ECLI:CZ:NSS:2007:6.AO.3.2007:62
sp. zn. 6 Ao 3/2007 - 62
USNESENÍ
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátě složeném z předsedy JUDr. Bohuslava
Hnízdila a soudců JUDr. Brigity Chrastilové a doc. JUDr. Petra Průchy, CSc., v právní věci
navrhovatelů: a) S. p. o. a r. o. P. a Ú., občanské sdružení, b) Ing. M. M., oba zastoupeni
JUDr. Ondřejem Tošnerem, advokátem, se sídlem Slavíkova 23/1568, Praha 2, proti
odpůrkyni: obec Ú., zastoupena JUDr. Milošem Tomsem, advokátem, se sídlem Celetná 11,
Praha 1, o návrhu na zrušení opatření obecné povahy - změny č. 1 územního plánu sídelního
útvaru Ú., schváleného usnesením zastupitelstva obce Ú. ze dne 27. 9. 2006,
takto:
I. Návrh se odmítá.
II. Žádný z účastníků nem á právo na náhradu nákladů řízení.
Odůvodnění:
Navrhovatelé se svým návrhem doručeným Nejvyššímu správnímu soudu dne
22. 1. 2007 domáhali zrušení opatření obecné povahy - změny č. 1 územního plánu sídelního
útvaru Ú. (dále jen „změna územního plánu“) - schváleného usnesením zastupitelstva obce Ú.
ze dne 27. 9. 2006 v celém jeho rozsahu. Navrhovatelé v něm tvrdili, že schválení či změna
územně plánovací dokumentace naplňuje pojmové znaky institutu opatření obecné povahy,
k jehož přezkumu je v rozsahu stanoveném ustanovením §101a a násl. zákona
č. 150/2002 Sb., soudní řád správní v platném znění (dále jen „s. ř. s.“), oprávněn Nejvyšší
správní soud. V podrobnostech odkázali na rozsudek zdejšího soudu ze dne 18. 7. 2006,
sp. zn. 1 Ao 1/2006, a navrhli zrušení usnesení zastupitelstva obce Ú. ze dne 27. 9. 2006,
kterým se schvaluje napadená změna územního plánu.
Navrhovatelé shodně tvrdili, že napadená změna územního plánu povede k nárůstu
zatížení území a narušení pohody bydlení. Mají za to, že byli zkráceni na svých právech,
zejména na právu podat připomínky, resp. námitky k návrhu změny, na právu podat
připomínky, resp. námitky ke konceptu změny, na právu podat podněty k zadání změny
a na právu vyjádřit se ke schvalovanému návrhu ve veřejném zasedání zastupitelstva obce.
Odkázali na čl. 7 a čl. 9 odst. 2 Úmluvy o přístupu k informacím, účasti veřejnosti o přístupu
k informacím, účasti veřejnosti na rozhodování a přístupu k právní ochraně v záležitostech
životního prostředí vyhlášené sdělením Ministerstva zahraničních věcí pod č. 124/2004 Sb.
m. s. (dále jen „Aarhuská úmluva“) a uvedli, že povinností České republiky je vytvářet
v rámci široké účasti veřejnosti při tvorbě plánů týkajících se životního prostředí i podmínky
k právní ochraně. Navrhovatel sub a) se domnívá, že v případě, že je vnitrostátním právem
jako podmínka pro podání návrhu pro soudní přezkum aktů dle „dalších relevantních
ustanovení Aarhuské úmluvy stanoveno dotčení práv této osoby, pak podle čl. 9 odst. 2
této úmluvy se u něj předpokládají práva, která mohou být porušována“. Navrhovatel sub b)
pak tvrdí, že byl zkrácen na svém vlastnickém právu tím, že nově zastavené území sousedí
s jeho pozemkem. Všechna uvedená pochybení dávají navrhovatelé do souvislosti se změnou
územního plánu, neboť ta nebyla dle jejich mínění řádně projednána. Výše konkretizované
opatření obecné povahy - změnu územního plánu - napadli v plném rozsahu a navrhli,
aby byla přezkoumána jeho zákonnost.
Proti návrhu podala odpůrkyně komplexní vyjádření. Je toho názoru, že v jednotlivých
etapách procesu schvalování návrhu změny územního plánu nepřekročila meze
své působnosti a pravomoci, jeho schválením zákon neporušila. Navrhla zamítnutí
předmětného návrhu na zrušení opatření obecné povahy v celém rozsahu.
