ECLI:CZ:NSS:2007:6.AS.2.2007
sp. zn. 6 As 2/2007 - 95
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátě složeném z předsedkyně JUDr. Milady
Tomkové a soudců JUDr. Bohuslava Hnízdila a JUDr. Brigity Chrastilové v právní věci
žalobce: G. - U. a. s., se sídlem J. 187, zastoupen JUDr. Hanou Poprachovou, advokátkou,
se sídlem Svatojánské náměstí 47, Trutnov, proti žalovanému: Ministerstvo životního
p rost řed í , se sídlem Vršovická 65, Praha 10, o přezkoumání rozhodnutí žalovaného
č. j. 550/OVSS VI/397/05 - Tro, Ru ze dne 14. 7. 2005, v řízení o kasační stížnosti
žalovaného proti rozsudku Městského soudu v Praze č. j. 7 Ca 208/2005 - 67 ze dne
26. 9. 2006,
takto:
I. Kasační stížnost se zamítá.
II. Žalovaný je povinen nahradit žalobci náklady řízení ve výši 2856 Kč ve lhůtě
30 dnů od právní moci tohoto rozsudku.
Odůvodnění:
Žalovaný (dále jen „stěžovatel“) včas podanou kasační stížností napadl shora uvedený
rozsudek Městského soudu v Praze, kterým bylo zrušeno jeho výše označené rozhodnutí
z důvodu nepřezkoumatelnosti pro nedostatek důvodů a věc mu byla vrácena k dalšímu řízení.
Předmětem řízení před správními orgány bylo uložení pokuty za správní delikt podle zákona
č. 185/2001 Sb., o odpadech a o změně některých dalších zákonů (dále jen „zákon
o odpadech“).
Kasační stížnost podal stěžovatel z důvodu nezákonnosti spočívající v nesprávném
posouzení právní otázky soudem v předcházejícím řízení dle ustanovení §103 odst. 1 písm. a)
zákona č. 150/2002 Sb., soudní řád správní (dále jen „s. ř. s.“). Stěžovatel navrhl zrušení
napadeného rozhodnutí a vrácení věci Městskému soudu v Praze k dalšímu řízení.
V kasační stížnosti stěžovatel uvedl, že výše pokuty odráží zejména závažnost
ohrožení životního prostředí, popřípadě míru jeho poškození, pokud k němu vůbec došlo.
Obecně dochází dle stěžovatele k ohrožení životního prostředí vždy, když nejsou ze strany
subjektu, který nakládá s odpady, dodržovány podmínky stanovené právními předpisy
nebo správními rozhodnutími. Závažnost ohrožení lze pak dle stěžovatele dovozovat
z charakteru odpadů, jejich množství, způsobu porušení stanovených povinností, délky trvání
správního deliktu apod. Pokud již dojde k poškození složek životního prostředí, posuzuje se
dle stěžovatele jeho konkrétní rozsah a důsledky a pokuty jsou řádově vyšší.
Stěžovatel dále namítl, že v konkrétním posuzovaném případě byly sankcionovány
dva správní delikty prokazatelně ohrožující životní prostředí, a poněvadž poškození životního
prostředí nebylo prokázáno, nemohlo být ani trestáno.
Ohledně pokuty ve výši 40 000 Kč stěžovatel uvedl, že její výše byla odůvodněna
charakterem odpadů, možností úniku do prostředí zejména při nepříznivém počasí a současně
bylo přihlédnuto k jednorázovému charakteru pochybení a maximální možné sankci. Tuto
pokutu stěžovatel v odvolacím řízení potvrdil, jelikož bylo zjištěno nedodržení podmínek
pravomocného rozhodnutí Krajského úřadu Jihomoravského kraje č. j. ZP/29/02/Js - 5 ze dne
25. 6. 2002, kterým byl udělen souhlas k provozu pro dvě zařízení k využívání odpadů
„Rekultivovaná plocha malého kalového rybníka“ a „Zpevněná betonová plocha“.
Na těchto zařízeních bylo dle stěžovatele zjištěno nedodržení kvality odpadů používaných
k rekultivaci v dané lokalitě (překročení stanovených limitů) a nedostatky ve skladování
odpadů. Stěžovatel upozornil na skutečnost, že výše pokuty byla odůvodněna charakterem
odpadů, možností úniku do prostředí zejména při nepříznivém počasí a bylo přihlédnuto
k jednorázovému charakteru pochybení a maximální možné sankci.
