ECLI:CZ:NSS:2007:6.AS.36.2005:154
sp. zn. 6 As 36/2005 - 155
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátě složeném z předsedy JUDr. Bohuslava
Hnízdila a soudkyň JUDr. Marie Turkové a JUDr. Brigity Chrastilové v právní věci žalobce:
O. s. S. z. H. K., zastoupen Mgr. Luďkem Šikolou, advokátem, se sídlem Dvořákova 13,
Brno, proti žalovanému: Krajský úřad Pardubického kraje, se sídlem Komenského
nám. 125, Pardubice, za účasti: 1) Ředitelství vodních cest České republiky, se sídlem
Vinohradská 184, Praha 3, zastoupeno JUDr. Jiřím Stránským, advokátem, se sídlem Jandova
8, Praha 9, 2) Obec P., a 3) Ekologický právní servis, se sídlem Kostnická 1324, Tábor,
v řízení o kasační stížnosti žalobce proti usnesení Krajského soudu v Hradci Králové,
pobočka Pardubice, ze dne 31. 1. 2005, č. j. 52 Ca 30/2004 - 101,
takto:
Usnesení Krajského soudu v Hradci Králové, pobočka Pardubice, ze dne 31. 1. 2005,
č. j. 52 Ca 30/2004 - 101, se zrušuje a věc se vrací tomuto soudu k dalšímu řízení.
Odůvodnění:
Shora uvedeným usnesením krajského soudu byla odmítnuta žaloba, jíž se žalobce
domáhal zrušení rozhodnutí žalovaného ze dne 4. 3. 2004, č. j. OŽPZ/4752/2004, kterým bylo
změněno rozhodnutí Městského úřadu Přelouč ze dne 3.12.2003, č. j. OŽP/409/2003, tak,
že podle §4 odst. 2 zákona č. 114/1992 Sb., o ochraně přírody a krajiny, bylo vydáno závazné
stanovisko k zásahům do významných krajinných prvků vodní tok, les a údolní niva,
kterým se uděluje souhlas s umístěním stavby Nový plavební stupeň P. V odůvodnění svého
usnesení krajský soud uvedl, že napadené rozhodnutí je rozhodnutím předběžné povahy,
když samo o sobě nezasahuje do práv a povinností žádného z účastníků řízení, nezakládá,
nemění, neruší ani závazně neurčuje jejich práva nebo jejich povinnosti. Pouze vyslovuje
předběžný souhlas orgánů ochrany přírody se zamýšlenou stavbou podle předloženého
projektu za podmínek stanovených v napadeném rozhodnutí. Krajský soud rovněž poukázal
na dosavadní judikaturu, která rozhodnutí podle §4 odst. 2 zákona o ochraně přírody a krajiny
řadí mezi rozhodnutí předběžné povahy, která jsou z přezkumu správním soudem vyloučena.
Z toho dovodil, že žalobce nebyl napadeným rozhodnutím ve smyslu §65 odst. 1 zákona
č. 150/2002 Sb., soudní řád správní (dále jen „s. ř. s.“), zkrácen na svých právech. Žaloba je
tak v tomto případě nepřípustná, krajský soud ji proto ve smyslu §46 odst. 1 písm. d) s. ř. s.
odmítl.
Proti usnesení krajského soudu podal kasační stížnost žalobce (dále jen „stěžovatel“),
který namítá, že podle §103 odst. 1 písm. d) s. ř. s. je napadené rozhodnutí krajského soudu
nezákonné. Stěžovatel tvrdí, že právní kvalifikace žalobou napadeného rozhodnutí
jako rozhodnutí předběžné povahy je nesprávná. V daném případě se jedná o závazné
stanovisko vydávané orgánem ochrany přírody na základě §4 odst. 2 zákona č. 114/1992 Sb.
Toto stanovisko má na základě §90 odst. 1 uvedeného zákona povahu samostatného
správního rozhodnutí, jež se vydává na základě návrhu žadatele a jehož výrok žadatele
jako účastníka řízení přímo (nikoliv zprostředkovaně prostřednictvím navazujícího správního
rozhodnutí) zavazuje a ukládá mu povinnosti. Stěžovatel nepovažuje za pravdivé tvrzení
soudu, že toto rozhodnutí pouze vyslovuje předběžný souhlas se stavbou a nelze tedy
na jeho základě realizovat činnost v území. Skutečností je, že rozhodnutí orgánu ochrany
přírody podle §4 odst. 2 zákona č. 114/1992 Sb. je primárně podkladem pro navazující
rozhodnutí podle stavebního zákona. Umožňuje nicméně žadateli zahájit přímo na území
významného krajinného prvku činnosti do něj zasahující, které však nevyžadují povolení
ani ohlášení dle stavebního zákona. Na podporu svých tvrzení stěžovatel odkázal na rozsudek
Nejvyššího správního soudu ze dne 13. 8. 2003, sp. zn. 7 A 198/2000, který se podobnou věcí
již zabýval a dospěl k závěru, že rozhodnutí vydávaná na základě §4 odst. 2 zákona
č. 114/1992 Sb. jsou samostatně soudně přezkoumatelná.
