ECLI:CZ:NSS:2007:7.ANS.7.2006
sp. zn. 7 Ans 7/2006 - 92
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátě složeném z předsedkyně JUDr. Elišky
Cihlářové a soudců JUDr. Jaroslava Hubáčka a Mgr. et Ing. et Bc. Radovana Havelce v právní
věci stěžovatelů a) A. D., b) M. Ř. , obou zastoupených Mgr. Marií Látovou, advokátkou se
sídlem v Říčanech u Prahy, Kamlerova 795, za účasti Městské části Prahy 5, Úřadu městské
části, odboru výstavby, se sídlem v Praze 5, nám. 14. října 4, v řízení o kasační stížnosti proti
rozsudku Městského soudu v Praze ze dne 16. 2. 2006, č. j. 11 Ca 251/2004 – 41,
takto:
I. Kasační stížnost se zamítá .
II. Žádný z účastníků nemá právo na náhradu nákladů řízení .
Odůvodnění:
Městský soud v Praze rozsudkem ze dne 16. 2. 2006, č. j. 11 Ca 251/2004 - 41, zamítl
žalobu stěžovatelů proti nečinnosti správního orgánu, kterou se domáhali vydání rozsudku,
jímž by byla Městské části Praha 5, Úřadu městské části, odboru výstavby (dále jen „Úřad
městské části“) uložena povinnost vydat rozhodnutí, kterým nařídí výkon svého rozhodnutí
ze dne 21. 11. 2002, č. j. Výs. Hl. 1098-5987/02-Ky-R, a povinnost provést výkon rozhodnutí
bez zbytečného odkladu. Městský soud se při posuzování důvodnosti žaloby nejprve zabýval
otázkou, zda bylo povinností Úřadu městské části rozhodnout o nařízení, resp. o provedení,
výkonu rozhodnutí ze dne 21. 11. 2002, kterým bylo uloženo společnosti A. C. R., a. s., aby
s okamžitou platností, nejpozději dnem následujícím po doručení tohoto rozhodnutí, přestala
používat dosud nezkolaudovanou strojovnu chlazení v I. NP domu č. p. 1098 v H. ulici v P. 5.
Této společnosti tedy bylo nařízeno, aby se zdržela určitého chování a nikoliv, aby plnila
konkrétní povinnosti ve prospěch stěžovatelů. To znamená, že žádost stěžovatelů o výkon
tohoto rozhodnutí nelze považovat za návrh, jehož důsledkem by bylo zahájení řízení o výkon
rozhodnutí, nýbrž za podnět, na jehož základě měl správní orgán uvážit, zda přistoupí či
nepřistoupí k zahájení exekuce z vlastního podnětu. Z ustanovení §79 odst. 1 s. ř. s.
nevyplývá oprávnění soudu uložit správnímu orgánu povinnost, aby správní řízení zahájil. Pro
úplnost městský soud uvedl, že v daném případě bylo společnosti A. C. R., a. s. uloženo
zdržet se určitého chování a nikoliv plnit konkrétní povinnost ve prospěch stěžovatelů, proto
by podle nové právní úpravy nebylo možno považovat žádost stěžovatelů za takový úkon,
jímž by bylo řízení zahájeno. Nad rámec žaloby městský soud uvedl, že považuje za vhodné
poukázat na to, že vzhledem k charakteru rozhodnutí ze dne 21. 11. 2002 by přicházel
v úvahu výkon rozhodnutí postupným ukládáním pokut.
V kasační stížnosti podané proti tomuto rozsudku v zákonné lhůtě z důvodu
uvedeného v ustanovení §103 odst. 1 písm. a) s. ř. s. vyjádřili stěžovatelé nesouhlas
se zamítnutím žaloby. V kasační stížnosti stěžovatelé namítali, že rozsudek městského soudu
vychází z naprosto chybného právního názoru, že je zcela na libovůli správního orgánu, který
vydal rozhodnutí, jenž je pravomocné a vykonatelné, zda toto rozhodnutí bude vykonáno.
