prostředí, oblastního inspektorátu Olomouc ze dne 9. 3. 2005, č. j.
08/OH/02334/05/Te a bylo potvrzeno prvostupňové správní rozhodnutí; tímto byla žalobci
uložena dle ustanovení §66 odst. 3 písm. b) zákona č. 185/2001 Sb., o odpadech a o změně
a doplnění dalších zákonů, ve znění pozdějších předpisů (dále jen zákon o odpadech), pokuta
ve výši 40 000 Kč za spáchání správního deliktu ve smyslu ustanovení §16 odst. 1 písm. c)
zákona o odpadech.
Dle vyjádření stěžovatele v kasační stížnosti ze dne 2. 11. 2006 rozsudek Městského
soudu v Praze není v souladu se zákonem, neboť spočívá v nesprávném posouzení právní
otázky v předcházejícím řízení. Stěžovatel uvádí, že jednal velmi obezřetně ve snaze vyloučit
poškození životního prostředí, když si ověřil, že firma, které bude materiál předávat,
má příslušné živnostenské oprávnění a toto oprávnění má zapsáno v obchodním rejstříku
jako předmět podnikání. Domnívá se proto, že svým jednáním zákon neporušil.
Dle stěžovatele uzavřený typ smlouvy – ukládání materiálu na cizí pozemek – není
upraven obchodním zákoníkem a může se jednat o smlouvu nepojmenovanou podle §51
občanského zákoníku. Pro strany je pak závazný obsah smlouvy, v jeho případě ukládání
z hlediska životního prostředí nezávadného materiálu na cizí pozemek.
Smluvní strany otázku převodu vlastnictví skladovaného materiálu smluvně neřešily.
Stěžovatel tedy nakládal s odpadem v souladu se zákonem o odpadech, když odpad, který sám
nemohl právě využít, ukládal na pozemcích uvedených ve smlouvě s firmou T. s. r. o. Tato
firma je oprávněna přejímat uvedené druhy odpadového materiálu podle ustanovení §16 odst.
1 písm. c) zákona o odpadech. Zákon o odpadech přitom ukládá v ustanovení §11 odst. 1
písm. b) všem povinnost přednostně využít odpady před jejich odstraněním s tím, že
materiálové využití má přednost před jiným využitím odpadů. Výše uvedené materiály jako
odpady stavební činnosti mohou být použity k další stavební činnosti v souladu se zákonem.
Do doby dalšího využití mohou být uloženy na skládce. Uložení tohoto stavebního odpadu
vyřešil stěžovatel uzavřením obchodní smlouvy ze dne 1. ledna 2003 o ukládání výkopové
zeminy zatříděné pod č. 31411, betonu 170101, cihla 170102, keramika 170103, zemina a
kámen 170501, případně jiného materiálu, s firmou T. a zákon neporušil. Stěžovatel se podle
tohoto ustanovení zákona chová. To dokumentuje skutečnost, že ze stejné skládky firmy T.
s. r. o., kam sám ukládal stavební odpad, odvezl v listopadu 2003 na jinou stavbu např. 290
m
3
podorniční zeminy. S ohledem na výše uvedené navrhuje, aby Nejvyšší správní soud
rozsudek Městského soudu v Praze zrušil a věc mu vrátil k dalšímu řízení.
Žalovaný vyjádření ke kasační stížnosti nepodal.
Ze spisového materiálu vyplynulo, že rozhodnutím správního orgánu I. stupně byla
stěžovateli - společnosti S. s. r. o. uložena podle ustanovení §66 odst. 3 písm. b) zákona o
odpadech pokuta ve výši 40 000 Kč za porušení ustanovení §16 odst. 1 písm. c) téhož
zákona, kterého se společnost měla dopustit tím, že v roce 2003 a 2004 převedla odpady kat.
17 09 04, kat. 17 05 04 a kat. 17 01 01 v množství celkem 235,2 t do vlastnictví společnosti T.
s. r. o., která není podle ustanovení §12 odst. 3 zákona o odpadech oprávněnou osobou
k převzetí těchto odpadů do svého vlastnictví. V odůvodnění tohoto rozhodnutí Česká
inspekce životního prostředí uvedla, že předmětem podnikání společnosti S. s. r. o. je
především provádění staveb a jejich změn. Kontrolou inspekce dne 31. 8. 2004 bylo zjištěno,
že při uvedených činnostech vyprodukovala tato společnost podle Hlášení o produkci a
nakládání s odpady za rok 2003 celkem 853 t odpadu. Velké množství odpadu pak bylo na
základě smlouvy ze dne 1. 1. 2003 uzavřené mezi společností S. s. r. o. a společností T. s. r. o.
