ECLI:CZ:NSS:2007:6.ADS.102.2006
sp. zn. 6 Ads 102/2006 - 34
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátě složeném z předsedkyně JUDr. Milady
Tomkové a soudců JUDr. Bohuslava Hnízdila a JUDr. Brigity Chrastilové v právní věci
žalobkyně: F. Z., proti žalované: Česká správa sociálního zabezpečení, se sídlem
Křížová 25, Praha 5, o přezkoumání rozhodnutí žalované č. X ze dne 29. 3. 2006, v řízení o
kasační stížnosti žalované proti rozsudku Krajského soudu v Praze č. j. 43 Cad 9/2006 - 15
ze dne 17. 8. 2006,
takto:
I. Kasační stížnost se zamítá.
II. Žádný z účastníků řízení ne m á právo na náhradu nákladů řízení o kasační stížnosti.
Odůvodnění:
Žalovaná (dále jen „stěžovatelka“) napadá kasační stížností shora označený rozsudek
krajského soudu, jímž bylo zrušeno její rozhodnutí č. X ze dne 29. 3. 2006 a věc jí byla
vrácena k dalšímu řízení. Stěžovatelka namítá, že soud nesprávně právně posoudil věc, pokud
dospěl k závěru, že stěžovatelka pochybila, pokud nerozhodla o částečné invaliditě žalobkyně,
a že porušila ustanovení §86 odst. 3 zákona č. 582/1991 Sb., o organizaci a provádění
sociálního zabezpečení, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „zákon o organizaci a
provádění sociálního zabezpečení“), neboť v rámci řízení před soudem bylo posudkem
posudkové komise Ministerstva práce a sociálních věcí zjištěno, že k datu vydání rozhodnutí
stěžovatelky byla žalobkyně částečně invalidní ve smyslu §44 zákona č. 155/1995 Sb., o
důchodovém pojištění (dále jen „zákon o důchodovém pojištění“). Stěžovatelka namítá,
že plný invalidní důchod a částečný invalidní důchod jsou dva samostatné druhy důchodů,
přičemž řízení o přiznání každé této dávky se zahajuje na základě písemné žádosti (§81
odst. 1 zákona o organizaci a provádění sociálního zabezpečení). Podle §86 odst. 3 cit.
zákona orgán rozhodující o plném invalidním důchodu nebo částečném invalidním důchodu
rozhodne bez nové žádosti i o částečném invalidním důchodu nebo plném invalidním
důchodu, jestliže v průběhu řízení o přiznání důchodu (§81 odst. 1 cit. zákona) zjistí, že
občan je částečně invalidní nebo plně invalidní; toto ustanovení (§86 odst. 3) se vztahuje
podle stěžovatelky pouze na řízení o přiznání důchodu. Poněvadž rozhodnutí stěžovatelky je
přezkoumáváno jako pravomocné, v řízení před soudy již není naplněna podmínka uvedená
slovy zákona „zjistí v průběhu řízení o přiznání důchodu“, neboť toto řízení bylo skončeno
nabytím právní moci rozhodnutí stěžovatelky (na rozdíl od situace, kdy správní soudy
přezkoumávaly rozhodnutí Stěžovatelky jako nepravomocná k opravným prostředkům podle
dřívějších předpisů). Stěžovatelka dovozuje, že případný nárok na jinou dávku (částečný
invalidní důchod) není důvodem pro zrušení napadeného rozhodnutí. Závěrem odkázala na
rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 21. 12. 2005, č. j. 6 Ads 12/2004 - 101, o němž
se domnívala, že potvrzuje její právní názor.
Nejvyšší správní soud ze správního a soudního spisu zjistil následující skutečnosti
rozhodující pro posouzení věci:
Žalobkyně podala dne 28. 3. 2006 žádost o přiznání plného invalidního důchodu.
