ECLI:CZ:NSS:2007:6.AS.11.2006
sp. zn. 6 As 11/2006 - 43
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátě složeném z předsedy JUDr. Bohuslava
Hnízdila a soudců JUDr. Jana Dvořáka a JUDr. Milady Tomkové v právní věci žalobce:
S., spol. s r. o., zastoupen Mgr. Zbyškem Jarošem, advokátem, se sídlem Zelený pruh 95/97,
Praha 4, proti žalovanému: Krajský úřad Jihomoravského kraje, se sídlem Žerotínovo
náměstí 3/5, Brno, v řízení o kasační stížnosti žalobce proti rozsudku Krajského soudu v Brně
ze dne 8. 9. 2005, č. j. 30 Ca 299/2004 - 18,
takto:
Rozsudek Krajského soudu v Brně ze dne 8. 9. 2005, č. j. 30 Ca 299/2004 - 18,
se zr uš uj e a věc se vrací tomuto soudu k dalšímu řízení.
Odůvodnění:
Rozhodnutím Okresního úřadu Vyškov ze dne 5. 11. 2002, č. j. RRRÚP 310/02,
(dále jen „žalované rozhodnutí“), bylo zamítnuto odvolání žalobce proti rozhodnutí
Městského úřadu ve Vyškově ze dne 8. 4. 2002, č. j. SU - 97/02/PO, (dále jen „rozhodnutí
správního orgánu I. stupně“), jímž byl zamítnut návrh žalobce na zřízení věcného břemene
podle ust. §91 odst. 3 zákona č. 151/2000 Sb., o telekomunikacích, ve znění pozdějších
předpisů (dále jen „zákon o telekomunikacích“), přičemž rozhodnutí správního orgánu
I. stupně bylo žalovaným rozhodnutím současně potvrzeno.
Ve včas podané žalobě žalobce předně zpochybnil právní názor žalovaného
o tom, že ust. §91 odst. 3 zákona o telekomunikacích určuje, že majetkoprávní vztahy
k pozemkům budou vyřešeny před zahájením prací, což se v dané věci nestalo
a dále že nebyla splněna zcela zásadní podmínka, kterou je zřízení věcného břemene
před započetím stavby, přičemž dodatečné zřízení věcného břemene podle cit. ustanovení
zákona o telekomunikacích není možné. Žalobce uvedl, že byl zkrácen na svém právu,
aby stavební úřad zřídil v souladu s ustanovením §91 odst. 3 zákona o telekomunikacích
věcné břemeno k pozemku, kterým prochází podzemní vedení telekomunikační sítě,
ačkoliv žalobce splnil veškeré požadavky zákonem ke zřízení věcného břemene požadované.
Žalovaný nesprávně interpretuje ustanovení §108 odst. 1 stavebního zákona v souvislosti
s §91 odst. 3 a §90 odst. 1 zákona o telekomunikacích. Zákon o telekomunikacích je
speciální právní předpis, upravující podmínky zřizování a provozování telekomunikačních
zařízení, poskytování telekomunikačních služeb a výkon státní správy v této oblasti,
přičemž cílem tohoto zákona je umožnit efektivní a transparentní zřizování a provozování
telekomunikačních zařízení. Za tím účelem zákon o telekomunikacích umožňuje řešit
uspořádání vztahů mezi vlastníky dotčených pozemků a zřizovatelem (provozovatelem)
telekomunikačního zařízení, který je držitelem telekomunikační licence ke zřizování
a provozování veřejné telekomunikační sítě. Z ustanovení §91 odst. 3 zmíněného zákona
vyplývá jednak povinnost držitele telekomunikační licence pokusit se uzavřít před zahájením
stavby s vlastníkem dotčené nemovitosti smlouvu o zřízení věcného břemene, dále
však z něj vyplývá i povinnost stavebního úřadu zřídit věcné břemeno v případě, že to držitel
telekomunikační licence navrhne a prokáže, že se bezvýsledně pokusil s vlastníkem dotčené
nemovitosti uzavřít dohodu. Podstatné je, že časové hledisko není významné pro rozhodování
stavebního úřadu o zřízení věcného břemene, když časový okamžik „před zahájením stavby“
se váže pouze k povinnosti držitele telekomunikační licence pokusit se uzavřít dohodu
s vlastníkem dotčených pozemků. Pokud k této dohodě nedošlo, zřídí věcné břemeno stavební