uloženo na parcelách č. 348/1 a č. 348/2 v k. ú. B. Na základě těchto skutečností pak inspekce
požadovala po žalobci, aby jí předložil doklad o tom, že společnost T. s. r. o. je osobou
oprávněnou k převzetí odpadů do svého vlastnictví ve smyslu ustanovení §12 odst. 3 zákona
o odpadech. Protože stěžovatel tento doklad inspekci neposkytl, měla za to, že tento doklad
neexistuje, a že výše uvedené množství odpadů bylo předáno neoprávněné osobě.
K sepsanému protokolu o provedené kontrole ze dne 31. 8. 2004 se vyjádřil jednatel
společnosti s tím, že se závěrem protokolu nesouhlasí, protože má za to, že jím předložený
doklad – výpis z obchodního rejstříku společnosti T. s. r. o., ve kterém má tato společnost
v předmětu činnosti uvedeno - „recyklace – nakládání s odpady vyjma nebezpečných“,
považuje za průkaz oprávněnosti k převzetí odpadu a nakládání s ním oprávněnou osobou.
K této námitce pak prvostupňový orgán v odůvodnění rozhodnutí uvedl, že výpis
z obchodního rejstříku není průkazem oprávněnosti převzít odpad do svého vlastnictví.
Oprávněnou osobou je podle ustanovení §12 odst. 3 zákona o odpadech pouze právnická
nebo fyzická osoba oprávněná k podnikání, která je provozovatelem zařízení k využívání
nebo odstraňování odpadu nebo ke sběru odpadu nebo výkupu určeného druhu odpadu,
nebo osoba, která je provozovatelem zařízení podle ustanovení §14 odst. 2 téhož zákona.
Převedení odpadu ve výše uvedených množství stěžovatelem do vlastnictví společnosti T.
s. r. o., která není podle ustanovení §12 odst. 3 zákona o odpadech právnickou nebo fyzickou
oprávněnou k převzetí těchto odpadů do svého vlastnictví, porušil stěžovatel ustanovení §16
odst. 1 písm. c) zákona o odpadech. Podle tohoto ustanovení je původce odpadů povinen
odpady, které sám nemůže využít nebo odstranit v souladu s tímto zákonem a prováděcími
předpisy, převést do vlastnictví pouze osobě oprávněné k jejich převzetí podle ustanovení §
13 odst. 3, a to buď přímo nebo prostřednictvím k tomu zřízené právnické osoby. Za toto
porušení zákona se dle ustanovení §66 odst. 3 písm. b) zákona o odpadech uloží pokuta do
výše 1 000 000 Kč. Po porušení předmětného ustanovení zákona o odpadech pak zahájila
inspekce oznámením č. j. 08/OH/00602/05/Te ze dne 25. 1. 2005 správní řízení o uložení
pokuty; k tomu se stěžovatel vyjádřil dopisem ze dne 2. 2. 2005, ve kterém zopakoval své
tvrzení, že z jeho strany nedošlo k vytýkanému porušení zákona, poněvadž doložil výpisem
z obchodního rejstříku společnosti T. s. r. o., že tato je oprávněnou osobou k převzetí odpadu
a nakládání s ním.
Proti tomuto rozhodnutí podal stěžovatel dne 24. 3. 2005 odvolání. Rozhodnutím
žalovaného, který neshledal žádná skutková pochybení, bylo odvolání zamítnuto.
Stěžovatel se žalobou ze dne 8. 8. 2005 domáhal zrušení rozhodnutí žalovaného.
V žalobě stěžovatel uvádí, že je právnickou osobou, jejímž předmětem podnikání
je především provádění staveb a jejich změn a při této činnosti těží i zeminu a odstraňuje
demolované části staveb. V případě, že jsou pro něj nevyužitelné, jsou odpadem. Tyto odpady
stavební činnosti mohou být někdy použity k další stavební činnosti, v souladu se zákonem.
Do doby jejich dalšího využití mohou být uloženy na skládce. Uložení tohoto stavebního
odpadu pak žalobce vyřešil uzavřením smlouvy ze dne 1. 1. 2003 o ukládání výkopové
zeminy s firmou T. s. r. o. a zákon tak neporušil.