Lékař okresní správy sociálního zabezpečení věcně příslušný dle §6 odst. 4 písm. q)
ve spojení s §8 zákona o organizaci a provádění sociálního zabezpečení dne 20. 2. 2006
vyslovil, že žalobkyně není plně invalidní podle §39 odst. 1, ani částečně invalidní podle §44
odst. 1 a 2 zákona o důchodovém pojištění; podle jeho posudkového hodnocení zdravotní stav
žalobkyně byl sice dlouhodobě nepříznivý, odpovídá (je srovnatelný) s postižením uvedeným
v kapitole XV (podpůrný a pohybový aparát) oddílu H položce 56 písm. e) přílohy č. 2
k vyhlášce č. 284/1995 Sb., kterou se provádí zákon o důchodovém pojištění,
přičemž podle posudku lékaře okresní správy sociálního zabezpečení míra poklesu schopnosti
soustavné výdělečné činnosti žalobkyně činila 30 % a v souvislosti s §6 odst. 4 a 5 cit.
vyhlášky se nemění.
Stěžovatelka rozhodla dne 29. 3. 2006 pod č. X tak, že zamítla žádost žalobkyně
o plný invalidní důchod pro nesplnění podmínek §38 zákona o důchodovém pojištění.
V odůvodnění uvedla, že žalobkyně není plně invalidní, neboť z důvodu dlouhodobě
nepříznivého zdravotního stavu poklesla její schopnost soustavné výdělečné činnosti
pouze o 30 %; podle §39 zákona o důchodovém pojištění je pak pojištěnec plně invalidní,
jestliže z důvodu dlouhodobě nepříznivého zdravotního stavu poklesla jeho schopnost
soustavné výdělečné činnosti nejméně o 66 %.
V žalobě proti rozhodnutí stěžovatelky žalobkyně namítla, že pro zhoršující
se zdravotní obtíže není schopna fyzické práce, a uvedla, že je pro své onemocnění vedena
v evidenci čekatelů na operativní výkon ve Fakultní nemocnici P. - M. Dále pak přiložila
k žalobě lékařské nálezy, kterými hodlala osvědčit svá tvrzení.
Krajský soud v Praze pro účely přezkumného řízení soudního vyžádal posudek
posudkové komise Ministerstva práce a sociálních věcí ve smyslu §4 odst. 2 cit. zákona
o organizaci a provádění sociálního zabezpečení; tato komise ve svém posudku ze dne
28. 6. 2006 po zhodnocení vyšetření žalobkyně v komisi za účasti odborného lékaře -
ortopeda, ze skutečností zjištěných z posudkového spisu Okresní správy sociálního
zabezpečení Praha - západ a ze záznamů praktického lékaře obsahujících též odborné nálezy,
určila jako určující příčinu dlouhodobě nepříznivého zdravotního stavu artrózu obou
kolenních kloubů III. stupně podle rentgenografického vyšetření s výraznou nestabilitou
vlevo. Procentní míru poklesu schopnosti soustavné výdělečné činnosti hodnotila posudková
komise podle kapitoly XV oddílu A položky 1 písm. b) ve výši 35 %. Dále pak tuto míru
poklesu schopnosti soustavné výdělečné činnosti komise zvýšila podle §6 odst. 4
cit. vyhlášky o 10 %. Posudková komise podrobný a úplně dokumentovaný posudek uzavřela
výroky, že žalobkyně k datu vydání napadeného rozhodnutí nebyla plně invalidní podle §39
zákona o důchodovém pojištění, byla však částečně invalidní podle §44 odst. 1 cit. zákona.
Krajský soud poté rozhodnutí stěžovatelky zrušil, zavázal ji právním názorem,
že žalobkyně byla částečně invalidní a vrátil věc stěžovatelce k dalšímu řízení.
Nejvyšší správní soud projednal kasační stížnost vázán jejím rozsahem a důvody
(§109 s. ř. s.), stěžovatelka uplatňuje nesprávné právní posouzení věci ve smyslu §103
odst. 1 písm. a) zákona č. 150/2002 Sb., soudního řádu správního (dále jen „s. ř. s.“).
Tento důvod by mohl být naplněn, pokud by soud užil na věc nedopadající právní normy,
anebo by užil sice právní normy přiléhavé, leč jejich interpretace by podle názoru Nejvyššího
správního soudu neobstála.