Žalovaný ve vyjádření ke kasační stížnosti uvedl, že podle jeho názoru má závazné
stanovisko k zásahu do významného krajinného prvku charakter předběžného souhlasu
se stavbou. Investorovi ukládá podmínky nikoliv k aktivnímu provádění stavby,
nýbrž podmínky s požadavky na další zpracovávanou dokumentaci.
Ke kasační stížnosti se vyjádřila i zúčastněná osoba Ředitelství vodních cest České
republiky, která považuje kasační stížnost za nedůvodnou, neboť závěr soudu o tom,
že žalobce podal v přezkoumávané věci nepřípustnou žalobu ve smyslu §68 písm. e) a §70
písm. b) s. ř. s. je zcela správný. Žalobce se totiž zcela evidentně domáhá přezkoumání
rozhodnutí, které je z přezkoumávání podle uvedeného zákona vyloučeno, neboť se jedná
o rozhodnutí předběžné povahy. Přezkoumávané rozhodnutí žalovaného pouze vyslovuje
předběžný souhlas orgánu ochrany přírody se zamýšlenou rozsáhlou stavbou
podle předloženého projektu pro územní a stavební řízení, a to za podmínek stanovených
v tomto rozhodnutí. Toto rozhodnutí bylo vydáno dotčeným orgánem státní správy právě
pro potřeby následného územního řízení a slouží jako jeden z řady podkladů pro územní
a stavební řízení, která v tomto případě mimo jakoukoliv pochybnost proběhnou,
resp. již proběhla. Právě až v těchto správních řízeních podle stavebního zákona, případně
v žalobě proti územnímu či stavebnímu povolení, mohl, resp. bude moci žalobce uplatnit
své případné námitky. Žalobce tedy podle názoru zúčastněné osoby skutečně nebyl
rozhodnutím žalovaného ve smyslu §65 odst. 1 s. ř. s. zkrácen na svých právech. Pokud
stěžovatel na podporu svých tvrzení poukazoval na rozsudek Nejvyššího správního soudu
ze dne 13. 8. 2003, č. j. 7 A 198/2000 - 51, je zúčastněná osoba toho názoru, že závěry
uvedeného rozhodnutí na danou věc nelze vůbec použít, protože uvedené rozhodnutí se týkalo
skutkově odlišné situace, a sice investičního záměru spočívajícího pouze v udržovacích
pracích v odstranění povodňových škod na vodním toku S., tedy činností k jejichž realizaci
postačí pouhé ohlášení stavby podle §57 stavebního zákona. Oproti tomu rozhodnutí
žalovaného se týká stavebního záměru na vybudování plavebního kanálu s novou plavební
komorou v celkové délce přes 3200 m. Tato stavba s oficiálním názvem „Nový plavební
stupeň P.“ v hodnotě více než miliarda Kč je mimo jakoukoliv pochybnost a na první pohled i
na prostého laika v této oblasti, stavební činností, k jejíž realizaci rozhodně nepostačí pouhé
ohlášení stavby podle §57 stavebního zákona, ale k jejíž realizaci je nutné především územní
a stavební řízení (rozhodnutí). Zúčastněná osoba je proto přesvědčená, že závěry rozhodnutí
č. j. 1 As 17/2004 - 4 (poznámka NSS: není zřejmé, proč je v této souvislosti poukazováno na
uvedeného rozhodnutí, které v předchozím textu zúčastněná osoba vůbec nezmínila) je možné
bez dalšího vztáhnout pouze na situaci, kdy pro stavební záměr postačí pouze ohlášení stavby
podle §57 stavebního zákona. Ke stejným závěrům podle názoru zúčastněné osoby dospěl
Nejvyšší správní soud i ve svém rozsudku ze dne 15. 7. 2004, č. j. 5 A 125/2001 - 44.