Nejvyšší správní soud se nejprve zabýval tím, zda je dle §4 odst. 2 písm. c) s. ř. s
oprávněn k přezkumu v záhlaví označené změny územního plánu schválené usnesením
zastupitelstva obce Ú. ze dne 27. 9. 2006 v řízení dle §101a a násl. s. ř. s. Pro posouzení této
otázky je závazné usnesení rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu ze dne
13. 3. 2007, č. j. 3 Ao 1/2007 - 44, podle něhož územní plán schválený v režimu zákona
č. 50/1976 Sb. (účinného do 31. 12. 2006) není opatřením obecné povahy ve smyslu §101a
s. ř. s. a není zde tedy dána pravomoc soudu k jeho přezkumu v řízení dle §101a a násl. s. ř. s.
Rozšířený senát dospěl k odlišnému právnímu názoru, než který vyslovil první senát
v rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 18. 7. 2006, č. j. 1 Ao 1/2006 - 74. Protože
navrhovatelé ve svém návrhu argumentovali tímto rozhodnutím Nejvyššího správního soudu,
považuje zdejší soud za potřebné poukázat na některé úsudky a závěry svého rozšířeného
senátu.
Rozsudek ze dne 18. 7. 2006, č. j. 1 Ao 1/2006 - 74, absolutizoval zcela materiální
znaky (správního) aktu při úplném potlačení významu jeho právní formy. Při definici opatření
obecné povahy přitom vycházel z právní doktríny, která tato opatření popisuje
jako tzv. smíšené akty s prvky jak právní normy, tak správního rozhodnutí. Zpravidla
se tedy jedná o akty s konkrétně vymezeným předmětem úpravy v oblasti práv a povinností
adresátů a s jejich obecně vymezeným okruhem. Toto pojetí pak vyústilo v závěr,
že soudnímu přezkumu podléhají všechny akty splňující výše uvedená kriteria bez ohledu
na právní formu, v níž jsou vydávány a bez ohledu na skutečnost, zda je pro ně vůbec nějaká
právní forma předepsána. Předkládající senát (který nesouhlasil s tímto rozhodnutím
a inicioval rozhodnutí rozšířeného senátu) pak ve svém usnesení ze dne 31. 1. 2007,
sp. zn. 3 Ao 1/2007, nepolemizoval s doktrinálním vymezením opatření obecné povahy,
pro účely soudního přezkumu však dovodil, že rozhodující pro posouzení pravomoci soudu je
právní forma aktu, nikoliv jeho materiální obsah, neboť popřením významu právní formy
by došlo ke zpochybnění hranic pravomocí jednotlivých soudů a ve svém důsledku k narušení
principu právní jistoty a předvídatelnosti práva.
Rozšířený senát vzal v úvahu především ústavní kautely dané čl. 2 odst. 3 Ústavy a čl.
2 odst. 2 Listiny základních práv a svobod, přihlédl k vývoji zákonné úpravy institutu opatření
obecné povahy v českém právním řádu, posoudil vliv mezinárodního a komunitárního práva,
zvážil též argumenty účastníků, zhodnotil i názory obsažené v předchozích rozhodnutích
soudu, a dospěl posléze k následujícím závěrům:
„Opatření obecné povahy je institutem, který do českého právního řádu -
alespoň co se jeho výslovného pojmenování týče - zavedl zákon č. 127/2005 Sb.,
o elektronických komunikacích. Uvedený zákon předepsal vydání opatření obecné povahy
pro některé činnosti telekomunikačních orgánů přímo, např. v §34 odst. 4, právní
účinky pak blíže rozvedl v §124 zákona. Zákon nabyl účinnosti dne 1. 5. 2005
a těmito svými ustanoveními navázal na již platný (od 24. 9. 2004), ale v té době
dosud neúčinný zákon č. 500/2004 Sb., správní řád. Zároveň byl novelizován i soudní řád
správní a ustanovením §171 části dvacáté prvé zákona č. 127/2005 Sb. do něj byl
inkorporován díl 7 části třetí hlavy II. se svými ustanoveními §101a až 101d a zároveň
doplněna ustanovení §4 odst. 2 písm. c) a §48 odst. 2 písm. e). Samotný soudní řád správní
však ani po novelizaci definici opatření obecné povahy neobsahuje, výše uvedená ustanovení
upravují pouze pravomoc a kompetenci soudů a některá další procesní pravidla přezkumu.
Odpověď na otázku, co lze považovat za opatření obecné povahy, je proto třeba hledat
(jak bylo ostatně uvedeno již v rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 27. 9. 2005,
č. j. 1 Ao 1/2005 - 98, publikovaném pod č. 740/2006 ve Sbírce rozhodnutí NSS) v novém
správním řádu, v části šesté.
