ECLI:CZ:NSS:2007:6.AZS.142.2006
sp. zn. 6 Azs 142/2006 - 58
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátě složeném z předsedy JUDr. Bohuslava
Hnízdila a soudců JUDr. Milady Tomkové, JUDr. Brigity Chrastilové, JUDr. Ludmily
Valentové a Mgr. et Bc. et Ing. Ranovana Havelce v právní věci žalobce: R. K.,
proti žalovanému: Ministerstvo vnitra, se sídlem Nad Štolou 3, Praha 7, o přezkoumání
rozhodnutí žalovaného č. j. OAM - 2603/VL - 07 - ZA08 - 2004 ze dne 1. 9. 2005, v řízení
o kasační stížnosti žalovaného proti rozsudku Krajského soudu v Hradci Králové
č. j. 30 Az 85/2005 - 36 ze dne 23. 3. 2006,
takto:
I. Kasační stížnost se zamítá .
II. Žalobci se náhrada nákladů řízení ne p ř i z ná v á .
Odůvodnění:
Žalovaný (dále jen „stěžovatel“) včas podanou kasační stížností napadá rozsudek
Krajského soudu v Hradci Králové č. j. 30 Az 85/2005 - 36 ze dne 23. 3. 2006, kterým bylo
zrušeno jeho rozhodnutí č. j. OAM - 2603/VL - 07 - ZA08 - 2004 ze dne 1. 9. 2005,
jímž rozhodl, že azyl pro existenci důvodů podle ustanovení §15 písm. a) zákona
č. 325/1999 Sb., o azylu a o změně zákona č. 283/1991 Sb., o Policii České republiky,
ve znění účinném k datu rozhodování stěžovatele (dále jen „zákon o azylu“), nelze udělit.
Stěžovatel v kasační stížnosti uplatňuje důvod obsažený v ustanovení §103 odst. 1
písm. a) zákona č. 150/2002 Sb., soudní řád správní (dále jen „s. ř. s.“), a tvrdí, že rozsudek
krajského soudu je stižen vadou nezákonnosti pro nesprávné posouzení právní otázky soudem
v předcházejícím řízení.
Stěžovatel namítá, že krajský soud postupoval nesprávně, pokud přisvědčil žalobní
námitce žalobce, který brojil proti skutečnosti, že nebyl seznámen s dopisem Bezpečnostní
informační služby (dále jen „BIS“). Tento dopis použil stěžovatel jako jeden z důkazů v řízení
o udělení azylu žalobci. Podle názoru stěžovatele soud ve svém rozhodnutí zpochybnil
ustanovení §23 zákona č. 71/1967 Sb., správního řádu (dále jen „správní řád“), který byl
platný v době rozhodování daného případu. Stěžovatel nesouhlasí se závěrem krajského
soudu, že se jedná o normu z roku 1967, která při svém vzniku reflektovala zcela jiné
společenské poměry, a se závěrem, že pokud by žadateli o azyl byla odepřena možnost
seznámit se s důkazy, i když se jedná o utajované skutečnosti chráněné zvláštním zákonem,
jednalo by se o porušení základních zásad správního řízení (zásada objektivní pravdy, zásada
aktivní účasti účastníků na řízení). Stěžovatel rovněž napadá skutečnost, že se krajský soud
na podporu svých závěrů dovolal i ustanovení §38 odst. 6 zákona č. 500/2004 Sb., správního
řádu, který byl účinný až po vydání napadeného rozhodnutí stěžovatele.
Stěžovatel krajskému soudu vytýká, že mu svými závěry v podstatě ukládá,
aby se neřídil zákonnými ustanoveními. Stěžovatel se dovolává toho, že případ rozhodoval
v souladu s tehdy platným zněním zákona o azylu. Podle ustanovení §9 zákona o azylu
přitom bylo stanoveno, že na řízení o udělení nebo o odnětí azylu se nevztahuje ustanovení
§33 odst. 2 správního řádu a oddíl 1 části čtvrté správního řádu. Stěžovatel
tedy podle svého názoru nebyl povinen dát účastníku řízení, tj. žalobci, možnost,
aby se před vydáním rozhodnutí mohl vyjádřit k podkladům rozhodnutí i ke způsobům jejich
zjištění, popřípadě navrhnout jejich doplnění. Dále stěžovatel namítá, že informace BIS byla
zhotovitelem označena jako utajovaná skutečnost vedená v režimu „vyhrazené“ ve smyslu
zákona č. 148/1998 Sb., o ochraně utajovaných skutečností a o změně některých zákonů,
ve znění pozdějších předpisů (dále jen „zákon o utajovaných skutečnostec h“). Stěžovatel
proto tuto část spisu označil za část obsahující skutečnosti chráněné zvláštním zákonem
a žalobce s ní neseznámil s ohledem na ustanovení §23 odst. 3 správního řádu,
který správnímu orgánu ukládá, aby učinil opatření, aby nahlédnutím do spisu nebylo
porušeno státní, hospodářské nebo služební tajemství, nebo zákonem uložená nebo uznaná
povinnost mlčenlivosti. Nadto stěžovatel poukázal na skutečnost, že žalobce ani o nahlédnutí
do spisu nepožádal. S ohledem na tyto skutečnosti stěžovatel navrhl, aby Nejvyšší správní
soud rozsudek krajského soudu zrušil a věc mu vrátil k dalšímu řízení.
