ECLI:CZ:NSS:2007:6.ADS.78.2007
sp. zn. 6 Ads 87/2007 - 71
Spis 6 Ads 87/2007 byl spojen se spisem číslo 6 Ads 76/2007 a pod touto spisovou značkou bylo rozhodnuto takto:
sp. zn. 6 Ads 76/2007 - 70
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátě složeném z předsedkyně JUDr. Milady
Tomkové a soudců JUDr. Bohuslava Hnízdila a JUDr. Brigity Chrastilové v právní věci
žalobce: R. K., zastoupen JUDr. Josefem Prokešem, advokátem, se sídlem nám.
Dr. E. Beneše 13, Liberec, proti žalovanému: Krajský úřad Libereckého kraje, se sídlem
U Jezu 642/2a, Liberec, v řízení o kasačních stížnostech žalobce proti rozsudkům Krajského
soudu v Ústí nad Labem, pobočka Liberec, ze dne 29. 11. 2006, č. j. 63 Cad 14/2005 - 43,
č. j. 63 Cad 15/2005 - 41, č. j. 63 Cad 13/2005 - 42; ze dne 8. 1. 2007, č. j. 63 Cad 25/2006
- 27, č. j. 63 Cad 44/2006 - 20, č. j. 63 Cad 46/2006 - 22, a ze dne 29. 11. 2006, č. j. 63 Cad
12/2005 - 44,
takto:
I. Věci vedené u Nejvyššího správního soudu pod sp. zn. 6 Ads 76/2007,
sp. zn. 6 Ads 77/2007, sp. zn. 6 Ads 78/2007, sp. zn. 6 Ads 79/2007,
sp. zn. 6 Ads 80/2007, sp. zn. 6 Ads 81/2007 a sp. zn. 6 Ads 87/2007 se spojují
ke společnému řízení. Tyto věci budou nadále vedeny pod sp. zn. 6 Ads 76/2007.
II. Kasační stížnosti se zamítají.
III. Žalovaný ne má právo na náhradu nákladů řízení.
IV. Ustanovenému zástupci žalobce, JUDr. Josefu Prokešovi, se p ři znává odměna
za zastupování a náhrada hotových výdajů ve výši 5600 Kč, která je splatná do 60 dnů
od právní moci tohoto rozsudku z účtu Nejvyššího správního soudu.
Odůvodnění:
Krajský soud v Ústí na d Labem, pobočka Liberec, v záhlaví uvedenými rozsudky
zamítl žaloby žalobce (dále jen „stěžovatel“), kterými brojil proti rozhodnutím žalovaného
č. j. SOC/3193/2005/R/75 ze dne 4. 5. 2005, č. j. SOC/3193/2005/R/76 ze dne 4. 5. 2005,
č. j. SOC/2840/2005/R/71 ze dne 21. 4. 2005, č. j. OSV 191/2006/R/47 ze dne 21. 3. 2006,
č. j. OSV 384/2006/R/62 ze dne 14. 4. 2006, č. j. OSV/385/2006/R/63 ze dne 14. 4. 2006
a č. j. SOC/3312/2005/R/79 ze dne 10. 5. 2005 o odvolání proti rozhodnutí správního orgánu
prvního stupně ve věci dávky sociální péče podle zákona č. 482/1991 Sb., o sociální
potřebnosti, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „zákon o sociální potřebnosti“).
Proti těmto rozsudkům podal stěžovatel kasační stížnosti, jimiž se domáhá přezkoumání
a zrušení těchto rozsudků. Předmětem řízení žalovaného byla dávka sociální péče
podle zákona o sociální potřebnosti za leden, únor a březen 2005 a leden, únor, březen
a duben 2006.
Protože jde o věci (kasační stížnosti) nejen se stejnou skutkovou, ale i právní
problematikou, navíc se stejnými účastníky řízení, Nejvyšší správní soud v souladu s §120
ve spojení s §39 odst. 1 zákona č. 150/2002 Sb., soudního řádu správního (dále jen „s. ř. s.“),
spojil tyto kasační stížnosti ke společnému projednání.