Logickým výkladem citovaných rozhodnutí Nejvyššího správního soudu tak lze podle názoru
zúčastněné osoby dospět k závěru, že soudní přezkum závazných stanovisek orgánu ochrany
přírody podle §4 odst. 2 zákona č. 114/1992 Sb. je přípustný pouze v tom případě, že se jedná
o činnosti, k jejichž provedení je potřebné pouze ohlášení stavebnímu úřadu, tedy činnosti,
k jejíž provedení není nutné zahájit územní a následně i stavební řízení a které tak lze
realizovat bez vydání územního rozhodnutí a stavebního povolení. Pouze v těchto případech
se totiž jedná o konečná rozhodnutí, která již nebudou podkladem pro vydání následujících
rozhodnutí, kdy v rámci soudního přezkumu těchto následujících rozhodnutí by bylo možné
přezkoumat i rozhodnutí týkající se zásahu do významného krajinného prvku. Zúčastněná
osoba je proto nadále hluboce přesvědčena o podkladové povaze předmětného správního
rozhodnutí žalovaného, jehož samostatné soudní přezkoumání je ze zákona z logických
důvodů vyloučeno, neboť opačný postup by ve svých důsledcích znamenal zahlcení správního
soudnictví, které by dříve či později způsobilo jeho naprostý kolaps. Zúčastněná osoba proto
navrhuje, aby příslušný senát projednávající tuto věc, pokud dospěje ke shodnému právnímu
názoru, který je odlišný od právního názoru již vyjádřeného v rozhodnutí Nejvyššího
správního soudu ve věci sp. zn. 7 A 198/2000 postoupil podle §17 odst. 1 s. ř. s. věc
rozšířenému senátu. Rozšířený senát Nejvyššího správního soudu by pak definitivně
odpověděl na právní otázku, zda předmětem soudního přezkumu jsou i ta rozhodnutí
podle §12 odst. 2 zákona o ochraně přírody a krajiny, na jejichž vydání jednoznačně navazuje
územní a stavební řízení.
Kromě toho, že stěžovatel podal v přezkoumávané věci nepřípustnou žalobu ve smyslu
§68 písm. e) a §70 písm. b) s. ř. s., je zúčastněná osoba navíc přesvědčena, že stěžovatel,
který se domáhá věcného přezkumu správního rozhodnutí zjevně není oprávněn podat takový
návrh na zahájení soudního řízení. Stěžovatel, který je občanským sdružením
environmentálního charakteru nemá žalobní legitimaci podle §65 odst. 1 s. ř. s. a je v dané
věci oprávněn namítat pouze porušení svých vlastních procesních práv. Stěžovatel tak mohl
účinně uplatnit pouze takové žalobní body, které by směřovaly proti vadnému procesnímu
postupu správního orgánu, jehož přímým důsledkem by bylo zásadní porušení procesních
práv tohoto účastníka správního řízení a způsobující nezákonnost správního rozhodnutí.
I přes uvedenou omezenou žalobní legitimaci se stěžovatel domáhá zrušení správního
rozhodnutí z jiných než procesních důvodů.
Odhlédne-li se od skutečnosti, že projednání žaloby brání tzv. kompetenční výluka,
pak nelze přehlédnout tu skutečnost, že žaloba je zjevně nedůvodná. Z těchto důvodů
zúčastněná osoba navrhuje, aby Nejvyšší správní soud kasační stížnost jako nedůvodnou
zamítl.
V doplňku vyjádření ke kasační stížnosti ze dne 31. 8. 2006 zúčastněná osoba dále
poukázala na to, že dne 25. 5. 2006 vydal Nejvyšší správní soud rozhodnutí publikované
pod č. 837/2006 Sb. NSS, které je názorově shodné s naříkaným rozhodnutím Krajského
soudu v Hradci Králové. Přestože v uvedené věci se jednalo o stanovisko odboru státní
památkové péče, zúčastněná osoba vychází z toho, že toto stanovisko je svou povahou shodné
jako stanovisko orgánu ochrany přírody k zásahům do významných krajinných prvků
podle §4 odst. 2 zákona č. 114/1992 Sb., tedy jedná se o úkon správního orgánu,
který sice splňuje obsahové a formální znaky správního rozhodnutí, tato skutečnost však
z něj ještě nečiní rozhodnutí ve smyslu §65 s. ř. s., tedy rozhodnutí, které podléhá
přezkoumání ve správním soudnictví. Takové rozhodnutí je pouhým podkladem pro vydání
územního rozhodnutí a je možné je soudně přezkoumat pouze v řízení o žalobě
proti rozhodnutí o umístění stavby „Nový plavební stupeň P.“.
Nejvyšší správní soud se napadeným usnesením krajského soudu zaobíral v rozsahu
a z důvodu uvedených v kasační stížnosti, jak mu přikazuje §109 odst. 2, 3 s. ř. s. a dospěl
k závěru, že kasační stížnost je důvodná.