Žalobce se k obsahu kasační stížnosti nevyjádřil.
Z obsahu správního spisu Nejvyšší správní soud zejména zjistil následující: V žádosti
o udělení azylu žalobce uvedl, že v letech 1996 až 1999 sloužil v jednotkách pod vedením
tehdejšího čečenského prezidenta A. M. Z těchto důvodů ho hledá policie. Ze správního spisu
dále vyplývá, že v následujících pohovorech k žádosti o udělení azylu se stěžovatel snažil
objasnit jednak okolnosti působení žalobce v čečenských povstaleckých jednotkách (ve
smyslu místním a časovém), jednak se snažil objektivizovat osobní historii žalobce (čečenský
původ, případný vztah k jinému státu apod.). Dále jsou ve správním spisu založeny obecné
zprávy o situaci v zemi původu ať už provenience české či zahraniční a sdělení Útvaru pro
odhalování organizovaného zločinu služby kriminální policie a vyšetřování Policie České
republiky ze dne 11. 3. 2005, č. j. ÚOOZ - 21 - 49/V7 - A - 2005, v němž jmenovaná složka
Policie České republiky sděluje stěžovateli, že k osobě žalobce nemá žádných poznatků, které
by mohly mít vliv na udělení azylu či vztažení překážek vycestování. Jiných listinných
podkladů využitelných případně jako podklad pro rozhodnutí, resp. jako důkaz, ve spisu není.
Dále Nejvyšší správní soud ze správního spisu zjistil, že stěžovatel dne 1. 9. 2005
vydal shora označené rozhodnutí, jímž rozhodl, že azyl nelze žalobci udělit pro existenci
důvodů podle ustanovení §15 písm. a) zákona o azylu. Své rozhodnutí stěžovatel odůvodnil
tak, že podle ustanovení §15 písm. a) zákona o azylu nelze cizinci azyl udělit, i když budou
zjištěny důvody uvedené v ustanovení §12 zákona o azylu, pokud je důvodné podezření,
že cizinec, který podal žádost o udělení azylu, se dopustil trestného činu proti míru, válečného
trestného činu nebo trestného činu proti lidskosti ve smyslu mezinárodních dokumentů
obsahujících ustanovení o těchto trestných činech. Dále stěžovatel odkázal
na to, že při aplikaci tohoto ustanovení vycházel z Příručky k postupům a kritériím
pro určování právního postavení uprchlíků, která byla vydána v lednu roku 1992 Úřadem
Vysokého komisaře OSN pro uprchlíky. Podle této příručky kompetence rozhodnout, zda je
exkluzivní klauzule aplikovatelná, přísluší smluvnímu státu, na jehož území žadatel usiluje
o uznání svého právního postavení jako uprchlíka. Pro uplatnění klauzule postačí prokázat,
že existují vážné důvody domnívat se, že byl spáchán některý v klauzuli obsažený čin.
Stěžovatel v návaznosti na toto konstatování uvedl, že vzhledem k obsahu žadatelových
výpovědí se dotázal Bezpečnostní informační služby, zda nedisponuje informacemi,
které by mohly mít vliv na vedené azylové řízení. Dopisem č. j. V 529/2005 - BIS - 52 ze dne
26. 4. 2005, pak předala Bezpečnostní informační služba podle odůvodnění citovaného
rozhodnutí stěžovateli informace, které obsahovaly utajované skutečnosti ve smyslu zákona
č. 148/1998 Sb., o ochraně utajovaných skutečností, ve znění pozdějších předpisů,
a to v režimu „vyhrazené“. Z této písemnosti podle stěžovatele jednoznačně vyplývalo,
že se žalobce hlásil k činnosti, kterou, jak se stěžovatel domníval, bylo možné jednoznačně
kvalifikovat jako zločin proti lidskosti ve smyslu mezinárodně právních dokumentů.
Stěžovatel poukázal na to, že v průběhu řízení takové skutečnosti žalobce neuvedl, nicméně
podle stěžovatele to bylo jenom důsledkem skutečnosti, že i žalobce si musel být vědom,
že jejich uvedení by mělo v jeho případě za následek vyloučení mezinárodněprávní ochrany.
Z obsahu soudního spisu Nejvyšší správní soud zjistil, že toto rozhodnutí stěžovatele
napadl žalobce žalobou, v níž brojil jednak proti tomu, že se stěžovatel odvolává na postup
podle výše zmíněné příručky UNHCR, neboť podle názoru žalobce nejde o závaznou normu,
především však brojil proti tomu, že neměl možnost jakkoliv se seznámit s dokladem,
o který stěžovatel své rozhodnutí opírá, tedy o zmíněný dokument Bezpečnostní informační
služby.
Stěžovatel ve vyjádření k žalobě k námitkám žalobce uvedl, že rozhodl po zhodnocení
všech výpovědí žalobce, jejich porovnání s informacemi o situaci v zemi původu a na základě
informace Bezpečnostní informační služby. Pokud odkázal na příručku UNHCR, učinil
tak při vědomí, že nejde o právně závazný dokument, ale pouze o vodítko. Pokud šlo
o námitku, že se žalobce nemohl seznámit dostatečně s podkladem rozhodnutí,
který stěžovateli poskytla Bezpečnostní informační služba, stěžovatel ji považoval za lichou.