Stěžovatel napadá kasační stížností shora označené rozsudky krajského soudu,
jimiž byly zamítnuty jeho žaloby, přičemž namítá kasační důvod ve smyslu §103 odst. 1
písm. b) s. ř. s., neboť se domnívá, že řízení před správním orgánem, z nichž povstala
v žalobách napadená rozhodnutí, byla zatížena vadou spočívající v tom, že skutková podstata,
z níž žalovaný v napadených rozhodnutích vycházel, nemá oporu ve spisech, nebo je s nimi
v rozporu, resp. při jejím zjišťování byl porušen zákon v ustanoveních o řízení před správním
orgánem takovým způsobem, že to mohlo mít vliv na zákonnost, a pro tuto důvodně
vytýkanou vadu měl krajský soud napadená rozhodnutí zrušit, leč tak neučinil.
Konkrétně stěžovatel namítá, že se žalovaný důsl edně nezabýval jeho nárokem
na přiznání příspěvku na náklady na domácnost a bydlení. Podle jeho tvrzení mu žalovaný
(resp. předtím ani správní orgán prvního stupně) nikdy nevysvětlil, co znamenají pojmy
náklady na domácnost a bydlení, v důsledku čehož neby l stěžovatel schopen doložit
důkazními prostředky oprávněnost svého nároku, neboť nevěděl, co má prokazovat.
Proto se stěžovatel domnívá, že žalovaný rozhodl, aniž měl pro své rozhodnutí dostatečnou
oporu ve spisech.
Žalovaný se ke kasačním stížnostem nevyjádřil.
Nejvyšší správní soud ze správních a soudních spisů zjistil následující skutečnosti
rozhodující pro posouzení věci:
Z jednotlivých správních spisů žalovaného vyplývá, že stěžovatel v řízení
před žalovaným vždy napadal skutečnost, že rozhodnutí správního orgánu prvního stupně
o dávce sociální péče podle zákona o sociální potřebnosti, konkrétně úvaha o výši nákladů
na domácnost, nevycházela ze skutečného stavu, neboť nikdy nebyl v řízení před správním
orgánem prvního stupně náležitě poučen, co je za náklady na domácnost považováno.
V důsledku toho se domnívá, že mu měla být přiznána celá zákonem předvídaná maximální
částka potřebná k zajištění nezbytných nákladů na domácnost ve smyslu §3 odst. 3 zákona
č. 463/1991 Sb., o životním minimu, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „zákon
o životním minimu“).
K této odvolací námitce žalovaný ve svých rozhodnutích konstatoval s odkazem
na skutečnosti zřejmé ze správních spisů správního orgánu prvního stupně (ve spisech
žalovaného jsou založeny vždy kopie předmětných listin), že stěžovatel byl správním
orgánem prvního stupně dne 14. 3. 2005 řádně vyzván podle ustanovení §106 odst. 2 zákona
č. 100/1988 Sb., o sociálním zabezpečení, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „zákon
o sociálním zabezpečení“), aby oznámil rozhodné skutečnosti, konkrétně aby doložil náklady
na domácnost za rozhodné měsíce. Dne 21. 3. 2005 se stěžovatel dostavil před správní orgán
prvního stupně, kde mu byl pojem nákladů na domácnost vysvětlen a byl poučen o nutnosti
tyto náklady doložit. Ze správního spisu žalovaného (z kopií správního spisu správního
orgánu prvního stupně) je vedle toho zřejmé, že o pojmu nákladů na domácnost a bydlení byl
stěžovatel poučen již při ústním jednání předchozího měsíce (28. 2. 2005), v tomto případě
je v protokolu o ústním jednání zachycen příkladmý výčet jednotlivých položek nákladů
na domácnost a bydlení s tím, že je možné ve výši dávky zohlednit pouze částky,
které skutečně uhradí. Vzhledem k tomu, že i přes tato poučení stěžovatel výši skutečných
nákladů na domácnost neupřesnil a ani je nijak nedoložil, žalovaný dospěl k závěru,
že správní orgán prvního stupně při svém rozhodnutí, pokud zohlednil pouze jasně doložené
náklady (konkrétně úhrada za ubytování na ubytovně), nepochybil.