Co se týče pokuty ve výši 60 000 Kč, odráží dle stěžovatele míru ohrožení životního
prostředí, která vyplývá z charakteru skutkové podstaty, množství odpadů a délky trvání
deliktu, přičemž zdůrazněn byl nejen represivní, ale i výchovný charakter této sankce.
Stěžovatel zdůraznil, že v období 11 měsíců roku 2004 nebyla ověřována kvalita přijímaných
odpadů do zařízení „Rekultivovaná plocha malého kalového rybníka“ a bylo tak porušeno
ustanovení §12 odst. 1 zákona o odpadech a ustanovení §4 odst. 3 vyhlášky č. 383/2001 Sb.,
o podrobnostech nakládání s odpady. Stěžovatel poukázal na skutečnost, že neopodstatněnost
námitky žalobce ohledně nepřiměřenosti této sankce dovodil též s odkazem na maximální
možnou výši pokuty.
Ve vztahu k celkové výši pokuty stěžovatel namítl, že ve svém rozhodnutí o odvolání
přihlédl ke skutečnosti, že se jednalo o subjekt nakládající s velkými objemy odpadů a bylo
tedy třeba trvat na dodržování zákonných povinností. Stěžovatel závěrem zdůraznil,
že ohrožení životního prostředí a uložená pokuta byly řádně popsány, vysvětleny
a odůvodněny, z rozhodnutí o odvolání bylo zřejmé, jaká kritéria při správním uvážení o výši
pokuty správní orgán hodnotil, neboť míru ohrožení životního prostředí a s tím související
výši pokuty nelze vyjádřit exaktně.
Žalobce ve svém vyjádření ke kasační stížnosti poukázal na skutečnost,
že v rozhodnutí stěžovatele nebylo ohrožení životního prostředí řádně zjištěno a odůvodněno.
Městský soud v Praze naopak dle žalobce učinil ze skutkových zjištění správné závěry,
které vyhodnotil v souladu s právem i publikovanou judikaturou, a proto žalobce navrhl
kasační stížnost zamítnout.
Z obsahu soudního spisu Nejvyšší správní soud zjistil následující skutečnosti rozhodné
pro řízení o kasační stížnosti.
Rozhodnutím České inspekce životního prostředí ze dne 15. 4. 2005,
č. j. 5/OH/4332/05/St/155, byla žalobci uložena pokuta
1) ve výši 40 000 Kč podle ustanovení §66 odst. 2 písm. b) zákona o odpadech
za porušení ustanovení §19 odst. 1 písm. d) citovaného zákona z důvodu, že odpady uložené
na zpevněné panelové ploše v areálu žalobce nebyly zabezpečeny před únikem do životního
prostředí,
2) ve výši 40 000 Kč podle ustanovení §66 odst. 3 písm. c) zákona o odpadech
za porušení ustanovení §12 odst. 1 citovaného zákona, jelikož zařízení k využívání odpadů
„Rekultivovaná plocha malého kalového rybníka“ bylo při kontrole 12. 11. 2004 provozováno
v rozporu se souhlasem příslušného správního úřadu, a podle ustanovení §14 odst. 1 zákona
o odpadech, jelikož zařízení „Kontinuální technologická linka u jámy J. č. 1“ bylo ke dni
kontroly provozováno bez souhlasu uděleného krajským úřadem dle ustanovení §14 odst. 1
zákona o odpadech,
3) ve výši 60 000 Kč pode ustanovení §66 odst. 5 zákona o odpadech za porušení
ustanovení §12 odst. 1 citovaného zákona, jelikož přejímka odpadů přijatých k využití
v zařízení „Rekultivovaná plocha malého kalového rybníka“ nebyla v období od začátku
roku 2004 do listopadu 2004 prováděna způsobem stanoveným vyhláškou č. 383/2001 Sb.
Ve vztahu k pokutě ad 1) bylo v odůvodnění rozhodnutí orgánu I. stupně uvedeno,
že při místním šetření v srpnu 2004 bylo zjištěno, že na zařízení k využívání odpadů
„Zpevněná betonová plocha“ byly nebezpečné odpady uloženy volně bez využití prostředků
k soustřeďování odpadů a bez jakékoliv jiné ochrany proti povětrnostním vlivům a úniku
do životního prostředí. Přestože pro odpady vstupující do tohoto zařízení nejsou stanoveny
kvalitativní parametry týkající se obsahu škodlivin, byly při místním šetření odebrány vzorky
a provedena analýza z vybraných odpadů; z výsledků analýzy vyplynulo, že byly
mnohonásobně překročeny limity stanovené pro uložení odpadu na příslušné jednodruhové
skládce.