Městský soud v Praze žalobu zamítl; přitom vzal za prokázané, že žalobce převedl
na základě uzavřené smlouvy ze dne 1. 1. 2003 odpady ve výše uvedeném množství a složení
do vlastnictví společnosti T. s. r. o. Z obsahu předmětné smlouvy, která je ve spise založena,
je dle soudu, zřejmé, že se nejednalo o pronájem pozemku, na kterém by si společnost
stěžovatele pouze ukládala odpady, ale že se jednalo o převedení vlastnictví k předmětným
odpadům na společnost T. s. r. o. Na základě této prokázané skutečnosti soud vycházel
z ustanovení §12 odst. 3 zákona o odpadech, kdy je-li k převzetí odpadu do svého vlastnictví
oprávněna pouze právnická osoba nebo fyzická osoba oprávněná k podnikání, která je
provozovatelem zařízení k využití nebo k odstranění nebo ke sběru nebo k výkupu určeného
druhu odpadu, nebo osoba, která je provozovatelem zařízení podle §14 odst. 2 zákona (§12
odst. 3 zákona o odpadech) a oprávnění provozovat takovéto zařízení může vzniknout po
udělení souhlasu k provozování zařízení rozhodnutím krajského úřadu (§14 odst. 1 zákona o
odpadech), pak výpis z obchodního rejstříku, byť je v něm jako předmět činnosti zapsáno
„recyklace – nakládání s odpady vyjma nebezpečných“, není průkazem oprávněnosti převzít
odpad do svého vlastnictví. Zápis předmětu činnosti v obchodním rejstříku nemůže nahradit
zákonem požadovaný souhlas krajského úřadu.
Dle ustanovení §16. odst. 1 písm. c) zákona o odpadech je původce odpadů povinen
odpady, které sám nemůže využít nebo odstranit v souladu s tímto zákonem a prováděcími
předpisy, převést do vlastnictví pouze osobě oprávněné k jejich převzetí. Pokud tak žalobce
neučinil, dopustil se porušení zákona. Městský soud v Praze dospěl k jednoznačnému závěru,
že v daném případě se jedná o deliktní odpovědnost, která je odpovědností objektivní; je-li
prokázáno, že došlo k porušení příslušných právních předpisů, ten, kdo se takového jednání
dopustil, za toto porušení odpovídá.
Kasační stížnost je podle §102 a násl. s. ř. s. přípustná a jsou v ní namítány důvody
podle ustanovení §103 odst. 1 písm. a) s. ř. s.
Nejvyšší správní soud přezkoumal kasační stížností napadené rozhodnutí Městského
soudu v Praze a dospěl k závěru, že kasační stížnost je důvodná.
Stěžovateli byla uložena pokuta podle ust. §66 odst. 3 písm. b) zákona
č. 185/2001 Sb., o odpadech a o změně některých dalších zákonů (dále „zákon o odpadech“);
cit.ustanovení stanoví, že pokutu lze uložit fyzické osobě oprávněné k podnikání
nebo právnické osobě, která předá odpad osobě, která k převzetí předávaného odpadu není
podle tohoto zákona oprávněna. Stěžovateli, jakožto původci odpadu výše citovaný zákon
přitom ukládá v ust. §16 odst.1 mimo jiné zajistit přednostní využití odpadů (v souladu
s ust. §11) a dále pro případ, kdy odpady, které sám nemůže využít nebo odstranit v souladu
s tímto zákonem, převést do vlastnictví pouze osobě oprávněné k jejich převzetí; je rovněž
povinen zabezpečit odpady před nežádoucím znehodnocením, odcizením nebo únikem.
Stěžovatel namítá nesprávné právní posouzení otázky soudem stran charakteru
obchodní smlouvy ze dne 1. 1. 2003, resp. toho, zda skutečně přešlo vlastnictví k odpadům
ze stěžovatele na společnost T. s. r. o. Žalovaný shodně s prvostupňovým správním orgánem
posoudil předmětnou smlouvu jako smlouvu o převedení vlastnictví, na tomto hodnocení
setrval poté i Městský soud v Praze.
Není sporu o tom, že společnost T. s. r. o. nebyla oprávněnou osobou k převzetí
odpadů do vlastnictví. V této otázce souhlasí Nejvyšší správní soud se závěrem městského
soudu. Nelze však již souhlasit s jeho dalším závěrem ohledně toho, zda lze stěžovateli
přičítat porušení ustanovení právního předpisu, které je mu přičítáno. Městský soud sám
konstatuje, že se jedná v daném případě o deliktní odpovědnost objektivní (o čemž není
sporu), a je-li prokázáno, že došlo k porušení právních předpisů, ten, kdo se takového jednání
dopustil, za toto porušení odpovídá. Z rozsudku však není zřejmé, na základě jakých důkazů
vzal soud porušení právních předpisů, resp. konkrétního ustanovení zákona o odpadech - §16
odst. 1 písm. c), za prokázané.