Proti rozhodnutím žalovaného brojil stěžovatel žalobami, v nichž namítal, že správní
orgány po něm chtějí, aby dokladoval nezbytné náklady na domácnost, aniž ho poučily,
co se tímto pojmem míní. Pokud se mu kdy dostalo poučení, šlo o vysvětlení pojmu nákladů
na bydlení, nikoliv nákladů na domácnost. Stěžovatel namítl, že žalovaný i správní orgán
prvního stupně tyto pojmy svévolně zaměňuje.
Krajský soud ve svých rozhodnutích vyšel z konstatování, že ustanovení §3 odst. 3
zákona o životním minimu zná pouze pojem „zajištění nezbytných nákladů na domácnost“,
přičemž tento pojem blíže nevysvětluje. Z toho pro krajský soud plyne, že ani správní orgán
nemohl podat stěžovateli zcela vyčerpávající výklad tohoto pojmu, neboť, jak vyplývá
z povahy věci, jedná se o potřeby osoby, které mohou být značně individuální. Z toho krajský
soud vyvodil, že nejpodrobnější popis svých individuálních potřeb (nákladů na domácnost)
může podat jen žadatel o dávku sociální péče, neboť on jediný je schopen spolehlivě sdělit
druh a výši těchto nákladů. Je pak věcí správního orgánu, aby posoudil v rámci správního
uvážení, zda žadatelem proklamované náklady jsou odůvodněné, a to jak do druhu, tak
do výše. Zakotvení této zásady shledává krajský soud v ustanovení §4 odst. 3 zákona
o sociální potřebnosti, podle něhož se přihlíží k nezbytným nákladům na domácnost.
Z hlediska teleologického podle krajského soudu není účelem předmětné dávky poskytovat
více, než je nezbytná, stávající a skutečně existující potřeba.
Krajský soud poukázal dále na to, že stěžovatel byl jak žalovaným, tak správním
orgánem prvního stupně řádně k prokázání těchto nákladů vyzván, vedle toho byl o obsahu
pojmu nákladů na domácnost poučen. K tomu krajský soud poznamenal, že takové poučení
ovšem nelze nijak přeceňovat, neboť podle názoru krajského soudu je pojem nákladů
na domácnost z pohledu obecné češtiny natolik srozumitelný, že ho není třeba speciálně
vysvětlovat. Navíc žádné poučení v tomto směru nemůže být zcela vyčerpávající, neboť jde,
jak již bylo uvedeno, o individuální potřeby každého žadatele. S ohledem na tyto důvody
krajský soud žaloby stěžovatele zamítl.
Stěžovatel je osobou oprávněnou k podání kasačních stížností, neboť byl účastníkem
řízení, z nichž napadená rozhodnutí krajského soudu vzešla (§102 s. ř. s.), a tyto kasační
stížnosti podal včas (§106 odst. 2 s. ř. s.). V kasačních stížnostech uplatňuje důvod, který sám
označuje za důvod podle ustanovení §103 odst. 1 písm. b) s. ř. s., přičemž Nejvyšší správní
soud se může s touto subsumpcí ztotožnit s tím, že vytýkané pochybení správního orgánu
(nedostatečné poučení o obsahu pojmu „náklady na domácnost“) je spíše než absencí opory
rozhodnutí ve spisu jinou vadou řízení, která případně mohla mít vliv na zákonnost
rozhodnutí. I tak se ovšem jedná o důvod kasační stížnosti ve smyslu §103 odst. 1 písm. b)
s. ř. s. Nejvyšší správní soud za této situace napadené rozsudky krajského soudu v mezích
řádně uplatněného kasačního důvodu a v rozsahu kasačních stížností podle §109 odst. 2 a 3
s. ř. s. vázán kasační námitkou (tedy absencí poučení o obsahu pojmu „náklady
na domácnost“) přezkoumal, přitom dospěl k závěru, že kasační stížnosti nejsou důvodné.
Nejvyšší správní soud již úvodem může konstatovat, že se s právními vývody
krajského soudu ztotožňuje. Podle ustanovení §4 odst. 1 zákona o sociální potřebnosti
se občanu, který se považuje za sociálně potřebného podle tohoto zákona, poskytují
jednorázové nebo měsíčně se opakující peněžité nebo věcné dávky k zabezpečení výživy
a ostatních základních osobních potřeb a k zajištění nezbytných nákladů na domácnost.