Ve vztahu k pokutě ad 2) bylo v odůvodnění uvedeno, že při místním šetření
provedeném v listopadu 2004, kdy bylo kontrolováno dodržování podmínek souhlasu
uděleného pro provoz zařízení „Rekultivovaná plocha malého kalového rybníka“ rozhodnutím
Krajského úřadu Královéhradeckého kraje ze dne 25. 6. 2002, č. j. ZP/29/02/Js - 5, byly
odebrány vzorky odpadů, přijaté k rekultivaci do tohoto zařízení. Dle výsledku analýz bylo
zjištěno překročení limitních hodnot stanovených citovaným rozhodnutím a souhlas krajského
úřadu, kterým by bylo povoleno překročení limitních hodnot obsahu organických škodlivin
v sušině využívaných odpadů, nebyl předložen.
Dále bylo ve vztahu k pokutě ad 2) v odůvodnění uvedeno, že ke dni kontroly
provedené v srpnu 2004 bylo zjištěno, že žalobce provozoval zařízení „Kontinuální
technologická linka u jámy J. č. 1“ bez souhlasu příslušného krajského úřadu.
Ve vztahu k pokutě ad 3) bylo v odůvodnění uvedeno, že přejímky odpadů
využívaných v zařízení „Rekultivovaná plocha malého kalového rybníka“ nebyly prováděny
v souladu s ustanovením §4 odst. 3 vyhlášky č. 383/2001 Sb., resp. přílohou č. 2
k této vyhlášce, neboť předložené doklady o kvalitě vybraných druhů odpadů, které byly
využity při rekultivaci malého kalového rybníka v průběhu roku 2004, byly v některých
případech starší, než je požadováno citovaným právním předpisem. Dále nebylo na základě
dokladů o kvalitě odpadů přijatých k rekultivaci prokázáno, že jsou splněny všechny
podmínky pro využití uvedených odpadů na povrchu terénu, které jsou stanoveny výše
citovaným rozhodnutím krajského úřadu.
Při stanovení výše pokuty ad 1) byly dle rozhodnutí zohledněny zejména vlastnosti
nezabezpečených odpadů, a to v souvislosti s možností jejich úniku a následného ohrožení
lidského zdraví či životního prostředí. Přihlédnuto bylo rovněž ke skutečnosti, že odpady byly
na uvedené ploše uloženy pouze krátkodobě před úpravou na technologické lince a žalobce
učinil kroky ke zjednání nápravy.
Při stanovení výše pokuty ad 2) bylo dle rozhodnutí přihlédnuto ke skutečnosti,
že bez souhlasu krajského úřadu bylo provozováno pouze jedno zařízení („Kontinuální
technologická linka u jámy J. č. 1“) a neprodleně po provedení kontroly byla zjednána
náprava a žalobci byl rozhodnutím krajského úřadu udělen souhlas k provozování výše
uvedeného zařízení. Míra možnosti ohrožení životního prostředí byla vyhodnocena jako
minimální. Správní orgán prvního stupně dále uvedl, že v souvislosti s možností ohrožení
či poškození životního prostředí byly při stanovení výše pokuty ad 2) zohledněny zejména
vlastnosti odpadů, které byly do zařízení „Rekultivovaná plocha malého kalového rybníka“
přijaty a u nichž bylo na základě provedených analýz zjištěno překročení limitních hodnot
stanovených rozhodnutím krajského úřadu. Zohledněn byl zejména charakter ukazatele,
jehož limitní hodnota byla překročena, a míra překročení limitní hodnoty.
Při stanovení výše pokuty ad 3) byla dle rozhodnutí zohledněna skutečnost, že žalobce
provedl opatření k odstranění zjištěného nedostatku a od dodavatelů odpadů si vyžádal
aktuální doklady o kvalitě odpadů, i když ani na základě takto dodatečně doložených dokladů
nebylo prokázáno splnění podmínky krajského úřadu pro jejich využití na povrchu terénu.
Dále bylo přihlédnuto ke skutečnosti, že ze strany žalobce se jednalo o první zjištěné porušení
zákona o odpadech.