úřad. Smyslem zakotvení časového okamžiku „před zahájením stavby“ v zákoně
o telekomunikacích je zajistit splnění podmínky stanovené v §110 odst. 1 stavebního zákona,
tj. „není-li možno dosáhnout cíle vyvlastnění dohodou“. Smyslem zřízení věcného břemene
dle zákona o telekomunikacích je právně trvale ošetřit vztah mezi vlastníkem dotčené
nemovitosti a vlastníkem telekomunikačního vedení umístěného ve veřejném zájmu
na jeho nemovitosti při provozování tohoto vedení. Obsahem věcného břemene je nejen právo
zřídit věcné břemeno, ale i provozovat vedení telekomunikační sítě. Proto časový okamžik
realizace stavby je vzhledem k obsahu a smyslu věcného břemene pro vznik věcného břemene
naprosto irelevantní. Žádný právní předpis nestanovuje jako podmínku pro zřízení věcného
břemene, že věcné břemeno bude zřízeno před realizací stavby. Dále žalobce uvedl, že právní
řád umožňuje, aby tam, kde je dán veřejný zájem, mohl být tento zájem prosazen
i přes případný nesouhlas jednotlivců. Podmínka stanovená stavebním úřadem,
že k vyvlastnění může dojít pouze v případě, že nedošlo k realizaci stavby, nezapadá
do koncepce institutu vyvlastnění jako autoritativního způsobu řešení zákonem předvídaných
situací a je ve vztahu k omezení vlastnického práva naprosto irelevantní. Žalobce navrhl,
aby krajský soud jak rozhodnutí správního orgánu I. stupně tak i rozhodnutí žalovaného zrušil
a věc mu vrátil k dalšímu řízení.
Krajský soud v Brně rozsudkem ze dne 8. 9. 2005, č. j. 30 Ca 299/2004 - 18, žalobu
zamítl a současně rozhodl o právu na náhradu nákladů řízení. V odůvodnění rozsudku předně
uvedl, že spornou otázkou mezi účastníky řízení je právní otázka, jejíž obsahem je posouzení
skutečnosti, zda-li je povinen (oprávněn) stavební úřad zřídit věcné břemeno podle ustanovení
§91 odst. 3 zákona o telekomunikacích i po té, co byla stavba, tj. v projednávané věci stavba
telekomunikačního zařízení, postavena, popř. zahájena. Při posuzování této otázky dospěl
k závěru, že za použití gramatické a logické výkladové metody ve vztahu k ustanovení §91
odst. 3 zákona o telekomunikacích je nepochybné, že zřízení věcného břemene ať už dohodou
nebo rozhodnutím stavebního úřadu, je možné pouze před zahájením stavby. Navíc z dikce
§108 odst. 1 zákona č. 50/1976 Sb., stavební zákon, ve znění pozdějších předpisů
(dále jen „stavební zákon“), je zřejmé, že pozemky je možno vyvlastnit ve veřejném zájmu
pro uskutečnění staveb, nikoliv pro stavby postavené či rozestavěné. Krajský soud zastal
názor, že slovní spojení „pro uskutečnění staveb“ lze vyložit pouze tak, že v okamžiku
rozhodování o vyvlastnění není stavba postavena, ba ani není rozestavěna.
Protože vyvlastnění představuje závažný zásah do vlastnického práva (čl. 11 odst. 4 Listiny
základních práv a svobod) je v případě závažného zásahu do vlastnického práva, kterým je
i zřízení věcného břemene, aby tento zásah proběhl v souladu se zákonem,
tj. před uskutečněním stavby, přičemž výklad žalobce založený na úvaze, že časové hledisko
není rozhodující, by byl výkladem rozšiřujícím, „jdoucím nad rámec zákona“. Dále krajský
soud uvedl, že podle původní verze ustanovení §108 odst. 1 stavebního zákona platné
do 30. 6. 1992 mohl stavební úřad vyvlastnit nemovitosti potřebné k uskutečnění nebo užívání
staveb, přičemž ze zákonodárcem použitého pojmu „užívání staveb“ lze dovodit,
že podle původního ustanovení šlo vyvlastnit i pro již uskutečněné, provedené stavby.