Zákon č. 71/1967 Sb., ve znění pozdějších předpisů (dále jen „správní řád“) v ustanovení
§71 odst. 1 neříká, že správní orgán může provést výkon rozhodnutí, ale nařizuje, aby takový
výkon provedl. Městskému soudu není možno přisvědčit ani v tom, že stěžovatelé nebyli
oprávněni podat návrh na nařízení výkonu rozhodnutí, pokud povinnému nebyla uložena
povinnost, kterou by měl vůči nim, jako oprávněným, plnit. Taková úprava je obsažena
až v ustanovení §105 zákona č. 500/2004 Sb., nikoliv v ustanovení §72 odst. 1 správního
řádu, podle něhož má právo kterýkoliv účastník podat návrh na výkon rozhodnutí. Zcela
v rozporu s právními předpisy a základy teorie práva je pak názor městského soudu, že podle
ustanovení §79 odst. 1 s. ř. s. není oprávněn uložit správnímu orgánu povinnost, aby zahájil
správní řízení. Městský soud zřejmě přehlédl, že jeho pravomoc je dána ve všech případech,
kdy správní orgán nevydal rozhodnutí ve věci, ačkoliv k tomu byl povinen, a nerozlišuje,
zda to je rozhodnutí, jímž se řízení zahajuje či rozhodnutí, jímž se řízení končí (nařízení
exekuce je v rámci exekučního řízení rozhodnutím ve věci samé). Naprosto alarmující
je právní názor městského soudu i v tom, že považuje nařízení výkonu rozhodnutí v podstatě
za zbytečné, neboť ukládání pokut společnosti A. C. R., a. s. podle stavebního zákona je
v podstatě efektivnější. Provozovatel prodejny však provozuje nezkolaudovanou strojovnu
chlazení nadále, i přes ukládání pokut. Je tedy zřejmé, že ani tato činnost nevede k nápravě.
Městský soud v této souvislosti nevzal v úvahu, že výkon rozhodnutí lze provádět i přímým
vynucením povinnosti, jako např. vyklizením bytu, odnětím věci nebo listiny. V této
konkrétní věci proto nic nebrání tomu, aby za asistence odborníka bylo předmětné zařízení
vypnuto a vypínač zapečetěn. Stěžovatelé proto navrhli, aby Nejvyšší správní soud zrušil
napadený rozsudek městského soudu a věc mu vrátil k dalšímu řízení.
Úřad městské části ve vyjádření ke kasační stížnosti uvedl, že z ustanovení §71
odst. 1 správního řádu nelze dovodit povinnost, která by přímo správnímu orgánu ukládala
přistoupit vždy k nařízení výkonu rozhodnutí a k jeho provedení, pokud by jím vydané
rozhodnutí nebylo splněno. Provedení výkonu správního rozhodnutí v kontextu s novými
skutečnostmi, které nastaly po nabytí právní moci a vykonatelnosti, by vedly ke zhoršení
současného stavu. Stavební úřad povolil k žádosti stavebníka A. C. R., a. s. změnu stavby
spočívající v přemístění strojovny chlazení do prvního podzemního podlaží, aby se snížila
hluková hladina v bytech obou stěžovatelů, což se podařilo. Nicméně se nepodařilo snížit
oproti předpokladu hluk v bytě stěžovatele b) pod zákonný limit. V případě odpojení
strojovny chlazení v prvním podzemním podlaží a uvedení do provozu této strojovny
v prvním nadzemním podlaží, která je řádně zkolaudována, by se podstatně zvýšila hlučnost
v bytech obou stěžovatelů. Stavebník A. C. R., a. s. pod tlakem sankčních opatření opakovaně
přistupoval k dalším opatřením ke snížení hluku. Kontrolní měření v bytě stěžovatele b) však
nebylo provedeno, protože ten k měření nedal souhlas. Rozhodnutí ve věci samé ve smyslu
ustanovení §79 odst. 1 s. ř. s. se vydává v řízení, které předchází správní exekuci a nikoliv
v řízení o výkonu rozhodnutí. V průběhu řízení o výkonu rozhodnutí vydává správní orgán jen
úkony, které jsou procesní povahy a rozhoduje pouze v případě námitek proti úkonům a
opatřením, jimiž je prováděn tento výkon (§76 odst. 3 správního řádu). Na uvedený případ se
proto nevztahují ustanovení s. ř. s. na ochranu proti nečinnosti správního orgánu. Správnímu
orgánu nelze ani předem uložit, s jakým výsledkem musí exekuční řízení ukončit.
Rozhodnutím ze dne 21. 11. 2002 nebyla společnosti A. C. R., a. s. uložena povinnost, kterou
by tato společnost měla vykonat ve prospěch stěžovatelů, ale proto, že neuposlechla výzvy
stavebního úřadu a užíváním nezkolaudované stavby soustavně porušovala stavební zákon.
Úřad městské části proto navrhl zamítnutí kasační stížnosti.
Nejvyšší správní soud přezkoumal na základě kasační stížnosti napadený rozsudek
v souladu s ustanovením §109 odst. 2 a 3 s. ř. s., vázán rozsahem a důvody, které uplatnili
stěžovatelé v podané kasační stížnosti a přitom sám neshledal vady uvedené v odstavci 3,
k nimž by musel přihlédnout z úřední povinnosti.