Jednak poukázal na ustanovení §9 zákona o azylu, podle něhož se v rozhodném období
na řízení ve věci azylu nevztahovalo ustanovení §33 odst. 2 správního řádu, tj. stěžovatel
neměl povinnost dát účastníku řízení možnost, aby se před vydáním rozhodnutí mohl vyjádřit
k podkladu pro rozhodnutí i ke způsobu jeho zjištění, popřípadě navrhnout jeho doplnění.
Vedle toho pak poukázal na to, že žalobce o nahlédnutí do správního spisu ani nežádal,
a i kdyby tak učinil, stejně by stěžovatel nemohl podle ustanovení §23 odst. 3 správního řádu
žalobci dokument zpřístupnit.
Krajský soud v napadeném rozsudku přisvědčil žalobcově námitce a při zrušení
napadeného rozhodnutí stěžovatele vyšel z toho, že stěžovatelem zdůrazňované ustanovení
§23 odst. 3 správního řádu na řešení obdobné procesní situace, jaká nastala v projednávaném
případu, výslovně nepamatuje. Krajský soud tuto skutečnost přisoudil době vzniku aplikované
normy. Zdůraznil však, že absence výslovné úpravy by neměla být na újmu účastníku řízení.
Konstatoval, že i za účinnosti správního řádu, jehož bylo cit. ustanovení součástí
(tj. správního řádu účinného do 31. 12. 2005), bylo správní řízení ovládáno určitými
zásadami, která musel mít správní orgán po dobu celého správního řízení na vědomí
a v rozporu s nimiž nemohl postupovat. Krajský soud zejména poukázal na zásadu objektivní
pravdy a na zásadu aktivní účasti účastníků na řízení, která garantuje mj. právo účastníka
nahlížet do spisu a právo navrhovat důkazy a jejich doplnění. Krajský soud z toho vyvodil,
že by bylo v příkrém rozporu se zmíněnými zásadami, pokud by účastníku řízení byla
odepřena možnost seznámit se s důkazy, přestože by se jednalo o utajované skutečnosti
chráněné zvláštním zákonem. Podle krajského soudu bylo porušení procesních zásad
správního řízení nadto o to patrnější, že se písemnost utajovaná podle zvláštního právního
předpisu stala v podstatě jediným důkazem, o nějž stěžovatel své rozhodnutí opřel. Krajský
soud proto dospěl k závěru, že stěžovatel pochybil, pokud žalobce se zmíněným důkazem
neseznámil. Na podporu svých vývodů krajský soud zmínil i znění nového správního řádu
(zákon č. 500/2004 Sb.) a odkázal na jeho ustanovení obsažené v §38 odst. 6.
Dále pak zmínil, že pouze tehdy, pokud bude žalobce seznámen s utajovanou částí správního
spisu, může svých procesních práv účastníka řízení využít plnohodnotným způsobem.
Stěžovatel je osobou oprávněnou k podání kasační stížnosti, neboť byl účastníkem
řízení, z něhož napadené rozhodnutí krajského soudu vzešlo (§102 s. ř. s.) a tuto kasační
stížnost podal včas (§106 odst. 2 s. ř. s.). Kasační stížnost shledává Nejvyšší správní soud
s ohledem na uplatněný kasační důvod podle §103 odst. 1 písm. a) s. ř. s. přípustnou.
Po konstatování přípustnosti kasační stížnosti se Nejvyšší správní soud ve smyslu
ustanovení §104a s. ř. s. dále zabýval otázkou, zda kasační stížnost svým významem
podstatně přesahuje vlastní zájmy stěžovatele. Pokud by tomu tak nebylo, musela by být
podle citovaného ustanovení odmítnuta jako nepřijatelná. Zákonný pojem „přesah vlastních
zájmů stěžovatele“, který je podmínkou přijatelnosti kasační stížnosti, představuje typický
neurčitý právní pojem, jehož výklad provedl Nejvyšší správní soud již ve svém usnesení
ze dne 26. 4. 2006, č. j. 1 Azs 13/2006 - 39 (srov. www.nssoud.cz). O přijatelnou kasační
stížnost se podle tohoto usnesení může jednat v následujících typových případech:
1) Kasační stížnost se dotýká právních otázek, které dosud nebyly vůbec či nebyly plně
řešeny judikaturou Nejvyššího správního soudu.
2) Kasační stížnost se týká právních otázek, které jsou dosavadní judikaturou řešeny
rozdílně. Rozdílnost v judikatuře přitom může vyvstat na úrovni krajských soudů i v rámci
Nejvyššího správního soudu.
3) Kasační stížnost bude přijatelná pro potřebu učinit judikatorní odklon, tj. Nejvyšší správní
soud ve výjimečných a odůvo dněných případech sezná, že je namístě změnit výklad určité
právní otázky, řešené dosud správními soudy jednotně.