Proti rozhodnutí České inspekce životního prostředí podal žalobce odvolání. V něm
se vyjádřil k jednotlivým bodům rozhodnutí a ke všem částem týkajícím se stanovení výše
pokuty uvedl, že správní orgán neodůvodnil stanovení výše pokuty způsobem, který požaduje
zákon o odpadech, a „nenaplnil“ tak požadavek uvedený v ustanovení §67 odst. 2 zákona
o odpadech. Žalobce namítal, že správní orgán byl povinen zadokumentovat a v odůvodnění
dokázat závažnost ohrožení životního prostředí, popřípadě míru jeho již existujícího
poškození a popsat postup svého správního uvážení, nic z toho však dle žalobce neučinil.
Správní orgán dle žalobce nerespektoval zákonné zásady pro stanovení výše pokuty a pokuta
byla uložena nepřiměřeně vysoká.
Stěžovatel rozhodl o podaném odvolání rozhodnutím ze dne 14. 7. 2005,
č. j. 550/OVSS VI/397/05 - Tro, Ru, a to tak, že odvolání zčásti vyhověl a změnil rozhodnutí
správního orgánu prvního stupně tak, že žalobci byla uložena pokuta
1) ve výši 40 000 Kč podle ustanovení §66 odst. 1 písm. c) zákona o odpadech
za provoz zařízení k využívání odpadů „ R ekul t i vační plocha malého kalového rybníka“
a „Zpevněná betonová plocha“ v rozporu s ustanovením §14 odst. 1 zákona o odpadech,
při nedodržení všech podmínek pravomocného rozhodnutí Krajského úřadu
Královéhradeckého kraje ze dne 25. 6. 2002, č. j. ZP/29/02/Js - 5
2) ve výši 60 000 Kč za provoz zařízení k využívání odpadů „Rekultivovaná
plocha malého kalového rybníka“ v rozporu s ustanovením §12 odst. 1 zákona o odpadech
v období leden – listopad 2004 „stanoveným způsobem dle vyhlášky“.
Dále bylo ve výroku uvedeno, že v „ostatním zůstává výrok prvoinstančního rozhodnutí
v platnosti“.
V odůvodnění rozhodnutí o odvolání stěžovatel uvedl, že provoz zařízení k využívání
odpadů „Kontinuální technologická linka u jámy J. č. 1“ byl pokryt souhlasem Krajského
úřadu Královéhradeckého kraje ze dne 8. 8. 2003, a to i přesto, že byl výrok tohoto rozhodnutí
rozporný, neboť taková skutečnost nemůže jít k tíži povinného subjektu. Navíc byla
dle stěžovatele věc napravena novým správním aktem ze dne 6. 12. 2004 a stěžovatel tedy
neviděl důvod k uložení pokuty.
Dále stěžovatel v rozhodnutí o odvolání uvedl, že pokuta v části ad 1) a ad 2) výroku
prvoinstančního rozhodnutí kombinuje porušení ustanovení §12 odst. 1, §14 odst. 1 a §19
odst. 1 písm. d) zákona o odpadech, ve své podstatě se však jedná o „neplnění ustanovení §14
odst. 1“ citovaného zákona, tj. provoz zařízení „Zpevněná betonová plocha“ a „Rekultivovaná
plocha malého kalového rybníka“ v rozporu s podmínkami stanovenými rozhodnutím
krajského úřadu ze dne 25. 6. 2002. Stěžovatel proto upravil výrok prvoinstančního
rozhodnutí a stanovil dílčí pokutu ve výši 40 000 Kč podle ustanovení §66 odst. 3 písm. c)
zákona o odpadech, a to za rozpor s podmínkami uděleného souhlasu s provozem dvou
specifikovaných zařízení dle rozhodnutí krajského úřadu ze dne 25. 6. 2002. Ohledně výše
této dílčí pokuty stěžovatel uvedl, že sankce je s ohledem na maximálně možnou částku 1 mil.
Kč minimální, zohledňuje ohrožení životního prostředí rekultivací odpady o horších
kvalitativních parametrech, než bylo povoleno, a volné skladování odpadů bez odpovídajících
skladovacích prostředků s možností úniku do okolního prostředí, přičemž bylo přihlédnuto
ke skutečnosti, že se jednalo spíše o jednorázová pochybení.
Ohledně pokuty ve výši 60 000 Kč stěžovatel ve svém rozhodnutí o odvolání uvedl,
že přijímání odpadů k využití do zařízení „Rekultivovaná plocha malého kalového rybníka“
v období 11 měsíců roku 2004 plně nerespektovalo ustanovení §4 odst. 2 vyhlášky
(její přílohu č. 2), a tím se „naplnilo porušení“ ustanovení §12 odst. 1 zákona o odpadech.