Nejvyšší správní soud dospěl k závěru, že kasační stížnost není důvodná. Vedou
ho k tomu následující úvahy:
Nejvyšší správní soud předně podotýká, že nesdílí názor stěžovatelky o možnosti vyjít
ze závěrů, jež učinil v rozsudku ze dne 21. 12. 2005, č. j. 6 Ads 12/2004 - 101,
na nějž stěžovatelka poukázala. Tento rozsudek se zabýval jinou skutkovou situací, neboť šlo
o případ, kdy byl předmětem sporu sice nárok na plný invalidní důchod,
přičemž v přezkumném řízení soudním byl shledán zdravotní stav žalobce (žadatele o dávku)
odpovídající částečné invaliditě, nicméně jádrem problému a důvodem rozhodnutí Nejvyššího
správního soudu byla skutečnost, že žalobce v době řízení před soudem již poživatelem
částečného invalidního důchodu byl. Nebylo tedy rozhodně namístě, jak Nejvyšší správní
soud dovodil, rozhodnutí žalované rušit. Tak tomu ovšem není v nyní rozhodovaném případě.
Nejvyšší správní soud se obdobnou situací, která je předmětem posuzování
i předložené věci, již obšírně zabýval ve svém rozsudku ze dne 28. 3. 2006,
č. j. 6 Ads 13/2006 - 51. V tomto rozhodnutí se šestý senát Nejvyššího správního soudu
zabýval rozborem své předchozí judikatury, která nalezla svůj výraz i ve zveřejněných
právních větách, zejména se zabýval rozsudkem třetího senátu Nejvyššího správního soudu
ze dne 17. 8. 2005, č. j. 3 Ads 57/2004 - 209.
Odkazuje na vývody ve výše citovaném rozsudku šestý senát Nejvyššího správního
soudu dospěl i v této věci k závěru, že pro posouzení věci jsou určující následující ustanovení
právních předpisů upravujících důchodové pojištění, řízení o dávkách důchodového pojištění
a soudní řízení správní:
Zákon o důchodovém pojištění rozlišuje dva typy dávek závislých na poklesu
schopnosti soustavné výdělečné činnosti z důvodu dlouhodobě nepříznivého zdravotního
stavu, přičemž rozdíly v současné době tkví především v míře tohoto poklesu (66 % plný
invalidní důchod, 33 % částečný invalidní důchod), v minulosti i v jiných aspektech
(například výplata částečného invalidního důchodu byla do 1. 2. 2006 ovlivněna výší příjmu
z výdělečné činnosti). Dále je těmto dávkám společné, že pro vznik nároku se vedle plné
či částečné invalidity vyžaduje určitá doba pojištění, která se zjišťuje z období před vznikem
invalidity, a jde-li o pojištěnce ve věku nad 28 let, z posledních deseti roků před vznikem
invalidity (§38, §39, §40, §43, §44 zákona o důchodovém pojištění).
Pro řízení o těchto dávkách jsou určující ustanovení §81, §86 odst. 3 ve spojení
s §87 a §89 odst. 2 zákona o organizaci a provádění sociálního zabezpečení; o dávkách
důchodového pojištění rozhoduje Česká správa sociálního zabezpečení (§5 písm. a/ č. 1
cit. zákona); podkladem pro rozhodnutí o plném invalidním či částečném invalidním důchodu
je posudek lékaře okresní správy sociálního zabezpečení (§8 odst. 1 cit. zákona zní: „Okresní
správy sociálního zabezpečení posuzují zdravotní stav a pracovní schopnost občanů ve věcech
sociálního zabezpečení…; za tím účelem svými lékaři posuzují a/ plnou invaliditu
nebo částečnou invaliditu…“). Pro vydávání posudků se přiměřeně použití ustanovení
obecných předpisů o správním řízení (§8 odst. 9 cit. zákona). Podle §81 odst. 1 cit. zákona
se řízení o přiznání dávky důchodového pojištění zahajuje na základě písemné žádosti.