4) Další případ přijatelnosti kasační stížnosti bude dán tehdy, pokud by bylo v napadeném
rozhodnutí krajského soudu shledáno zásadní pochybení, které mohlo mít dopad
do hmotněprávního postavení stěžovatele.
O zásadní právní pochybení se v konkrétním případě může jednat především
tehdy, pokud:
a) Krajský soud ve svém rozhodnutí nerespektoval ustálenou a jasnou soudní judikaturu
a nelze navíc vyloučit, že k tomuto nerespektování nebude docházet i v budoucnu.
b) Krajský soud v jednotlivém případě hrubě pochybil při výkladu hmotného či procesního
práva.
Předložená kasační stížnost předestírá Nejvyššímu správnímu soudu k rozhodnutí
jedinou základní otázku, a to, zda měl být žalobce (v postavení žadatele o azyl) v řízení
o udělení azylu seznámen s utajovanou skutečností, která sloužila v řízení jako důkaz
a o kterou v konečném důsledku stěžovatel jako o jediný podklad opřel své rozhodnutí.
Tato otázka zasluhuje podle názoru Nejvyššího správního soudu pozornosti z důvodu
uvedeného sub 1) kritérií přijatelnosti. K tomuto závěru vede Nejvyšší správní soud vědomí,
že se otázkou použití utajované skutečnosti jako podkladu rozhodnutí ve vztahu k procesním
právům účastníka správního řízení ještě nezabýval, nezabýval se ani do současné doby
v širším smyslu rozsahem a způsobem dokazování a náležitostmi odůvodnění rozhodnutí
v případě aplikace ustanovení §15 písm. a) zákona o azylu. Nejvyšší správní soud
proto shledává kasační stížnost přijatelnou pro zásadní význam námitky stěžovatele.
Nejvyšší správní soud za této situace napadený rozsudek krajského soudu v mezích
řádně uplatněných kasačních důvodů a v rozsahu kasační stížnosti podle §109 odst. 2 a 3
s. ř. s. přezkoumal, přitom dospěl k závěru, že kasační stížnost není důvodná.
Nejvyšší správní soud vzal za nesporné, že stěžovatel opřel své rozhodnutí o vztažení
exkluzivní klauzule ve smyslu ustanovení §15 písm. a) zákona o azylu na žalobce pouze
a jenom o již vícekrát zmiňované sdělení Bezpečnostní informační služby, jehož obsah
s odkazem na stupeň utajení v rozhodnutí nijak nespecifikuje. Dále Nejvyšší správní soud
považuje za nepochybné, že účastník řízení ani před vydáním rozhodnutí, ani po jeho vydání
neměl možnost se s obsahem písemnosti seznámit. Posuzuje tuto situaci v kontextu
procesních práv účastníka správního řízení, Nejvyšší správní soud nemohl námitkám
stěžovatele přisvědčit.
Nejvyšší správní soud vyšel při svém posouzení z následujících úvah:
Rozhodování ve věcech azylových je bezpochyby řízením, v němž o právech, právem
chráněných zájmech nebo povinnostech adresátů veřejné správy rozhoduje ústřední orgán
státní správy - jde tedy o řízení, které zahrnuje věcný rozsah působnosti správního řádu
vymezený v jeho §1 odst. 1. Jde-li tedy o toto řízení, tj. o řízení, v němž vposledku státní moc
zasahuje do sféry právního postavení fyzické osoby, nelze principiálně připustit myšlenku,
že by adresát veřejnoprávního aktu, který konstituuje jeho práva a povinnosti, neměl možnost
seznat důvody, které k rozhodnutí vedly. K tomu, aby tato situace nenastala, ostatně
konstruuje sám správní řád řadu procesněprávních záruk. Krajský soud správně poukázal
na §3 správního řádu, jenž obsahuje základní pravidla řízení, mj. i výslovně vyjádřenou
zásadu, že správní orgány jsou povinny postupovat v řízení v úzké součinnosti s účastníky
a dát jim vždy příležitost, aby mohli svá práva a zájmy účinně hájit, zejména se vyjádřit
k podkladu rozhodnutí, a uplatnit své návrhy (§3 odst. 2 správního řádu), a zásadu,
že rozhodnutí správních orgánů musí vycházet ze spolehlivě zjištěného stavu věci,
přičemž řízení je třeba vést tak, aby posilovalo důvěru ve správnost rozhodování, aby přijatá
rozhodnutí byla přesvědčivá a vedla adresáty k dobrovolnému plnění jejich povinností (§3
odst. 4 správního řádu). Již tato ustanovení tedy vyjadřují bytostný zájem
na tom, aby účastník správního řízení z rozhodnutí mohl zjistit, proč, na základě čeho
a z jakých důvodů v jeho případě správní orgán k příslušnému závěru dospěl.