Přitom platí podle §4 odst. 3 téhož zákona, že při rozhodování o výši jednorázové
nebo měsíčně se opakující peněžité nebo věcné dávky se jednak přihlíží k částkám životního
minima, jednak ke skutečným odůvodněným nákladům na zabezpečení výživy a ostatních
základních potřeb a nezbytných nákladů na domácnost posuzovaného občana (společně
posuzovaných osob), ve vztahu k výši příjmu a k majetkovým poměrům. Zákon o sociální
potřebnosti touto konstrukcí výpočtu dávky klade důraz na fakticitu - v případě dávky
podle zákona o sociální potřebnosti nejde o mechanicky poskytovanou dávku v zákonem
pevně stanovené výši bez ohledu na skutečné odůvodněné potřeby příjemce dávky.
Proto zákon o sociální potřebnosti v §7 odst. 1 zakotvuje povinnost žadatele o dávku sociální
péče nebo příjemce dávky sociální péče osvědčit skutečnosti rozhodné pro nárok na dávku,
její výši nebo výplatu, dát písemně souhlas k ověření těchto skutečností a na výzvu se osobně
dostavit k příslušnému orgánu, nebrání-li tomu těžko překonatelné překážky, zejména
zdravotní stav. Nesplnění této povinnosti pak je sankcionováno možností správního orgánu
žádost o dávku sociální péče zamítnout, výplatu dávky sociální péče zastavit nebo dávku
sociální péče odejmout.
Je tedy nesporné, že stěžovatel měl povinnost rozhodnou skutečnost – tedy druh a výši
nákladů na domácnost – osvědčit. To ostatně nepopírá ani sám. Předmětem sporu je, do jaké
míry je správní orgán povinen poskytnout poučení, co se pod zákonným pojmem „náklady
na domácnost“ skrývá.
Pokud jde o poučovací povinnost, v době rozhodování správních orgánů obou stupňů
účinný zákon č. 71/1967 Sb., správní řád (dále jen „správní řád“), v ustanovení §3 odst. 2
stanovil, že správní orgány jsou povinny postupovat v řízení v úzké součinnosti s účastníky
řízení a dát jim vždy příležitost, aby mohli svá práva a zájmy účinně hájit, zejména se vyjádřit
k podkladu rozhodnutí, a uplatnit své návrhy. Účastníkům pak musely správní orgány
poskytovat pomoc a poučení, aby pro neznalost právních předpisů neutrpěli v řízení újmu.
Jakkoliv poučovací povinnost správních orgánů podle správního řádu směřovala primárně
k poučení o procesním právu (aby … neutrpěli v řízení újmu), ze zásady součinnosti lze
dovodit závěr, že správní orgán je povinen v minimální míře i k poučení o právu hmotném,
a to přinejmenším tam, kde je znalost hmo tněprávní úpravy (typicky podmínky nároku
na dávku) podmínkou pro to, aby mohla být splněna nějaká procesní povinnost (typicky
povinnost tvrzení a povinnost důkazu). V takovém případě správní orgán jednak poučuje
o procesních důsledcích hmotněprávní úpravy (procesní povinnosti účastníka), jednak,
v případě, že nejde o laicky seznatelné významy, musí přiměřeně poučit i o obsahu
hmotněprávního pojmu, neboť jinak by účastník nevěděl, co má být skutečným obsahem
po něm požadovaného úkonu procesního.