K výši této sankce se stěžovatel vyjádřil tak, že odpovídá míře ohrožení životního prostředí,
byla zohledněna délka trvání tohoto nedostatku, s ohledem na maximální možnou výši pokuty
je uložená částka přiměřená a kombinuje represivní i výchovný aspekt této konkrétní věci.
Proti rozhodnutí stěžovatele podal žalobce dne 30. 8. 2005 žalobu a jako důvod uvedl
nezákonnost výroku rozhodnutí o odvolání. Namítal, že stěžovatel se ve svém rozhodnutí
o odvolání nezabýval jejími námitkami proti nedostatkům v odůvodnění stanovení výše
pokuty, jak to požaduje ustanovení §67 odst. 2 zákona o odpadech, a nepřihlédl k důvodné
obraně proti uloženým pokutám.
Nejvyšší správní soud zde poznamenává, že žalobní námitky směřovaly povětšinou
proti rozhodnutí orgánu prvního stupně a byly obdobné námitkám, které žalobce uplatnil
v odvolání. Ve vztahu k pokutě ad 1) rozhodnutí správního orgánu prvního stupně žalobce
uvedl, že správní orgán pouze konstatoval možnost úniku nezabezpečených odpadů a možnost
následného ohrožení lidského zdraví či životního prostředí, to však dle žalobce nebylo nijak
zjišťováno, a tudíž ani prokázáno. Ohledně pokuty ad 2) rozhodnutí správního orgánu prvního
stupně žalobce namítl, že správní orgán v souvislosti s možností ohrožení či poškození
životního prostředí konstatoval zohlednění vlastností odpadů, přitom však sám vyhodnotil
míru možnosti ohrožení životního prostředí jako minimální. Co se týče pokuty ad 3)
rozhodnutí správního orgánu prvního stupně, žalobce uvedl, že její výše nebyla odůvodněna
způsobem, který požaduje zákon o odpadech.
Žalobce závěrem namítl, že správní orgán ani v jednom případě odůvodnění výše
pokuty nenaplnil požadavek uvedený v ustanovení §67 zákona o odpadech, dle kterého
se při stanovení výše pokuty přihlíží zejména k závažnosti ohrožení životního prostředí,
popřípadě k míře jeho poškození. Správní uvážení v hodnocení důkazů rozhodných
pro stanovení výše pokuty je dle žalobce širší než v ustanovení §67 vyjmenovaná hlediska,
ke kterým musí být přihlédnuto vždy. Žalobce namítl, že správní orgán je povinen
zdokumentovat a v odůvodnění dokázat závažnost ohrožení životního prostředí, popřípadě
míru jeho již existujícího poškození a popsat postup svého správního uvážení. Dle vyjádření
žalobce se ani stěžovatel k otázce výše pokuty v odůvodnění svého rozhodnutí zákonem
požadovaným způsobem nevyjádřil (vyjma částečného vyhovění odvolání z jiných důvodů).
Žalobce závěrem své žaloby konstatoval, že prvoinstanční ani odvolací orgán žádné ohrožení
životního prostředí ani jeho poškození nezjistil ani nezadokumentoval, a proto jsou jednotlivé
pokuty nepřiměřeně vysoké.
Ve svém vyjádření k žalobě stěžovatel uvedl, že se zabýval všemi námitkami
odvolání, přičemž otázka výše pokut a jejich řádného odůvodnění byla podrobně popsána
na straně 5 rozhodnutí o odvolání. Při kontrole bylo dle stěžovatele jednoznačně zjištěno
a zaprotokolováno neplnění povinnosti zabezpečit uložení sypkých a kapalných odpadů,
a tím prokázáno ohrožení životního prostředí. K výši pokuty (40 000 Kč) stěžovatel podotkl,
že odráží nedostatky zjištěné při provozu dvou zařízení k využívání odpadů, zatímco sankce
v prvoinstančním rozhodnutí postihovala nedostatky pouze jednoho zařízení. Závěrem
svého vyjádření k žalobě stěžovatel uvedl, že porušení vyhlášky č. 383/2001 Sb. při přejímce
odpadů přijatých do zařízení „Rekultivovaná plocha malého kalového rybníka“ žalobce
připustil, namítl však pouze nepřiměřenost výše pokuty a nedostatečné odůvodnění.
Stěžovatel však konstatoval, že se s těmito skutečnostmi ve svém rozhodnutí o odvolání řádně
vypořádal.