Na základní zásady správního řízení vyjádřené v ustanovení §3 správního řádu
navazují konkrétní ustanovení správního řádu, která mají realizaci základních zásad správního
řízení zaručit. Mezi tato ustanovení patří zejména §23 týkající se nahlížení do spisu,
ustanovení §32 až §40 upravující zjišťování podkladů pro rozhodnutí a zejména
pak ustanovení §47 vymezující náležitosti rozhodnutí. Poukazuje-li stěžovatel
na to, že podle ustanovení §9 zákona o azylu se na říze ní o udělení nebo odnětí azylu v době
rozhodování stěžovatele nevztahovalo ustanovení §33 odst. 2, je třeba poznamenat, že jde
pouze o jediné (byť svým obsahem dosti podstatné) ustanovení, které garantuje skutečné
respektování základních zásad správního řízení, jež nemusel respektovat. Ostatní ustanovení,
která byla výše zmíněna, se na řízení ve věcech azylu vztahovala, zejména se na řízení
vztahovalo ustanovení §47 odst. 3 správního řádu, podle něhož v odůvodnění rozhodnutí
správní orgán uvede, které skutečnosti byly podkladem rozhodnutí, jakými úvahami byl veden
při hodnocení důkazů a při použití právních předpisů, na základě kterých rozhodoval.
Nejvyšší správní soud musí vyzdvihnout především slova „které skutečnosti byly podkladem
pro rozhodnutí“ - pouze tehdy lze totiž považovat správní akt za bezvadný, pokud je
z něj zřejmé, o co se opírá. Pouze tak může účastník totiž proti rozhodnutí brojit případně
opravnými prostředky.
Z tohoto pohledu je třeba konstatovat, že rozhodnutí stěžovatele, odkazovalo -li
v odůvodnění na důkazní prostředek, resp. podklad, o jehož obsahu účastník neměl žádnou
představu a o jehož existenci se dokonce nemohl ani přesvědčit, protože o něm ve spisu,
který byl k dispozici, nebyla ani zmínka, již překročilo podle přesvědčení Nejvyššího
správního soudu hranici přezkoumatelnosti. V této souvislosti Nejvyšší správní soud musí
poukázat na starší závěr judikatury ve věcech správních, a to, že soud může jako
překlenutelnou procesní chybu posoudit to, když i přes nedostatečné odůvodnění (jež by
snad bylo možno z důvodu respektování účelu utajení informace BIS v daném případě
pochopit) písemného vyhotovení rozhodnutí jsou skutkové údaje, z nichž správní orgán
vycházel, obsahem správního spisu, a skutkové a právní úvahy správního orgánu, které vedly
k vydání rozhodnutí, jsou ze spisu alespoň v základních rysech bez pochyb rekonstruovatelné
(srov. rozsudek Vrchního soudu v Praze ve věci 6 A 825/95, uveřejněn in: Soudní judikatura
správní, pod č. 683/2000). Takovému postupu, který by byl v souzené věci podle Nejvyššího
správního soudu případný, brání ovšem právě skutečnost, že z obsahu spisu myšlenkový
postup správního orgánu a objektivizovatelná účast účastníků na tvorbě podkladů
pro rozhodnutí jako základních kritérií pro meritorní posouzení správnosti výsledného aktu
rekonstruovatelné nejsou.
Vedle otázky přezkoumatelnosti či nepřezkoumatelnosti správního rozhodnutí jako
důsledku nerespektování základních zásad správního řízení však Nejvyšší správní soud
nemůže pominout ani skutečnost, že základní zásady správního řízení ve spojení s dalšími
ustanoveními správního řádu je třeba nahlížet rovněž v kontextu s ustanovením čl. 38 odst. 2
Listiny základních práv a svobod, podle něhož má každý mj. právo, aby se mohl vyjádřit
ke všem prováděným důkazům. Základní zásady řízení spolu s jejich konkretizací
v dalších ustanoveních správního řádu představují proto především zákonnou záruku
tohoto základního práva.
Vycházeje z ústavního aspektu věci musí Nejvyšší správní soud odmítnout
stěžovatelův závěr, že by byl účastník správního řízení s odkazem na ustanovení §23 odst. 3
správního řádu vyloučen z možnosti seznámit se s podkladem pro rozhodnutí, který je
utajovanou skutečností. Ustanovení §23 odst. 3 správního řádu sice stanoví, že správní orgán
je povinen učinit opatření, aby nahlédnutím do spisů nebylo porušeno státní, hospodářské
nebo služební tajemství, nebo zákonem uložená nebo uznaná povinnost mlčenlivosti.
Toto ustanovení je ovšem třeba vykládat jednak v kontextu s ostatními procesními právy
účastníka řízení podle správního řádu, tj. mj. i s právem znát důvody rozhodnutí, jednak však
v kontextu ústavním, a to v souvislosti s již zmíněným ustanovením čl. 38 odst. 2 Listiny
základních práv a svobod. Skutečnost, že jeden z důkazů, o něž se má rozhodnutí opírat, je
utajovanou skutečností ve smyslu zákona č. 148/1998 Sb., o ochraně utajovaných skutečností
(resp. v současnosti utajovanou informací ve smyslu zákona č. 412/2005 Sb., o ochraně
utajovaných informací a o bezpečnostní způsobilosti), nemůže být na újmu realizaci
základního práva účastníka řízení na to, aby se mohl vyjádřit ke všem prováděným důkazům.