Novelou tohoto ustanovení (zákon č. 262/1992 Sb.) byla možnost vyvlastnění zúžena pouze
pro uskutečnění staveb. Porušení ustanovení §115 stavebního zákona se naproti
tomu dopustil žalobce, neboť podle tohoto ustanovení lze vyvlastněný pozemek a stavbu
užívat jen k účelům, pro které byly vyvlastněny, přičemž s užíváním pozemků a stavby
pro účel, pro který byly vyvlastněny, musí být započato nejpozději ve lhůtě stanovené
v rozhodnutí o vyvlastnění. Z odůvodnění rozhodnutí správního orgánu I. stupně vyplývá,
že v průběhu řízení bylo zjištěno, že stavba již byla provedena v rozsahu územního
rozhodnutí, přičemž žalobce tak užíval pozemek, jenž nebyl vyvlastněn, a proto se jedná
o neoprávněnou stavbu na cizím pozemku. Z účelem uspořádání poměrů podle §135c odst. 3
občanského zákoníku mezi vlastníkem neoprávněné stavby a vlastníkem dotčeného pozemku
je aktivně legitimován i vlastník pozemku.
Ve včas podané kasační stížnosti žalobce (dále jen „stěžovatel“) předně uvedl,
že z ustanovení §91 odst. 3 zákona o telekomunikacích vyplývají tyto povinnosti: povinnost
držitele telekomunikační licence pokusit se uzavřít před zahájením stavby s vlastníkem
dotčené nemovitosti smlouvu o zřízení věcného břemene a dále povinnost obecného
stavebního úřadu zřídit věcné břemeno ve smyslu telekomunikačního zákona v případě,
že to držitel telekomunikační licence navrhne a prokáže, že se bezvýsledně pokusil
s vlastníkem dotčené nemovitosti uzavřít dohodu. Časové hledisko není významné
pro rozhodování stavebního úřadu o zřízení věcného břemene a časový okamžik
„před zahájením stavby“ se váže pouze k povinnosti držitele telekomunikační licence pokusit
se uzavřít dohodu s vlastníkem dotčených pozemků. Ve vztahu ke stavebnímu zákonu je
zákon o telekomunikacích speciální právní úpravou, když se uplatní obecná právní zásada
„lex specialis derogat legi generali“. Stavební zákon se užije pouze subsidiárně ve věcech
neupravených zákonem o telekomunikacích, zejména pro určení obecných podmínek a úpravu
průběhu vyvlastňovacího řízení. Podle ustanovení §108 odst. 1 stavebního zákona je možné
vyvlastnit podle tohoto zákona jen ve veřejném zájmu mimo jiné pro účely vymezené
zvláštními zákony (§108 odst. 2 písm. f/ stavebního zákona). Tímto zvláštním zákonem je
zákon o telekomunikacích. Dále stěžovatel namítl, že držitel telekomunikační licence je
oprávněn výše uvedené stavby nejen zřídit (postavit), ale i provozovat (užívat). Žádný právní
předpis nestanoví podmínku pro zřízení věcného břemene spočívající v tom, že věcné
břemeno bude zřízeno před realizací stavby. Proto nelze připustit restriktivní výklad
uvedených ustanovení vztahujících se k problematice zřizování věcných břemen podle zákona
o telekomunikacích v tom smyslu, že věcné břemeno lze zřídit pouze před zahájením stavby.