Podle ustanovení §171 zákona č. 500/2004 Sb. „postupují podle této části správní
orgány v případech, kdy jim zvláštní zákon ukládá vydat závazné opatření obecné povahy,
které není právním předpisem ani rozhodnutím“. V dalších ustanoveních jsou pak upravena
procesní pravidla pro jeho vydání.
Z uvedeného je zřejmé, že ani nový správní řád opatření obecné povahy materiálně
nedefinuje a s ohledem na velkou rozmanitost možných případů ponechává na zákonodárci,
aby stanovil ve zvláštních zákonech, která autoritativní opatření správních orgánů
jsou v právním smyslu opatřeními obecné povahy a mají být připravována, projednávána
a vydávána způsobem upraveným v části šesté správního řádu. Lze tudíž shrnout, že opatření
obecné povahy mohou správní orgány vydávat jen v těch případech, kdy jim to zvláštní zákon
ukládá, a to v rozsahu a za podmínek tam uvedených. Pomocí argumentu a contrario
lze pak dovodit, že pokud jim to zvláštní zákon výslovně neukládá, nemohou samy
podle vlastního uvážení určitá opatření podřizovat režimu §171 a násl. správního řádu.
Tento závěr je podepřen i zněním čl. 2 odst. 3 Ústavy a čl. 2 odst. 2 Listiny základních práv
a svobod. Je tak možno uzavřít, že rozhodujícím kriteriem pro posouzení, zda je příslušný
správní akt opatřením obecné povahy, nejsou materiální znaky (byť je nepochybné,
že by zákonodárce měl při své legislativní činnosti dbát na to, aby při úpravě tohoto institutu
ve zvláštních zákonech byl obsah v souladu s formou), ale rozhodující je skutečnost,
zda tuto právní formu pro vydání aktu zvláštní zákon předepisuje. Pravomoc a kompetence
Nejvyššího správního soudu k přezkumu dle §4 odst. 2 písm. c) s. ř. s. a §101a a násl. s. ř. s.
je pak dána jen v těch případech, kdy správní orgán vydal opatření obecné povahy na základě
zmocnění uvedeného ve zvláštním zákoně nebo tehdy, pokud svůj akt takto označil,
ačkoliv k jeho vydání výslovně zmocněn nebyl. V druhém případě však bude takovýto postup
zajisté bez dalšího důvodem ke zrušení tohoto aktu.“
V posuzovaném případě zastupitelstvo obce Ú. schválilo změnu č. 1 územního plánu
sídelního útvaru Ú. ve znění jejího druhého návrhu usnesením ze dne 27. 9. 2006, tedy
v době, kdy byl zákon č. 500/2004 Sb., správní řád, nejen platný, ale od dne 1. 1. 2006 již také
účinný. Na režim vydávání opatření obecné povahy tak beze zbytku dopadala ustanovení části
šesté správního řádu. Zvláštní zákon, který pořizování a schvalování územně plánovací
dokumentace v té době upravoval, tj. zákon č. 50/1976 Sb., však v souvislosti s přijetím
nového správního řádu nebyl nijak novelizován a pro žádnou z činností prováděnou správními
orgány na úseku územního plánovaní a stavebního řízení vydávání opatření obecné povahy
nepředepsal. Ustanovení §29 odst. 3 tohoto zákona, které upravovalo finální fázi schvalování
územního plánu a jako právní formu pro vyhlášení jeho závazné části určovalo obecně
závaznou vyhlášku, zůstalo beze změny. Formou opatření obecné povahy jsou územní plány
vydávány až na základě nového stavebního zákona (zákon č. 183/2006 Sb.), který však nabyl
účinnosti teprve dnem 1. 1. 2007. Z tohoto hlediska tedy změna územního plánu obce Ú.
opatřením obecné povahy není.
Nejvyšší správní soud se dále zabýval i otázkou, zda povinnost umožnit soudní
přezkum územních plánů i před 1. 1. 2007 nevyplývá pro Českou republiku
z jejich mezinárodních závazků či z komunitárního práva, případně z ústavního pořádku
České republiky. K otázce souladu vnitrostátního práva s mezinárodní smlouvou
(zde Aarhuskou úmluvou) a s komunitárním právem uvádí následující:
Navrhovatelé při své argumentaci v daném případě směšují dva různé problémy.