Napadeným rozhodnutím Městského soudu v Praze bylo rozhodnutí stěžovatele ze dne
14. 7. 2005, č. j. 550/OVSS VI/397/05 - Tro, Ru, zrušeno a věc stěžovateli vrácena k dalšímu
řízení. Městský soud v Praze v napadeném rozhodnutí uvedl, že pro posouzení,
zda rozhodnutí správního orgánu nevybočilo v části týkající se stanovení výše pokuty z mezí
a hledisek stanovených zákonem o odpadech, nepostačuje, že stanovená výše je v rozpětí,
které zákon připouští, nýbrž musí být přezkoumatelné i potud, jakými úvahami byl správní
orgán veden při stanovení této výše. Je-li rozhodnutí vydáváno na základě zákonem
dovoleného diskrečního práva, je dle Městského soudu v Praze povinností správního orgánu
volné úvahy užít, t. j. zabývat se všemi hledisky, která jsou jako premisy takové úvahy
nezbytná, opatřit si za tím účelem potřebné důkazní prostředky, provést jimi důkazy, vyvodit
z těchto důkazů skutková i právní zjištění a poté správním uvážením, při respektování
zákonem stanovených kritérií a v souladu s pravidly logického uvažování, dospět
k rozhodnutí; z rozhodnutí správního orgánu musí být seznatelné, jaké úvahy jej vedly
k uložení sankce v té či oné výši.
V napadeném rozhodnutí Městský soud v Praze uvedl, že dle ustanovení §67 odst. 2
zákona o odpadech je povinností správního orgánu přihlédnout při stanovení výše pokuty
zejména k závažnosti ohrožení životního prostředí, popřípadě k míře jeho poškození.
Dle názoru Městského soudu v Praze se však stěžovatel v potřebném rozsahu nevypořádal
zejména se zákonným hlediskem míry poškození životního prostředí, „ačkoliv právě tato dvě
základní hlediska jsou pro stanovení výše pokuty určující“. Pokud zákon z řady možných
a v úvahu přicházejících hledisek zmiňuje alespoň některá, pak takovouto právní úpravou
váže správní orgán v tom směru, že právě těmito zákonnými hledisky se musí vždy zabývat,
a vedle toho ponechává správnímu orgánu na úvaze, zda přihlédne ještě k hlediskům dalším.
Městský soud v Praze dospěl k závěru, že stěžovatel se k otázce výše pokuty v odůvodnění
svého rozhodnutí zákonem požadovaným způsobem nevyjádřil, přestože námitky žalobce
uvedené v odvolání směřovaly zejména do výše uložené pokuty.
Městský soud v Praze se dále vyjádřil tak, že odůvodnění výše dílčích pokut uvedené
v rozhodnutí správního orgánu prvního stupně se pouze obecně dotýká možného ohrožení
životního prostředí, na případné (ne)poškození životního prostředí jednáním žalobce nebyl
brán zřetel. Dle názoru Městského soudu v Praze neuvedl stěžovatel ve svém rozhodnutí
skutečnosti, ze kterých by se podávalo konkrétní ohrožení či poškození životního prostředí.
Městský soud v Praze dospěl k závěru, že stěžovatel v odůvodnění pokuty ve výši 40 000 Kč
pouze obecně poukázal na možné ohrožení životního prostředí spočívající v rekultivaci
odpadů o horších kvalitativních parametrech a na možnost úniku skladovaných odpadů
do okolního prostředí, nezabýval se však hlediskem poškození životního prostředí a u pokuty
ve výši 60 000 pak obě hlediska úplně pominul.
Městský soud v Praze tak dospěl k závěru, že rozhodnutí stěžovatele je
nepřezkoumatelné pro nedostatek důvodů, protože chybějí důvody, jimiž se správní orgán měl
řídit při rozhodování o výši pokuty.
Stěžovatel je osobou oprávněnou k podání kasační stížnosti, neboť byl účastníkem
řízení, z něhož napadené rozhodnutí krajského soudu vzešlo (§102 s. ř. s.) a tuto kasační
stížnost podal včas (§106 odst. 2 s. ř. s.). V kasační stížnosti uplatňuje kasační důvod
dle ustanovení §103 odst. 1 písm. a) s. ř. s., tedy nezákonnost spočívající v nesprávném
posouzení právní otázky soudem v předcházejícím řízení. Takový důvod může být naplněn
jednak chybným výběrem užité právní normy, jednak výkladem právní normy sice na věc
dopadající, leč jejíž výklad Nejvyšší správní soud shledá nepřiléhavým. Nejvyšší správní soud
přezkoumal napadené rozhodnutí v mezích uplatněného kasačního důvodu a v rozsahu
kasační stížnosti podle §109 odst. 2 a 3 s. ř. s., přitom dospěl k závěru, že kasační stížnost
není důvodná.