Podle ustanovení §91 odst. 3 zákona o telekomunikacích má držitel telekomunikační licence
uzavřít dohodu o zřízení věcného břemene k dotčené nemovitosti před zahájením stavby,
ale stejný požadavek již není uplatněn ve vztahu k rozhodnutí o zřízení věcného břemene
stavebním úřadem. Pokud by bylo úmyslem zákonodárce, aby i rozhodnutí stavebního úřadu
bylo vydáno před zahájením stavby, nic by mu nebránilo v tom, aby takový požadavek
v zákoně výslovně stanovil. Rozhodnutí Krajského soudu v Brně opomíjí fakt,
že telekomunikační zákon jako speciální právní předpis má při aplikaci přednost
před stavebním zákonem a proto, že se věcné břemeno zřizuje mimo jiné nejen za účelem
zřízení (slovy stavebního zákona „uskutečnění staveb“), ale i za účelem provozování
(„užívání“) telekomunikační sítě. Krajský soud v Brně tedy došel k absurdnímu závěru,
že podle ustanovení §108 stavebního zákona lze vyvlastnit nemovitosti pouze
pro uskutečnění staveb, nikoliv pro jejich užívání, v případě, že je stavba již zrealizována.
Stěžovatel odkázal na argumentaci Krajského soudu v Ostravě, obsažené v jeho rozsudku
ze dne 27. 2. 2003, sp. zn. 22 Ca 221/2002, ve kterém tento krajský soud konstatoval,
že zřizování a provozování telekomunikační sítě je opatřením ve veřejném zájmu ve smyslu
§108 odst. 1 stavebního zákona. Stěžovatel navrhl, aby Nejvyšší správní soud zrušil
napadený rozsudek krajského soudu a věc mu vrátil k dalšímu řízení.
Ve vyjádření ke kasační stížnosti žalovaný uvedl, že odkazuje na odůvodnění
rozhodnutí Okresního úřadu ve Vyškově ze dne 5. 11. 2002, č. j. RRRÚP 310/02.
Stěžejní otázkou v projednávané věci byla skutečnost, zda-li je povinen (oprávněn)
stavební úřad zřídit věcné břemeno podle ustanovení §91 odst. 3 zákona o telekomunikacích
i poté, co byla stavba telekomunikačního zařízení postavena, popř. zahájena. Jedná
se o otázku právní, na jejíž řešení měli stěžovatel a žalovaný rozdílné názory. Z obsahu
kasační stížnosti tak vyplývá závěr o tom, že důvodem kasační stížnosti je nezákonnost
spočívající v nesprávném posouzení právní otázky soudem v předcházejícím řízení (§103
odst. 1 písm. a/ zákona č. 150/2002 Sb., soudní řád správní, v platném znění - dále
jen „s. ř. s.“).
Podle ustanovení §91 odst. 3 zákona o telekomunikacích při zajištění výkonu
oprávnění podle §91 odst. 1 písm. a) a b) uzavře držitel telekomunikační licence ke zřizování
a provozování veřejné telekomunikační sítě nebo držitel osvědčení o registraci ke zřizování
a provozování veřejných telekomunikačních sítí určených výhradně k jednosměrnému šíření
televizních signálů po vedení s vlastníkem dotčené nemovitosti před zahájením stavby
písemnou dohodu o zřízení věcného břemene k dotčené nemovitosti za jednorázovou úhradu.
Nedojde-li k dohodě rozhodne o zřízení věcného břemene a výši jednorázové úhrady obecní
stavební úřad na návrh držitele telekomunikační licence ke zřizování a provozování veřejné
telekomunikační sítě nebo držitele osvědčení o registraci ke zřizování a provozování
veřejných telekomunikačních sítí určených výhradně k jednosměrnému šíření televizních
signálů po vedení. Odpověď na otázku, zda je stavební úřad oprávněn zřídit věcné břemeno
podle citovaného zákona o telekomunikacích i poté, co byla stavba telekomunikačního
zařízení postavena či zahájena, však nelze hledat jen v citovaných slovech zákona,
tj. za použití gramatické výkladové metody, avšak je nutné vycházet ze smyslu a účelu
uvedené právní úpravy, přičemž je třeba přihlédnout k řešení této otázky v kontextu s jinými
zásadními skutečnostmi vyplývajícími ze zákona o telekomunikacích. Zákon
o telekomunikacích upravuje podmínky pro zřizování a provozování telekomunikačních
zařízení a telekomunikačních sítí, přičemž zařízením se rozumí technické zařízení
včetně vedení, pro vysílání, přenos, směrování, spojování a příjem informací prostřednictvím
elektromagnetických vln; veřejnou telekomunikační sítí se pak rozumí funkčně propojený