Prvním je problém úpravy institutu opatření obecné povahy v českém právním řádu
tak, jak byl rozebrán výše, druhým pak problém územního plánu jakožto jednoho z aktů
přijímaných orgány veřejné správy, které mohou mít vliv na životní prostředí.
S tím pak souvisejí otázky přístupu k informacím, účasti veřejnosti na rozhodování a přístupu
k právní ochraně při jejich tvorbě a schvalování.
V případě územních plánů je třeba zdůraznit, že se jejich pojetí v jednotlivých zemích,
jež se staly stranami Aarhuské úmluvy (včetně zemí Evropské unie) liší, stejně tak se liší
i proces jejich přijímání a forma jejich vydávání. Do těchto otázek Úmluva ani příslušné
směrnice EU nijak nezasahují. Jinak řečeno, z žádné mezinárodní smlouvy či komunitárního
předpisu nelze dovodit, že územní plán musí být z povahy věci vždy opatřením obecné
povahy a že toto opatření je jedinou přípustnou formou jeho vydání. Tyto otázky řeší
výhradně jen vnitrostátní předpisy. V českém právním řádu byl proces pořizování
a schvalování územně plánovací dokumentace upraven až do 31. 12. 2006 zákonem
č. 50/1976 Sb., který předepisoval pro vydání územního plánu (jeho závazné části) obecně
závaznou vyhlášku. Takováto úprava není nikterak neobvyklá a je srovnatelná například
s úpravou německou. Sama skutečnost, že přezkum opatření obecné povahy byl
dle vnitrostátních předpisů umožněn již s účinností ode dne 1. 5. 2005 a tento institut byl
zároveň zakotven v jednom zvláštním zákoně, tedy neměla bez dalšího ve vztahu k dosavadní
právní úpravě pořizování a schvalování územně plánovací dokumentace žádný význam. Soud
nemá pochyb o tom, že z Aarhuské úmluvy ani z komunitárního práva povinnost stran
Úmluvy umožnit soudní přezkum územních plánů přímo nevyplývá. V tomto směru
poukazuje na argumentaci obsaženou v usnesení ze dne 31. 1. 2007, č. j. 3 Ao 1/2007 - 28,
a podpůrně též na čl. 10 Nařízení Evropského parlamentu a Rady (ES) č. 1367/2006
v návaznosti na čl. 2 písm. e) a g) cit. nařízení. Jestliže pak čl. 9 odst. 2 Úmluvy v dalším
odkazuje na vnitrostátní rozhodnutí o účasti (national opt - in), je takovýmto rozhodnutím
státu až přijetí nového stavebního zákona (zákon č.183/20006 Sb.), který podřídil pořizování
a schvalování územních plánů režimu opatření obecné povahy a tím umožnil ve spojení
s ustanoveními §101a a násl. s. ř. s. ode dne své účinnosti 1. 1. 2007 jejich soudní přezkum.
V této souvislosti je namístě zabývat se rovněž ústavní konformitou výkladu
pozitivního práva, především jeho souladu s čl. 36 odst. 2 Listiny základních práv a svobod.
K této otázce odkazuje Nejvyšší správní soud rovněž na odůvodnění citovaného usnesení.
K tomu pouze doplňuje, že zákaz výluky územních plánů ze soudního přezkumu nelze
dovodit ani z čl. 6 odst. 1 Úmluvy o ochraně lidských práv a základních svobod,
neboť územní plán sám o sobě, aniž by byla na jeho základě přijata další rozhodnutí, žádná
občanská práva či závazky nezakládá, nemění ani neruší.
Ze všech výše uvedených důvodů dospěl Nejvyšší správní soud k závěru, že změna
č. 1 územního plánu sídelního útvaru Ú., schváleného usnesením zastupitelstva obce Ú. ze
dne 27. 9. 2006 není opatřením obecné povahy a není zde tedy dána pravomoc soudu dle §4
odst. 2 písm. c) s. ř. s. k jeho přezkumu v řízení dle §101a a násl. s. ř. s. Nedostatek
pravomoci je svojí povahou neodstranitelným nedostatkem podmínek řízení, soud proto návrh
na zrušení opatření obecné povahy podle §46 odst. 1 písm. a) s. ř. s. odmítl.
Návrh byl odmítnut, Nejvyšší správní soud proto rozhodl tak, že žádný z účastníků
nemá právo na náhradu nákladů řízení (§60 odst. 3 s. ř. s. ).
Poučení: Proti tomuto usnesení nej sou opravné prostředky přípustné (§53 odst. 3
s. ř. s.).
V Brně dne 12. června 2007
JUDr. Bohuslav Hnízdil
předseda senátu