Nejvyšší správní soud musí poukázat v této souvislosti na nález Ústavního soudu ve věci
sp. zn. Pl. ÚS 41/02 (uveřejněno ve Sbírce nálezů a usnesení Ústavního soudu, sv. 32,
nález č. 10, str. 61), v němž Ústavní soud jasně odmítl myšlenku, že by účastník řízení neměl
možnost se vyjádřit k důkazu, který je utajovanou skutečností, jako myšlenku, která je
v rozporu mj. právě s ustanovením čl. 38 odst. 2 Listiny základních práv a svobod.
Jakkoliv se jednalo v daném případě o přístup advokáta k utajovaným skutečnostem v řízení
trestním, jeden ze základních vývodů Ústavního soudu lze mutatis mutandis vztáhnout
podle přesvědčení Nejvyššího správního soudu plně i na zde posuzovaný případ - Ústavní
soud totiž konstatoval: „Postavení obhájce v trestním řízení, tj. zejména jeho procesní
oprávnění, se odvíjí od postavení (práv) obviněného. Eventuelním zakotvením výjimky
advokátům zůstává otevřena základní otázka, a to přístup obviněného k utajovaným
skutečnostem, jež jsou obsahem důkazních prostředků v trestním řízení. Omezení takového
přístupu z pohledu čl. 37 odst. 3 a čl. 38 odst. 2 Listiny, jakož i čl. 6 odst. 3 písm. c) Úmluvy je
stěží představitelné. Obdobně je stěží představitelné "prověřování" obviněného Národním
bezpečnostním úřadem k povolení jeho přístupu k utajovaným skutečnostem (hyperbolickým
příkladem dovádějícím tyto důsledky ad absurdum by byla představa bezpečnostních prověrek
obviněného u trestných činů dle §105 a §106 tr. zák.).“
Pokud judikatura Ústavního soudu shledala oprávněným jistá omezení procesních
práv, jednalo se dosud výhradně o režim rozhodování o bezpečnostních prověrkách. Ústavní
soud totiž sám výslovně své závěry kasuisticky omezil na rozhodování podle zákona
o utajovaných skutečnostech. Např. v usnesení ve věci II. ÚS 28/02 jasně konstatoval,
že „Ústavní soud vychází z přesvědčení, že i když ochrana utajovaných skutečností
a podmínky kladené na osoby, jež s těmito skutečnostmi budou nakládat, je natolik specifickou
oblastí, že ani z ústavněprávního hlediska není možné garantovat všechna procesní práva
těchto osob v takové míře, jako je tomu u jiných profesí, nelze přes tuto skutečnost rezignovat
na zajištění ústavní ochrany práv prověřovaných osob.“ Případné omezení garance
všech procesních práv se tedy odvíjí zřetelně od specifik oblasti bezpečnostního prověřování
osob. Stejně tak je třeba poukázat na to, že práva účastníka ve smyslu čl. 38 odst. 2 Listiny
základních práv a svobod plně respektuje v neprospěch ochrany utajovaných skutečností
jak soudní řád správní (srov. §45 odst. 4), tak občanský soudní řád (srov. §40a ve spojení
s §58 odst. 1 písm. e/ zákona č. 412/2005 Sb.). Pokud jde o správní řízení, Nejvyšší správní
soud poukazuje na to, že úprava obsažená v ustanovení §38 nového správního řádu (zákon
č. 500/2004 Sb.) rovněž procesní práva podle čl. 38 odst. 2 Listiny základních práv a svobod
respektuje, byla konec konců s tímto cílem přijímána (srov. Kadečka, S. a kol: Správní řád,
Praha, Aspi, 2006, 173). Ostatně pokud jde o onu notorietu spravedlivého procesu ve smyslu
čl. 36 Listiny, že účastník řízení musí znát důvody rozhodnutí, tu Ústavní soud neprolomil
ani v případě bezpečnostních prověrek. Zde Nejvyšší správní soud poukazuje na nález ve věci
sp. zn. Pl. ÚS 11/2000 a na něj navazující usnesení, zejména pak na usnesení ve věci
IV. ÚS 615/01, v nichž Ústavní soud vyřkl závěr, že za stavu, kdy napadená rozhodnutí
Národního bezpečnostního úřadu neobsahovala důvody nevydání osvědčení k seznamování
se s utajovanými skutečnostmi a stěžovatel neměl možnost se náležitě bránit jejich soudním
přezkumem, je třeba je považovat, s odkazem na závěry plenárního rozhodnutí Ústavního
soudu, sp. zn. Pl. ÚS 11/2000, za porušující práva, zaručovaná čl. 36 odst. 2 Listiny
základních práv a svobod.
Nejvyšší správní soud se rovněž zabýval otázkou proporcionality procesních práv
účastníka řízení odvozených od ustanovení čl. 38 odst. 2 Listiny základních práv a svobod
na straně jedné a účelu utajování skutečnos tí podle zákona o utajovaných skutečnostech
na straně druhé; uvážil v tomto smyslu též o ochraně práv případných třetích osob (jsou-li
údaje o nich součástí utajovaných skutečností).