Podle §81 odst. 3 cit. zákona věty druhé a třetí platí, že zahájení řízení o plný invalidní
důchod brání tomu, aby bylo zahájeno řízení o částečném invalidním důchodu; zahájení řízení
o částečný invalidní důchod brání tomu, aby bylo zahájeno řízení o plném invalidním
důchodu; ustanovení této věty však neplatí, probíhají-li v téže době řízení o přiznání
částečného invalidního důchodu a přezkumné řízení soudní z důvodu odnětí plného
invalidního důchodu. Podle §86 odst. 3 cit. zákona orgán rozhodující o plném invalidním
důchodu nebo částečném invalidním důchodu rozhodne bez nové žádosti i o částečném
invalidním důchodu nebo plném invalidním důchodu, jestliže v průběhu řízení o přiznání
důchodu (§81 odst. 1) zjistí, že občan je částečně invalidní nebo plně invalidní. Podle §87
odst. 2 cit. zákona je rozhodnutí, které je podkladem (podkladem je přitom rozhodnutí
jiného orgánu než toho, který rozhoduje o dávce, pokud bylo vydáno po podání žádosti
o takovou dávku) pro rozhodnutí o dávce důchodového pojištění, obsaženo v rozhodnutí
o dávce. Podle §89 odst. 2 věty za středníkem cit. zákona soud přezkoumá podkladové
rozhodnutí jen při rozhodování o žalobě proti rozhodnutí České správy sociálního
zabezpečení o důchodu (stěžovatelky). Pro řízení ve věcech důchodového pojištění platí
jinak (subsidiárně) správní řád (§108 cit. zákona), tedy do 31. 12. 2005 zákon č. 71/1967 Sb.
Podle §71 odst. 1 písm. d) s. ř. s. musí žaloba obsahovat žalobní body, z nichž musí
být patrno, z jakých skutkových a právních důvodů považuje žalobce napadené výroky
rozhodnutí za nezákonné nebo nicotné. Při přezkoumání rozhodnutí vychází soud
ze skutkového a právního stavu, který tu byl v době rozhodování správního orgánu (§75
odst. 1 s. ř. s.). Soud přezkoumá v mezích žalobních bodů napadené výroky rozhodnutí. Byl-li
závazným podkladem přezkoumávaného rozhodnutí jiný úkon správního orgánu, přezkoumá
soud k žalobní námitce také jeho zákonnost, není-li jím sám vázán a neumožňuje-li
tento zákon žalobci napadnout takový úkon samostatnou žalobou ve správním soudnictví
(§75 odst. 2 s. ř. s.). V rámci dokazování může soud zopakovat nebo doplnit důkazy
provedené správním orgánem, neupraví-li zvláštní zákon rozsah a způsob dokazování jinak.
Soud jím provedené důkazy hodnotí jednotlivě i v jejich souhrnu s důkazy provedenými
v řízení před správním orgánem a ve svém rozhodnutí vyjde ze skutkového a právního stavu
takto zjištěného (§77 odst. 2 s. ř. s.). Podle §4 odst. 2 zákona o organizaci a provádění
sociálního zabezpečení posuzuje zdravotní stav a pracovní schopnost občanů pro účely
přezkumného řízení soudního ve věcech důchodového pojištění Ministerstva práce
a sociálních věcí; za tím účelem zřizuje jako své orgány posudkové komise. Pro vydávání
těchto posudků se přiměřeně použijí ustanovení obecných předpisů o správním řízení.
Podle §78 odst. 6 s. ř. s. zrušil-li soud rozhodnutí správního orgánu ve věci, v níž sám
prováděl dokazování, zahrne správní orgán v dalším řízení tyto důkazy mezi podklady
pro nové rozhodnutí.
Z předestřeného výčtu použitelných ustanovení na projednávanou věc
především plyne, že řízení o plný či částečný invalidní důchod lze zahájit jen na základě
písemné žádosti; potud se jedná o jeden z principů správního řízení, jež se zahajuje
buď k žádosti anebo z podnětu správního orgánu (ex offo). Zde zvláštní právní předpis (zákon
o organizaci provádění sociálního zabezpečení) stanoví, že řízení o plný nebo invalidní
důchod lze zahájit pouze a jedině k písemné žádosti pojištěnce. Dále pak upravuje dvě
významné odlišnosti ve vztahu k institutům známým jako litispendence (překážka věci
zahájené) a ve vztahu k předmětu řízení, jenž jinak pravidelně plyne ze žádosti.
Jednak stanoví (§81 odst. 3), že je-li zahájeno řízení o jeden typ invalidního důchodu, nelze
souběžně (k písemné žádosti) vést řízení o druhý typ invalidního důchodu.