Stěžovatel sice v kasační stížnosti uplatnil výslovně důvod podle §103 odst. 1
písm. d) s. ř. s., protože však namítl, že rozhodnutí o odmítnutí žaloby bylo nezákonné,
je zřejmé, že měl v úmyslu uplatnit důvod podle §103 odst. 1 písm. e) s. ř. s., tj. nezákonnost
rozhodnutí o odmítnutí žaloby.
V projednávané věci jde o posouzení, zda závazné stanovisko orgánu ochrany přírody
k zásahu do významného krajinného prvku vydané podle §4 odst. 2 zákona č. 114/1992 Sb.
je přezkoumatelné soudem ve správním soudnictví či nikoliv. Krajský soud vyšel z toho,
že uvedené závazné stanovisko je rozhodnutím předběžné povahy, které je ze soudního
přezkumu vyloučeno ve smyslu §70 písm. b) s. ř. s. Krajský soud přitom vyšel z dosavadní
judikatury, jíž byla především judikatura Vrchního soudu v Praze, podle níž závazné
stanovisko orgánu ochrany přírody je rozhodnutím správního orgánu předběžné povahy,
které je z přezkumu ve správním soudnictví vyloučeno tehdejším ustanovením §248 odst. 2
písm. e) o. s. ř. (např. usnesení Vrchního soudu v Praze č. j. A 64/1994 - 21 z 9. 3. 1995).
Po aktivaci Nejvyššího správního soudu však začalo být judikováno opačně a jak
na to poukázal stěžovatel v kasační stížnosti Nejvyšší správní soud ve svém rozsudku ze dne
13. 8. 2003, č. j. 7 A 198/2000 - 51, zaujal právní názor, že „Závazné stanovisko příslušného
orgánu ochrany přírody k zásahu do významného krajinného prvku je správním rozhodnutím
ve smyslu §65 odst. 1 s. ř. s., neboť tímto aktem ze strany příslušného správního úřadu
se autoritativně stanoví, zda určitou aktivitou lze zasáhnout do konkrétního významného
krajinného prvku. Na této skutečnosti nic nemění, je-li k určité činnosti, v níž se má takový
zásah realizovat, třeba ještě další rozhodnutí podle zvláštních předpisů.“ Zcela shodný právní
názor zaujal Nejvyšší správní soud ve svém rozsudku č. j. 3 As 53/2003 - 61 ze dne
12. 5. 2004. Šestý senát Nejvyššího správního soudu se s uvedeným právním posouzením
v rozsudcích třetího a sedmého senátu Nejvyššího správního soudu plně ztotožňuje,
neshledává proto důvodu věc postoupit k rozhodnutí rozšířenému senátu ve smyslu §17
odst. 1 s. ř. s. Poukaz zúčastněné osoby na rozhodnutí Nejvyššího správního soudu
publikované pod č. 837/2000 Sb. NSS (jde o usnesení Nejvyššího správního soudu ze dne
28. 4. 2004, č. j. 7 A 90/2001 - 98) je nepřípadný již z toho důvodu, že bylo žádáno
o přezkum závazného stanoviska odboru státní památkové péče za situace, kdy bylo vydáno
stavební povolení, které nebylo napadeno samostatnou žalobou.
Z vyložených důvodů Nejvyšší správní soud dospěl k závěru, že krajský soud
pochybil, když žalobu odmítl s poukazem na to, že závazné stanovisko podle §4 odst. 2
zákona č. 114/1992 Sb. je rozhodnutím předběžné povahy, které je z přezkumu správním
soudem vyloučeno. Za situace, kdy krajský soud žalobu pro nepřípustnost odmítl
a nezabýval se tak jednotlivými žalobními námitkami, byl stěžovatel oprávněn k podání
kasační stížnosti. V dalším řízení pak bude na krajském soudu, aby posoudil, zda stěžovatel
v žalobě namítá porušení svých procesních práv v řízení před správním orgánem a v kladném
případě, zda k porušení takovýchto práv došlo.
Nejvyšší správní soud proto podle §110 odst. 1 s. ř. s. napadený rozsudek krajského
soudu zrušil a věc vrátil tomuto soudu k dalšímu řízení. V něm je krajský soud vázán právním
názorem v tomto rozsudku vysloveným (§110 odst. 3 s. ř. s.).
Krajský soud v novém rozhodnutí rozhodne i o náhradě nákladů řízení o kasační
stížnosti (§110 odst. 2 s. ř. s.).
Poučení: Proti tomuto rozsudku nej sou opravné prostředky přípustné.
V Brně dne 29. listopadu 2007
JUDr. Bohuslav Hnízdil
předseda senátu