Dle ustanovení §67 odst. 2 zákona o odpadech se při stanovení výše pokuty přihlíží
zejména k závažnosti ohrožení životního prostředí, popřípadě k míře jeho poškození. Nejvyšší
správní soud se zcela ztotožňuje s konstatováním Městského soudu v Praze, že způsob
stanovení výše sankce (pokuty) je výsledkem správního uvážení a správní orgán je povinen
přihlédnout k zákonem stanoveným kritériím. Nejvyšší správní soud však nesouhlasí
se závěrem Městského soudu v Praze, a v tomto ohledu dílčím způsobem koriguje právní
závěry Městského soudu v Praze, že dle výše citovaného ustanovení je správní orgán povinen
vypořádat se bez dalšího vždy s oběma kritérii, tedy jak se závažností ohrožení životního
prostředí, tak i s mírou jeho poškození. Z gramatického výkladu citovaného ustanovení,
konkrétně z užití příslovce „případně“ naopak vyplývá, že správní orgán se druhým
ze zákonných kritérií může zabývat pouze tehdy, pokud k poškození životního prostředí
skutečně došlo. Není totiž možné určit míru něčeho, co nenastalo. Ohrožení zpravidla
předchází následnému poškození a pokud by již došlo k poškození, nemohl by se správní
orgán zabývat možností ohrožení, neboť ohrožení by bylo konzumováno samotným
poškozením.
Městský soud v Praze tedy pochybil, pokud stěžovateli vytkl, že se ve svém
rozhodnutí při stanovení výše pokut nevypořádal s hlediskem míry poškození životního
prostředí. Toto částečně nesprávné posouzení právní otázky Městským soudem v Praze však
nemůže bez dalšího způsobit nezákonnost celého napadeného rozhodnutí. Pro posouzení
otázky správnosti právního závěru Městského soudu v Praze o nedostatečném odůvodnění
výše pokut se Nejvyšší správní soud zabýval tím, zda závěry Městského soudu v Praze o tom,
že stěžovatel ve svém rozhodnutí o odvolání nepřihlédl k zákonnému kritériu závažnosti
ohrožení životní prostředí dle ustanovení §67 odst. 2 zákona o odpadech, jsou přiléhavé.
Pokud jde o sankci ve výši 40 000 Kč, stěžovatel ve svém rozhodnutí uvedl,
že „s ohledem na maximálně možnou částku 1 000 000 Kč je sankce minimální a zohledňuje
ohrožení životního prostředí rekultivací odpady o horších kvalitativních parametrech,
než bylo povoleno a volné skladování odpadů bez odpovídajících skladovacích prostředků
s možností úniku do okolního prostředí, zvláště při nepříznivých povětrnostních situacích“.
Dále stěžovatel konstatoval, že se jednalo spíše o jednorázová pochybení. Jak již konstatoval
Vrchní soud v Praze ve svém rozhodnutí ze dne 26. 3. 1999, sp. zn. 7 A 52/96, z odůvodnění
rozhodnutí správního orgánu musí být seznatelné, jakými úvahami byl správní orgán veden
při uložení sankce v té či oné výši. Ve výše citovaném odůvodnění se stěžovatel pokusil
vypořádat se zákonným kritériem závažnosti ohrožení životního prostředí, vyjmenoval
však pouze jednotlivé skutečnosti, aniž by z jejich existence vyvodil závěr o samotné
závažnosti ohrožení životního prostředí. Stěžovateli lze přisvědčit v tom, že k naplnění
skutkové podstaty deliktu ohrožujícího životní prostředí dojde vždy, když nejsou ze strany
subjektu nakládajícího s odpady dodržovány právní předpisy týkající se nakládání s odpady,
neboť tím je vyvoláno nebezpečí vzniku poruchy. Lze předpokládat, že zákonodárce
se rozhodl sankcionovat pouze taková porušení právních předpisů, která sama o sobě
představují určitou nebezpečnost a hypotetickou možnost ohrožení životního prostředí.