Tedy přestože nejde o rozhodování v téže věci (neboť plný invalidní důchod a částečný
invalidní důchod jsou rozdílnými dávkami důchodového pojištění) stanoví zákon překážku
v podobě zahájeného řízení; tato zvláštnost pak nutně musí mít odraz v úpravě dalšího
postupu řízení, neboť jinak by byla z hledisek obecných nároků na fair proces
neodůvodnitelná (litispendence je institutem použitelným pouze a výhradně na řízení vedené
v téže věci, tedy na řízení téhož účastníka o tomtéž důchodu). Tento odraz nutno hledat v §86
odst. 3 cit. zákona, jenž svou podstatou hojí skutečnost, že pojištěnec nemůže souběžně
na základě svého úkonu vést řízení jak o plném, tak o částečném invalidním důchodu.
Toto ustanovení nutno chápat jako ustanovení rozšiřující předmět řízení ipso facto
na ten či onen typ invalidního důchodu (přestože pojištěnec žádal plný invalidní důchod, musí
se zjišťovat, zda pojištěnec není alespoň částečně invalidní, neboť kdyby tomu tak bylo, byl
by povinen takový důchod přiznat (při splnění ostatních podmínek). Pokyn §86 odst. 3
cit. zákona („orgán rozhodující o plném nebo částečném invalidním důchodu rozhodne
bez nové žádosti i o částečném nebo plném invalidním důchodu, jestliže v průběhu řízení
o přiznání důchodu zjistí, že občan je částečně nebo plně invalidní“), ve spojení s obecnou
úpravou správního řízení pak vede Nejvyšší správní soud k přesvědčení, že stěžovatelka je
v řízení o plný invalidní důchod povinna zjišťovat typ invalidity (částečná, plná)
a také v tomto smyslu o žádosti pojištěnce rozhodnout. Pokud by tomu tak nemělo být, zákon
o organizaci a provádění sociálního zabezpečení, jenž vede stěžovatelku (resp. příslušná
okresní správa sociálního zabezpečení) ke zjišťování obou typů invalidity, by musel
obsahovat výjimku v tom smyslu, že by veškeré závěry svého skutkového a právního zjištění
(resp. zjištění obsažených v podkladovém rozhodnutí) nezahrnula do výroku svého rozhodnutí
o dávce, a rozhodla by pouze o předmětu řízení, jak byl vymezen v žádosti pojištěnce,
přestože by rozsah skutkového (a právního) zjišťování v řízení byl širší. Takové ustanovení
však cit. zákon neobsahuje, naopak, jak vyloženo výše, ukládá stěžovatelce pojmout předmět
řízení šířeji a zabývat se v zahájeném řízení oběma možnými alternativami. Nejvyšší správní
soud vidí v provázanosti uvedených ustanovení vnitřní logiku, kterou je možno akceptovat,
ovšem jedině a pouze za předpokladu, že bude vyložena touto optikou. Je-li zabráněno
pojištěnci, aby v době řízení o jeden typ invalidního důchodu podal žádost o druhý typ
tohoto důchodu, přičemž stěžovatelka je oprávněna přiznat k žádosti o jakýkoli z obou typů
invalidních důchodů kterýkoli, pak jde o opatření, jež významně racionalizuje procesní
postupy, které se vedou mezi dvěma orgány (okresní správa sociálního zabezpečení a Česká
správa sociálního zabezpečení), avšak nemohou být nikdy k tíži postavení pojištěnce. Ostatně
podkladová rozhodnutí (posudky lékaře okresní správy sociálního zabezpečení a posudkové
komise Ministerstva práce a sociálních věcí) v projednávané věci zcela korespondují
s těmito závěry, neboť vyslovují oba potřebné závěry pro řízení o dávce důchodového
pojištění (v posuzované věci: je částečně invalidní, není plně invalidní, /posudková komise
Ministerstva práce a sociálních věcí/ anebo není plně invalidní ani částečně invalidní /lékař
okresní správy sociálního zabezpečení/).