V případě pojmu „náklady na domácnost“ jde nepochybně o hmotněprávní pojem,
který má tento procesní přesah, neboť žadatel o dávku sociální péče podle zákona o sociální
potřebnosti musí tvrdit a dokazovat, že nějaké skutečné náklady na domácnost určitého druhu
a výše má. Poučení správního orgánu v případě tohoto pojmu tedy samozřejmě musí
zahrnovat poučení o procesních důsledcích z toho plynoucích. Tohoto poučení se stěžovateli
dostalo – byl vyzván, aby rozhodné skutečnosti, mj. i náklady na domácnost, osvědčil,
a v případě, že se tak nestane, byl poučen o možných následcích (to ostatně není mezi
účastníky řízení skutečností spornou). Pokud jde o podstatu sporu, tj. vysvětlení samotného
obsahu pojmu nákladů na domácnost jako pojmu hmotného práva, výše bylo naznačeno,
že má smysl pouze tehdy, pokud nejde o pojem obecně známý či laicky uchopitelný. S jistou
nadsázkou řečeno, bude asi plně na místě, pokud například v rámci některého z řízení
podle zákona č. 100/2004 Sb., o obchodování s ohroženými druhy, bude Česká inspekce
životního prostředí poskytovat poučení, že hlodavec, kterého si onen turista hodlá dovézt
z Peru, je Hydrochoerus hydrochaeris, neboli kapybara, a je uveden v některé z příloh úmluvy
CITES, tudíž dovoz nebude úplně jednoduchý. V tomto ohledu tedy lze plně souhlasit
se závěry krajského soudu, že pojem nákladů na domácnost je z pohledu obecného
jazykového úzu natolik srozumitelný, že ho není třeba speciálně vysvětlovat. Nejvyšší správní
soud k tomu dodává, že obecně jazykový význam tohoto pojmu se dokonce kryje
i s významem, jaký mu dává právní předpis (což nemusí být vždy pravidlem). Nejvyšší
správní soud se obává, že nelze pojem nákladů na domácnost definovat nijak lépe,
než tautologicky konstatovat, že jde o náklady, které jsou spojeny s běžným chodem
domácnosti.
Jakkoliv je zajisté možné vymezovat příklady nákladů na jakousi běžnou a průměrnou
domácnost, je skutečně, jak konstatoval již krajský soud, primárně na žadateli o dávku
sociální péče podle zákona o sociální potřebnosti, aby své potřeby spojené s chodem vlastní
domácnosti označil – je pak na správním orgánu, aby vyhodnotil, které vynaložené náklady
jsou oněmi náklady nezbytnými, resp. náklady, které se skutečně vztahují k chodu
domácnosti. Mimo to, jakýkoliv pokus o obšírnější výčet nákladů na domácnost by skrýval
nebezpečí, že bude interpretován jako výčet taxativní, který by posléze žadatelé o dávku
mohli (do jisté míry oprávněně) napadat pro jeho neúplnost a mohli by namítat,
že jim takovým výčtem správní orgán zamezuje uplatnit i jiné oprávněné nezbytné náklady
na domácnost.
S ohledem na výše uvedené proto Nejvyšší správní soud dospěl k závěru, že krajský
soud vytýkaným způsobem nepochybil, a proto kasační stížnost zamítl (§110 s. ř. s.).
Žalovaný nemá právo na náhradu nákladů řízení (§6 0 odst. 1, 2 ve spojení s §120
s. ř. s.), neboť ze soudního spisu jednak neplynou žádné náklady žalovaného, které by měl
stěžovatel jako procesně neúspěšný hradit, jednak, i kdyby takové náklady žalovanému
vznikly, nebylo by možné podle §60 odst. 2 s. ř. s. přiznat, neboť jde o věc sociální péče.
Usneseními Krajského soudu v Ústí nad Labem, pobočka Liberec, byl stěžovateli
ustanoven zástupcem pro řízení o jednotlivých kasačních stížnostech spojených v tomto řízení
JUDr. Josef Prokeš. Tomu Nejvyšší správní soud přiznal za jeden úkon právní služby
podle ustanovení §11 odst. 1 písm. d) vyhlášky č. 177/1996 Sb., advokátního tarifu, ve znění
pozdějších předpisů, v každé kasační stížnosti částku 500 Kč včetně režijního paušálu
podle §13 téže vyhlášky. Celkem tedy Nejvyšší správní soud přiznal na odměně
za zastupování a náhradě hotových výdajů částku 5600 Kč. Pro vyplacení částky stanovil
přiměřenou lhůtu.
Poučení: Proti tomuto rozsudku ne js ou opravné prostředky přípustné.
V Brně dne 24. října 2007
JUDr. Milada Tomková
předsedkyně senátu