Podle ust. §12 odst. 4 zákona o odpadech je každý povinen zjistit, zda osoba, které
předává odpady, je k jejich převzetí podle tohoto zákona oprávněná. V případě, že se tato
osoba oprávněním neprokáže, nesmí jí být odpad předán.
Nejvyšší správní soud neshledal důvodnou argumentaci stěžovatele, dovolává-li
se tento skutečností zapsaných v obchodním rejstříku, resp. živnostenského oprávnění
společnosti, které odpad předal a z nich potom dovozuje, že dostál zákonné povinnosti,
když tuto skutečnost zjišťoval. Jakkoli dotyčná společnost má v obchodním rejstříku zapsáno
kromě jiného v předmětu činnosti i „recyklace – nakládání s odpady vyjma nebezpečných“,
nelze pouze z takového zápisu, byť se stěžovatel oprávněně dovolává principu publicity
a dobré víry v zápis v obchodním rejstříku. mít za prokázané, že jsou splněny zákonné
podmínky pro takovou činnost předpokládané zvláštním zákonem (zde zákonem o odpadech).
Podle ustanovení §14 odst.1 zákona o odpadech lze zařízení k využívání,
odstraňování, sběru nebo výkupu odpadů provozovat pouze na základě rozhodnutí krajského
úřadu, kterým je udělen souhlas k provozování. Stanoví-li konkrétní ustanovení zákona
o odpadech (§12) povinnost osoby prokázat se oprávněním, přitom když tak neučiní, nesmí
jí být odpad předán, nelze dovodit jinak, než že se jedná o souhlas k provozování zařízení,
nikoli o oprávnění k podnikání v daném oboru. Nutno v této souvislosti také konstatovat,
že údaje o podnikatelských subjektech a výpisy z obchodního rejstříku jsou běžně dostupné,
mimo jiné na řadě webových stránek (www.justice.cz,www.mfcr.cz, ...); postrádá za této
situace smyslu trvat na povinnosti osoby „oprávněné“ prokazovat se oprávněním, které
je zcela veřejně dostupné, když takovou skutečnost by byl schopen doložit sám stěžovatel.
Již i z uvedeného důvodu nelze než uzavřít tuto otázku s konstatováním, že oprávněním, které
zde zákon má na mysli, je povolení příslušného krajského úřadu.
Z napadeného správního rozhodnutí je však jednoznačné, že stěžovateli byla pokuta
uložena za porušení ust. §16 odst. 1 písm. c) zákona o odpadech. Podle uvedeného
ustanovení je původce odpadů povinen odpady, které sám nemůže využít nebo odstranit
v souladu s tímto zákonem, převést do vlastnictví pouze osobě oprávněné k jejich převzetí.
Nejvyšší správní soud za spornou, resp. nevyřešenou považuje však otázku, kterou
nelze pominout, byla-li sankce uložena za porušení výše citovaného ustanovení, a to,
zda došlo k převedení odpadů do vlastnictví.
Pokud by se jednalo o smlouvu o ukládání odpadu, resp. jinou nepojmenovanou
smlouvu uzavřenou ve smyslu občanského zákoníku, nelze stěžovateli vytýkat porušení
ustanovení §16 odst. 1 písm. c) zákona o odpadech, protože na základě takové smlouvy
nepřevedl odpady do vlastnictví, ale tyto odpady zůstaly v jeho vlastnictví k dalšímu použití.
Na to ostatně poukazuje stěžovatel, když uvádí, že ze stejné skládky společnosti T. s. r. o.,
kam sám ukládal stavební odpad, odvezl v listopadu 2003 na jinou stavbu např. 290 m
3
podorniční zeminy. Již z této skutečnosti vznikají důvodné pochybnosti o tom, že stěžovatel
převedl odpad do vlastnictví jiného.
Předmětná obchodní smlouva mohla být podle obsahu posouzena jednak jako smlouva
o prodeji, resp. jiná smlouva na základě které lze nabýt vlastnictví, a jednak jako smlouva
o skladování, přičemž první z možností zakládala porušení zákona o odpadech stěžovatelem
a druhá nikoliv. V průběhu správního řízení, ale ani v řízení před soudem nebylo prokazatelně
a nepochybně zjištěno, jaký je skutečný obsah smlouvy.