Nejvyšší správní soud si je vědom, že poskytnutí plné informace v autentické podobě,
která je často výsledkem operativního šetření tajných služeb a je předmětem utajení, by mohlo
potenciálně způsobit ohrožení základního cíle utajování skutečností, jak byl implicite
vymezen definicí utajované skutečnosti v ustanovení §3 odst. 1 zákona o utajovaných
skutečnostech, tj., aby bylo vyloučeno neoprávněné nakládání s informací, jež by mohlo
způsobit újmu zájmům České republiky nebo zájmům, k jejichž ochraně se Česká republika
zavázala, nebo by mohlo být pro tyto zájmy nevýhodné. Zájmem České republiky je
pak třeba chápat ve smyslu §2 odst. 1 téhož zákona zájem na zachování ústavnosti,
svrchovanosti, územní celistvosti, zajištění obrany státu, veřejné bezpečnosti, ochraně
důležitých ekonomických a politických zájmů, práv a svobod fyzických a právnických osob
a ochrana života nebo zdraví fyzických osob. Pokud by seznámení účastníka s plným zněním
utajované skutečnosti v řízení mělo znamenat popření tohoto základního účelu zákona
o utajovaných skutečnostech, lze podle názoru Nejvyššího s právního soudu akceptovat,
že správní orgán rozhodující o veřejných subjektivních právech účastníku řízení sdělí pouze
pro řízení relevantní obsah takové skutečnosti, a to v přiměřené formě (např. anonymizované
či agregované údaje, apod.). V případě stěžovatele tedy obsah informace, který odůvodnil
závěr správního úřadu, že existuje důvodné podezření, že se žalobce dopustil trestného činu
proti míru, válečného trestného činu nebo trestného činu proti lidskosti ve smyslu
mezinárodních dokumentů obsahujících ustanovení o těchto trestných činech, či že se dopustil
před podáním žádosti o udělení mezinárodní ochrany vážného nepolitického trestného činu
mimo území České republiky, nebo že se dopustil činů, které jsou v rozporu se zásadami a cíli
Organizace spojených národů.
Nejvyšší správní soud se proto nemůže ztotožnit s námitkou stěžovatele, že by
ho krajský soud nutil nerespektovat zákon. Pokud krajský soud dospěl k závěru, že ustanovení
§23 odst. 3 správního řádu nemůže vyloučit účastníka řízení z nahlédnutí do listinného
podkladu řízení, pokud obsahuje utajovanou skutečnost, pouze zmíněné ustanovení správně
interpretoval, a to ústavně konformním způsobem. Z tohoto hlediska není nesprávné
ani to, že se krajský soud na podporu svého stanoviska dovolal znění nového správního řádu.
Zajisté by bylo nepřípustné, pokud by ustanovením §38 odst. 6 zákona č. 500/2004 Sb.
argumentoval bez vztahu k předchozí interpretaci ustanovení §23 odst. 3 správního řádu.
Vskutku nelze na řešení procesní situace vztáhnout ještě neú činný právní předpis. To
však krajský soud neučinil. Krajský soud pouze případně odkázal na to, že v budoucnu účinná
právní norma určitou procesní situaci řeší v souladu s tím, jak se předtím pokusil stávající
normu za použití ústavně konformního výkladu vyložit.
Pokud jde o námitku stěžovatele, že žalobce nikdy v průběhu řízení o nahlédnutí
do spisu a o seznámení se s podklady pro rozhodnutí nepožádal, musí ji Nejvyšší správní soud
rovněž odmítnout. Odhlédne-li od skutečnosti, že podle vyjádření stěžovatele v kasační
stížnosti by žalobce, pokud by o nahlédnutí do spisu či o seznámení se s podklady
pro rozhodnutí požádal, stejně nebyl úspěšný, protože by mu zpráva Bezpečnostní informační
služby nebyla poskytnuta, a odhlédne-li od skutečnosti, že s ohledem na průběh dokazování
ve správním řízení neměl žalobce vlastně nejmenšího důvodu pídit se po obsahu spisu, musí
proti argumentaci stěžovatele vznést dvě zásadní námitky. Předně je třeba poznamenat,
že ustanovení §9 zákona o azylu vylučuje z aplikace pouze ustanovení §33 odst. 2 správního
řádu, které říká, že správní orgán je povinen dát účastníkům řízení možnost,
aby se před vydáním rozhodnutí mohli vyjádřit k jeho podkladu i ke způsobu jeho zjištění,
popřípadě navrhnout jeho doplnění. Nesuspenduje již ostatní povinnosti správního orgánu,
jak byly definovány výše, v obecné rovině zejména povinnost dát účastníku řízení ve smysly
vnímatelné podobě najevo důvody rozhodnutí. Vedle toho pak to, že na základě výluky
ve smyslu ustanovení §9 zákona o azylu nemá správní orgán povinnost umožnit účastníku
seznámení s podklady pro rozhodnutí, samo o sobě neznamená, že by mu bylo zakázáno,
aby účastníka s podklady pro rozhodnutí seznámil. Podstatné totiž je, že v dané procesní
situaci, nechtěl-li stěžovatel zveřejňovat důvody rozhodnutí v odůvodnění písemného
vyhotovení rozhodnutí, totiž nebylo jinak než postupem podle ustanovení §33 odst. 2
správního řádu možné dostát nejzákladnější povinnosti správního orgánu, a to řádně
a srozumitelně odůvodnit své rozhodnutí. Pokud ze zřejmých důvodů, které sdílí i Nejvyšší
správní soud, nemůže v textu odůvodnění správní orgán citovat v úplnosti obsah utajované
informace, avšak právě tento obsah je jediným důvodem pro rozhodnutí (v tomto ohledu je
mimochodem zcela nepřijatelné tvrzení stěžovatele, že šlo pouze o jeden z důvodů
rozhodnutí), nemůže dostát správní orgán své povinnosti šetřit základních procesních práv
účastníka řízení jiným způsobem, než že bude postupovat podle ustanovení §33 odst. 2
správního řádu, umožní účastníku seznámit se s obsahem utajované informace a v odůvodnění
rozhodnutí na tuto skutečnost poukáže.