soubor telekomunikačních zařízení, který má být podle licence využit zcela nebo zčásti
pro poskytování veřejných telekomunikačních služeb. Telekomunikační službou se rozumí
služba, jejíž poskytování spočívá zcela nebo zčásti v přepravě nebo směrování informací
telekomunikačními sítěmi třetím osobám, přičemž veřejnou službou je taková služba,
z jejíhož poskytování není předem vyloučen žádný zájemce o jejich využití (§1 a §2 zákona
o telekomunikacích). Telekomunikační činnost, která spočívá mimo jiné ve zřizování
a provozování veřejné telekomunikační sítě, může být vykonávána jen na základě
telekomunikační licence (§13 zákona o telekomunikacích). Podle §90 odst. 1 zákona
o telekomunikacích je držitel licence ke zřizování a provozování veřejné telekomunikační sítě
ve veřejném zájmu mimo jiné oprávněn a) zřizovat a provozovat na cizích pozemcích
nadzemní a podzemní vedení telekomunikační sítě, včetně jejich opěrných a vytyčovacích
bodů, telefonní budky pro veřejné telefonní automaty, přetínat tyto pozemky vodiči
a umisťovat v nich vedení telekomunikační sítě, b) v nezbytném rozsahu vstupovat
nebo vjíždět na cizí nemovitosti v souvislosti s činností uvedenou v písmenu a) a při přípravě
projektové dokumentace, opravách a údržbě telekomunikačních vedení a zařízení umístěných
na cizích nemovitostech v souvislosti s činnostmi uvedenými v písmenu a). Podle §91 odst. 1
zákona o telekomunikacích je držitel telekomunikační licence povinen oznámit vlastníkovi
nemovitosti vstup na jeho nemovitost a dále citovaný zákon upravuje povinnosti související
se vstupem na cizí nemovitosti ve smyslu minimalizace zásahu. Spory o rozsah oprávnění
stanovených v §90 odst. 1 zákona o telekomunikacích rozhoduje obecní stavební úřad (§91
odst. 1 poslední věta zákona o telekomunikacích).
Již z výše citovaných ustanovení zákona o telekomunikacích vyplývá značný rozsah
pravomoci obecného stavebního úřadu k řešení sporů mezi držitelem licence a vlastníky
nemovitostí týkajících se značného rozsahu širokých oprávnění vlastníka licence,
jimiž disponuje ve veřejném zájmu, tj. zřizovat a provozovat na cizích pozemcích vedení
telekomunikační sítě, vstupovat nebo vjíždět na cizí nemovitosti v souvislosti se zřizováním
a provozem vedení telekomunikačních sítí, v nezbytném rozsahu kácet a oklesťovat dřeviny
apod. (§90 odst. 1 zákona o telekomunikacích), přičemž v neposlední řadě má stavební úřad
pravomoc zřídit věcné břemeno pro zajištění výkonu oprávnění založených držiteli licence
ex lege podle §9 odst. 1 písm. a) zákona o telekomunikacích. Je nesporné, že držitel
telekomunikační licence nebude většinou zhotovitelem stavby, ale bude jejím investorem
a provozovatelem. Této jeho funkci odpovídá i řada oprávnění vyplývajících ze zákona
a dále oprávnění vyplývajících z územního omezení vlastnických práv, když v ochranném
pásmu podzemních telekomunikačních vedení je zakázáno např. provádět zemní práce,
zřizovat stavby a provádět činnosti, které by znemožňovaly nebo podstatně znesnadňovaly
přístup k podzemnímu telekomunikačnímu vedení, nebo by mohly ohrozit bezpečnost
a spolehlivost jeho provozu (§92 odst. 2, 3 a 4 zákona o telekomunikacích). Pravomoc
rozhodovat spory o rozsah oprávnění k cizím nemovitostem byla dána stavebnímu úřadu
nepochybně pro jakoukoliv fázi zřízení či provozu telekomunikačních sítí. Tato skutečnost
ve spojení s rozsáhlým územním omezením plynoucím z ochranného pásma
telekomunikačních zařízení vede Nejvyšší správní soud k závěru o tom, že postavení držitele
telekomunikační licence jej opravňuje jak ke zřizování, tak i k provozu telekomunikačních
zařízení. Držitel telekomunikační licence má významná oprávnění pro zřizování a provoz
telekomunikačních zařízení, a proto pro jejich výkon potřebuje ve vztahu ke konkrétnímu
vlastníkovi nemovitostí dosáhnout omezení vlastnických práv. K tomuto omezení
vlastnických práv může dojít na základě dohody, pokud však taková dohoda uzavřena nebude,
je v pravomoci stavebního úřadu rozhodnout o tomto omezení na základě zákona.