Je-li stěžovateli vytýkáno, že se dopustil porušení určitého konkrétního pravidla
chování, stanoveného zákonem – v projednávané věci: předal odpad do vlastnictví
neoprávněné osoby, je povinností správního orgánu tuto skutečnost prokázat. Správní orgán je
povinen ve správním řízení, tím spíše v řízení ve věci správního trestání, postupovat v souladu
se zásadou zákonnosti, jakož i zásadou materiální pravdy (§3 odst. 1, 4 zák. č. 71/1967 Sb.,
účinného v rozhodném období).
Nabytí vlastnického práva je možné několika způsoby, přitom při každém z nich
dochází k nabytí vlastnického práva tím, že nastanou skutečnosti, se kterými právní řád nabytí
vlastnického práva spojuje.
Ze spisového materiálu nevyplývá dostatečný podklad pro posouzení právní formy
dané obchodní smlouvy, a poté pro závěr soudem učiněný, totiž, že došlo k nabytí
vlastnického práva společností. Správní orgány nezjistily dostatečně a úplně skutkový stav
ve věci, na takto neúplném zjištěném stavu setrval poté i městský soud. Není přitom zřejmé
z jaké části správního spisu vzal soud za prokázané, že stěžovatel převedl na základě
předmětné smlouvy odpady do vlastnictví společnosti T. s. r. o. a není zřejmé z jaké části
smlouvy dovozuje, že se nejednalo o pronájem pozemku, ale že se jednalo o převedení
vlastnictví k předmětným odpadům (viz str. 6 napadeného rozsudku). Z textu smlouvy
samotné přitom v bodě 1. lze zjistit, že předmětem smlouvy je ukládání výkopové zeminy a
dalšího stavebního materiálu; dále pod bodem 5. je stanoven např. čas plnění od 1. 1. 2003 na
dobu neurčitou (nelze přitom platně převést do vlastnictví věc, kterou dosud stěžovatel
nenabyl), jakož i z dalšího bodů nelze jednoznačně dovozovat, že se mělo jednat o smlouvu
kupní, popř. jinou smlouvu s následkem převodu vlastnictví). Rovněž není zřejmé, jakou
úvahou byl soud veden stran svého závěru o možné smlouvě o pronájmu pozemku, když tuto
obratem vyloučil a upřednostnil smlouvu kupní, resp. smlouvu, kterou přešlo vlastnictví.
Jedná se přitom o skutkové zjištění, o které soud opírá své rozhodovací důvody, bylo proto na
místě nesrovnalosti stran samotné povahy smlouvy odstranit případně v rámci doplnění
dokazování před soudem.
Pokud z odůvodnění napadeného rozsudku městského soudu není zřejmé, jakými
úvahami se soud řídil při utváření závěru o skutkovém stavu a proč subsumoval popsaný
skutkový stav pod zvolenou právní kvalifikaci, pak je třeba pokládat takové rozhodnutí soudu
za nepřezkoumatelné pro nedostatek důvodů /§103 odst. 1 písm. d) s. ř. s./.
Jakkoli stěžovatel v kasační stížnosti uplatnil důvody dle §103 odst. 1 písm. a),
tedy dovolával se nesprávného posouzení právní otázky, Nejvyšší správní soud není vázán
důvody kasační stížnosti, pokud bylo řízení před soudem zatíženo vadou, která mohla mít
za následek nezákonné rozhodnutí o věci samé, anebo je-li napadené rozhodnutí
nepřezkoumatelné (ustanovení §109 odst. 3).
Nejvyšší správní soud, s odkazem na odůvodnění výše, dospěl k závěru, že rozsudek
Městského soudu v Praze je nepřezkoumatelný pro nedostatek odůvodnění; proto postupem
dle ustanovení §110 odst. 1 s. ř. s. napadený rozsudek zrušil a věc vrátil tomuto soudu
k dalšímu řízení.
Městský soud v Praze je v dalším řízení vázán právním názorem vysloveným
Nejvyšším správním soudem v tomto rozsudku (§110 odst. 3 s. ř. s.). V novém rozhodnutí
rozhodne Městský soud v Praze i o náhradě nákladů řízení o kasační stížnosti (ustanovení
§110 odst. 2 s. ř. s.).
Poučení: Proti tomuto rozsudku nejsou opravné prostředky přípustné.
V Brně dne 16. března 2007
JUDr. Ludmila Valentová
předsedkyně senátu