Nejvyšší správní soud se však neztotožňuje s tvrzením stěžovatele, že závažnost ohrožení
vyplývá již z charakteru jednotlivých skutkových podstat správních deliktů. Skutečnost,
že byly naplněny znaky určitého správního deliktu, ještě nic nevypovídá o materiální stránce
správního deliktu, v posuzovaném případě o tom, jak závažné je ohrožení životního prostředí
při naplnění konkrétní skutkové podstaty. Z hodnocení materiální stránky (závažnosti
ohrožení životního prostředí) musí být patrné, jakými úvahami byl správní orgán veden
při stanovení konkrétního stupně nebezpečnosti, v posuzovaném případě závažnosti ohrožení
životního prostředí. Teprve v návaznosti na závěr o závažnosti ohrožení životního prostředí
může správní orgán uložit sankci v odpovídající výši. V posuzovaném případě se lze pouze
ve vztahu k výši uložené sankce domnívat, že správní orgán vyhodnotil závažnost ohrožení
životního prostředí jako minimální, jednoznačná úvaha správního orgánu však chybí.
Jestliže ve vztahu k výše uvedené pokutě stěžovatel alespoň vyjmenoval skutečnosti,
které mohly mít vliv na závažnost ohrožení životního prostředí, ve vztahu k pokutě ve výši
60 000 Kč pouze konstatoval, že „výše této dílčí sankce odpovídá míře ohrožení životního
prostředí“. Úvaha ohledně závažnosti ohrožení životního prostředí zde zcela chybí.
Nejvyšší správní soud nadto podotýká, že požadavek srozumitelnosti a náležitého
odůvodnění je tím více na místě, jestliže se jedná o rozhodnutí v oblasti správního trestání
a nadto o rozhodnutí správního orgánu druhého stupně. Zejména při přezkumu
prvostupňových rozhodnutí by mělo být standardem vydávat taková rozhodnutí, která jsou
srozumitelná a je z nich zcela zřejmé, jaké úvahy vedly odvolací správní orgán
ke konkrétnímu rozhodnutí. Nejvyšší správní soud je nucen konstatovat, že rozhodnutí
stěžovatele je zatíženo dalšími dílčími nepřesnostmi, které výše uvedenému požadavku
srozumitelnosti neodpovídají. Ve výroku pod bodem 1) rozhodnutí stěžovatele je uvedeno,
že pokuta ve výši 40 000 Kč se ukládá podle ustanovení §66 odst. 1 písm. c) zákona, zatímco
v odůvodnění je pak správně uvedeno, že se jedná o §66 odst. 3 písm. c) zákona o odpadech.
Ve výroku pod stejným bodem je zařízení označeno jako „ R ekul t i vační plocha malého
kalového rybníka“, zatímco dále je v rozhodnutí používán pojem „Rekultivovaná plocha
malého kalového rybníka“. Pod bodem 2) výroku rozhodnutí o odvolání chybí odkaz
na ustanovení, dle kterého je pokuta ve výši 60 000 Kč ukládána.
S ohledem na výše uvedené neshledal Nejvyšší správní soud stěžovatelem tvrzenou
nezákonnost napadeného rozhodnutí a právní závěr Městského soudu v Praze
o nepřezkoumatelnosti rozhodnutí stěžovatele pro nedostatek důvodů považuje za správný.
Nejvyšší správní soud proto kasační stížnost jako nedůvodnou zamítl (§110 odst. 1 s. ř. s.).
Výrok o nákladech řízení se opírá o ustanovení §60 odst.1 s. ř. s., za použití
ustanovení §120 s. ř. s. Stěžovatel neměl ve věci úspěch a nemá tedy právo na náhradu
nákladů řízení o kasační stížnosti. Právo na náhradu nákladů řízení má žalobce, neboť měl
ve věci plný úspěch. Žalobce byl v řízení o kasační stížnosti zastoupen advokátkou,
která ve věci učinila jeden úkon právní služby spočívající ve vyjádření ke kasační stížnosti.
Nejvyšší správní soud proto žalobci přiznal náhradu nákladů řízení za jeden úkon právní
služby dle ustanovení §11 odst. 1 písm. d) vyhlášky č. 177/1996 Sb., o odměnách advokátů
a náhradách advokátů za poskytování právních služeb (advokátní tarif), společně s paušální
náhradou hotových výdajů podle ust. §13 odst. 3 citované vyhlášky a částkou odpovídající
vazbě daně z přidané hodnoty. Pro zaplacení této částky stanovil soud stěžovateli přiměřenou
lhůtu.
Poučení: Proti tomuto rozsudku nej sou opravné prostředky přípustné.
V Brně dne 26. září 2007
JUDr. Milada Tomková
předsedkyně senátu