Jestliže zákon svěřuje stavebním úřadům rozsáhlou pravomoc k řešení sporů o rozsah
oprávnění vzniklých ze zřizování či přípravy stavby nebo provozu telekomunikačních
zařízení, proto se z tohoto hlediska jeví nelogický závěr o tom, že věcné břemeno pro zajištění
výkonu oprávnění založených držiteli licence ex lege podle §90 odst. 1 písm. a) lze zřídit jen
na dobu do zahájení stavby. Navíc vlastník dotčené nemovitosti je účastníkem územního
řízení, ve kterém stavební úřad vydává rozhodnutí o umístění stavby telekomunikačních
zařízení, tj. veřejných telekomunikačních sítí (§34 stavebního zákona), přičemž vlastník
dotčené nemovitosti může své připomínky a výhrady ke stavě uplatnit v tomto územním
řízení. Nejvyšší správní soud se rovněž neztotožnil s výkladem krajského soudu,
který se týkal posouzení rozhodnutí o vyvlastnění z hlediska intenzity zásahu do vlastnického
práva. Jak krajský soud uvedl v odůvodnění svého rozsudku, vyvlastnění představuje závažný
zásah do vlastnického práva. Ochrana vlastnického práva však není bezbřehá, přičemž má své
zákonné hranice v případě existence oprávněných zájmů jiných objektů. Ostatně Ústavní soud
v nálezu Pl. ÚS 34/03 vyslovil, že „absolutnost vlastnictví jako právního vztahu … není zcela
neomezená a není absolutní do důsledku. V duchu právně - politické maximy „právo
individua končí tam, kde začínají práva druhých“ je tedy nutno vykládal i otázku výkonu
vlastnického práva“. Nejvyšší správní soud považuje omezení vlastnického práva, obsaženém
v zákoně o telekomunikacích, za proporcionální, jenž šetří podstatu a smysl vlastnického
práva, neboť o tomto omezení vlastnického práva je rozhodováno pro účely zřízení
a provozování telekomunikační sítě pro veřejnou potřebu, bez kterého se současná společnost
nemůže obejít, pokud hodlá realizovat své základní funkce (srov. usnesení rozšířeného senátu
Nejvyššího správního soudu ze dne 20. 3. 2007, sp. zn. 7 As 67/2005).
Na základě výše uvedených skutečností Nejvyšší správní soud v souladu s právním
názorem rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu obsaženém v jeho usnesení ze dne
20. 3. 2007 vydaném ve věci řešené pod sp. zn. 7 As 67/2005, dospěl k závěru, že stavební
úřad je oprávněn zřídit věcné břemeno podle ustanovení §91 odst. 3 zákona
o telekomunikacích i poté, co byla stavba telekomunikačního zařízení postavena, popř. byla
zahájena. Protože krajský soud výše označenou právní otázku posoudil nesprávně, došlo
tím k naplnění důvodu kasační stížnosti podle §103 odst.1 písm. a) s. ř. s.; Nejvyšší správní
soud proto napadený rozsudek krajského soudu podle ustanovení §110 odst. 1 zrušil a věc
mu vrátil k dalšímu řízení.
V dalším řízení je krajský soud vázán právním názorem Nejvyššího správního soudu
shora uvedeným (§110 odst. 3 s. ř. s.).
Krajský soud v Brně v novém rozhodnutí rovněž rozhodne o náhradě nákladů řízení
o kasační stížnosti (§110 odst. 2 s. ř. s.).
Poučení: Proti tomuto rozsudku nej sou opravné prostředky přípustné.
V Brně dne 28. srpna 2007
JUDr. Bohuslav Hnízdil
předseda senátu