Vadný postup stěžovatele konečně nabývá ještě větší závažnosti, přihlédne-li Nejvyšší
správní soud k povaze rozhodnutí ve smyslu ustanovení §15 písm. a) zákona o azylu.
Podle zmiňovaného ustanovení (ve znění účinném k datu rozhodování stěžovatele) azyl
nebylo lze udělit, i když byly zjištěny důvody uvedené v §12 zákona o azylu,
avšak existovalo důvodné podezření, že cizinec, který podal žádost o udělení azylu,
se dopustil trestného činu proti míru, válečného trestného činu nebo trestného činu
proti lidskosti ve smyslu mezinárodních dokumentů obsahujících ustanovení o těchto
trestných činech. Jde svou povahou o rozhodnutí velmi závažné, protože suspenduje
mezinárodní ochranu jedince, který je prokazatelně pronásledován, resp. má obavy
z pronásledování, ve smyslu ustanovení §12 zákona o azylu. Nejvyšší správní soud musí
předně vyjádřit svůj podiv nad tím, že v rozhodnutí stěžovatele absentuje jakákoliv úvaha
o tom, zda žalobce splňoval definiční znaky azylanta ve smyslu ustanovení §12 zákona
o azylu, či-li nic. Stěžovatel patrně nabyl při rozhodování dojmu, že je jednodušší vypořádat
se s otázkou případné aplikovatelnosti exkluzivní klauzule podle §15 zákona o azylu,
než přezkoumat skutkový stav na základě výpovědí žalovaného s ohledem na azylově
relevantní důvody pronásledování ve smyslu ustanovení §12 zákona o azylu.
Takové kritérium při posuzování „ekonomie“ řízení by bylo lze akceptovat, ovšem pouze
za předpokladu, že nepůjde k tíži účastníka řízení. Tak tomu ovšem v posuzovaném případě
není. Způsob dokazování rozhodných skutečností podle ustanovení §12 a podle ustanovení
§15 zákona o azylu se totiž, pokud jde o dopady na účastníka řízení, dosti podstatně liší.
Zatímco při prokazování rozhodných skutečností podle ustanovení §12 zákona o azylu
v zásadě platí, že je to správní orgán, který případně vyvrací tvrzení žadatele o azyl
a prokazuje v souladu se zásadou materiální pravdy skutečnosti potřebné k posouzení věci,
v případě ustanovení §15 písm. a) zákon konstruuje podmínku odepření mezinárodní
ochrany, která vychází z vyvratitelné domněnky, že žadatel spáchal vymezený skutek. Použití
exkluzivní klauzule se tedy opírá pouze o zjištění správního orgánu, že existují závažné
důvody předpokládat, že byl skutek vylučující mezinárodní ochranu formou azylu spáchán.
Důkazní břemeno se v podstatě přenáší na žadatele, neboť v této situaci pouze on může
domněnku vyvrátit. Pouze na jeho aktivitě závisí, zda od sebe odvrátí neblahý osud odepření
mezinárodní ochrany formou azylu. Pokud v takto z hlediska účastníka řízení procesně
nevýhodné situaci správní orgán v podstatě znemožní účastníku řízení jakkoliv domněnku
vyvrátit s odkazem na to, že se jeho domněnka opírá o utajovanou skutečnost, účastník řízení
se dostává do neřešitelné situace, neboť se nemůže nijak bránit, resp. lépe řečeno dostát
tomu, co z hlediska dokazování po něm ustanovení §15 zákona o azylu implicite očekává.
Nejvyšší správní soud tedy vyvozuje, že se krajský soud při svém rozhodování
nedopustil stěžovatelem namítaných pochybení, a dospívá k závěru, že kasační stížnost není
důvodná; jako takovou ji proto zamítl (§110 odst. 1 s. ř. s.).
O nákladech řízení o kasační stížnosti rozhodl Nejvyšší správní soud podle §60
odst. 1 a 7 s. ř. s. ve spojení s §120 s. ř. s. Stěžovatel neměl ve věci úspěch, proto mu právo
na náhradu nákladů řízení nenáleží. To by náleželo procesně úspěšnému žalobci. Protože
však žalobce žádné náklady neuplatňoval a Nejvyšší správní soud ani žádné náklady,
jež by mu vznikly, ze spisu nezjistil, rozhodl tak, že žalobci, přestože měl ve věci plný
úspěch, se náhrada nákladů řízení o kasační stížnosti nepřiznává.
Poučení: Proti tomuto rozsudku ne js ou opravné prostředky přípustné.
V Brně dne 20. června 2007
JUDr. Bohuslav Hnízdil
předseda senátu