Soud pak k žalobě pojištěnce přezkoumá výrok správního rozhodnutí v požadovaném
rozsahu. Z tohoto pohledu nehraje právní moc rozhodnutí stěžovatelky žádnou podstatnou
roli, neboť soud zkoumá, zda stěžovatelka zjistila správně a úplně skutkový stav věci
a aplikovala správné právní normy k datu vydání rozhodnutí; zjistí-li soud, že stěžovatelka
k žádosti o plný invalidní důchod odepřela pojištěnci částečný invalidní důchod, ač to měla
na základě správně a úplně zjištěného stavu věci nevzbuzujícího pochybnosti zjistit
na základě podkladového rozhodnutí (§32 správního řádu účinného do 31. 12. 2005), pak je
oprávněn na základě doplnění skutkových zjištění v řízení před soudem (zjištění částečné
invalidity) zavázat stěžovatelku, aby tato zjištění zahrnula do podkladů pro své rozhodnutí.
Řešení, jež zastává šestý senát Nejvyššího správního soudu, zahrnuje i poněkud širší
pohled na projednávanou problematiku: na soud se obracejí pojištěnci, jež nejsou
s rozhodnutím stěžovatelky uspokojeni, to znamená, že k žádosti o plný invalidní důchod bylo
rozhodnuto o jejím zamítnutí (s podkladovými výroky není ani částečně, ani plně invalidní).
Pokud totiž Nejvyšší správní soud svou judikaturou povede stěžovatelku k oprávnění
požadovat po pojištěncích, aby po skončení řízení o jeden typ invalidního důchodu zahajovali
další řízení o druhý typ invalidního důchodu, přičemž tito pojištěnci mohou být ovlivněni
délkou soudního řízení (několik let) před dvěma stupni správních soudů, může dojít ke dvěma
efektům z hlediska ochrany sociálních práv krajně nežádoucím: jednak by zůstalo
na stěžovatelce, kdy a jak zjistí skutkový stav věci, a patrně jen když libovolně uzná
za vhodné, přizná důchod, jinak se bude „držet předmětu řízení“ vymezeném v žádosti,
a chybu v utváření skutkového stavu věci nebude možno v soudním řízení odstranit,
přestože pojištěnci nepochybně od data zjištění v soudním řízení určitý typ důchodu náleží
(při splnění ostatních podmínek, které musí žalovaná zkoumat), jednak na základě nové
žádosti půjde o řízení, v němž lékař okresní správy sociálního zabezpečení nebude
nijak vázán zjištěním v řízení soudním, a to jak z hlediska data vzniku invalidity, tak jejího
typu, a konečně může za určitých okolností pojištěnec ztratit nárok i s ohledem na zjišťování
doby pojištění potřebné pro vznik nároku. Navíc nelze odhlédnout od právní situace,
která vede k tomu, že tyto dva typy invalidity se velmi sbližují (vypuštění omezení výdělečné
činnosti v souvislosti s výplatou částečného invalidního důchodu) a v zásadě se již jedná
v současné době o jeden typ dávky, takže tím spíše je neodůvodněné nutit pojištěnce,
jenž typicky podal žádost o plný invalidní důchod, aby po několikaměsíčním řízení
před stěžovatelkou a několikaletém řízení před soudy podával novou žádost o částečný
invalidní důchod, třebaže míra poklesu jeho schopnosti výdělečné činnosti byla kvalifikovaně
zjištěna v soudním řízení, v němž byl skutkový stav věci přezkoušen a doplněn a v tomto
rozsahu stěžovatelku soud svými zjištěními zavázal.
Poněvadž Nejvyšší správní soud neshledal v rozhodnutí krajského soudu pochybení,
které by zakládalo nutnost jeho rozhodnutí zrušit, kasační stížnost zamítl (§110 s. ř. s.).
Stěžovatelka nemá právo na náhradu nákladů řízení (§60 odst. 1, 2 ve spojení s §120
s. ř. s.), ze soudního spisu pak neplynou žádné náklady žalobkyně, které by měla stěžovatelka
jako procesně neúspěšná hradit, proto bylo rozhodnuto, jak uvedeno ve výroku.
Poučení: Proti tomuto rozsudku nej sou opravné prostředky přípustné.
V Brně dne 17. května 2007
JUDr. Milada Tomková
předsedkyně senátu