Pokud stěžovatelé namítají nezákonnost podle ustanovení §103 odst. 1 písm. a) s. ř. s.,
Nejvyšší správní soud poznamenává, že nesprávné posouzení právní otázky soudem může
spočívat buď v tom , že soud při svém rozhodování aplikoval na posuzovanou věc jiný právní
předpis, než měl správně použít, a pro toto pochybení je výrok soudu v rozporu s příslušným
ustanovením toho kterého právního předpisu nebo v tom, že soudem byl sice aplikován
správný právní předpis, avšak tento byl nesprávně vyložen. O nesprávné posouzení právní
otázky může jít také tehdy, pokud by byl vyvozen nesprávný právní závěr z jinak správně
zjištěného skutkového stavu věci, nebo je sice učiněn správný právní závěr, ale v odůvodnění
rozhodnutí je nesprávně prezentován.
Podle názoru Nejvyššího správního soudu nelze bez dalšího uznat důvodnou stížní
námitku, že rozsudek městského soudu vychází z naprosto chybného právního názoru,
že je zcela na libovůli správního orgánu, který vydal rozhodnutí, jenž je pravomocné
a vykonatelné, zda toto rozhodnutí bude vykonáno.
Podle ustanovení §71 odst. 1 správního řádu, nesplní-li účastník řízení ve stanovené
lhůtě dobrovolně povinnost uloženou mu rozhodnutím, které je vykonatelné nebo smírem
schváleným správním orgánem nebo výkazem nedoplatků jím sestaveným, jejich výkon
se provede. Z této dikce nelze ovšem dovodit, že správní orgán je povinen vždy přímo
ze zákona provést výkon svého rozhodnutí, jakmile se stane pravomocným a vykonatelným.
Toto ustanovení vyjadřuje myšlenku, že výkon rozhodnutí tvoří součást správního řízení,
z něhož vzešel podklad pro výkon rozhodnutí, ale součást samostatnou v tom smyslu,
že vykonávací řízení jako poslední úsek řízení nenásleduje automaticky po vzniku podkladu
pro výkon rozhodnutí. K jeho zahájení je třeba i podnětu správního orgánu nebo účastníka
řízení (§72 odst. 1 správního řádu). Teprve jsou-li splněny podmínky pro výkon rozhodnutí
(existence podkladu pro výkon rozhodnutí, kterými jsou vykonatelná rozhodnutí, smír
schválený správním orgánem nebo výkaz nedoplatků sestavený správním orgánem, marné
uplynutí lhůty k plnění a návrh účastníka na výkon rozhodnutí nebo podnět správního
orgánu), jeho výkon se provede.
Nejvyšší správní soud nepovažuje za opodstatněný ani stížní bod, podle něhož
je nesprávný názor městského soudu, že stěžovatelé nebyli oprávněni podat návrh na nařízení
výkonu rozhodnutí, pokud povinnému nebyla uložena povinnost, kterou by měl vůči
nim, jako oprávněným, plnit.
Stěžovatelé přehlížejí, že výkon rozhodnutí se na návrh účastníka provádí tehdy, jde-li
o vymáhání těch plnění, s nimiž dispozice přísluší výhradně oprávněnému účastníkovi řízení.
Která rozhodnutí jsou vykonatelná jen na návrh oprávněného vyplývá z právního předpisu
nebo z povahy věci. Proto také návrh na výkon rozhodnutí může učinit jen ten účastník řízení,
v jehož prospěch byla povinnému účastníku povinnost uložena. V této konstrukci se projevuje
dispozitivnost návrhu účastníka řízení. Městský soud proto správně zdůraznil, že oprávnění
vyvolat provedení výkonu rozhodnutí má jen ten účastník řízení, v jehož prospěch bylo
některému z ostatních účastníků správního řízení uloženo splnění povinnosti. V tomto případě
bylo rozhodnutím Úřadu městské části ze dne 21. 11. 2002 nařízeno společnosti A. C. R., a.
s., aby se zdržela určitého chování a nikoliv, aby plnila povinnosti ve prospěch stěžovatelů.
Žádost stěžovatelů ze dne 6. 1. 2003 proto nelze považovat za návrh na provedení výkonu
rozhodnutí, jímž by mohlo být zahájeno řízení ve smyslu ustanovení §18 správního řádu, ale
pouze za podnět správnímu orgánu. I v tom se Nejvyšší správní soud zcela ztotožňuje s
názorem městského soudu. Třeba dodat i to, že v této věci jde o výkon rozhodnutí, které bylo
vydáno podle ustanovení §102 odst. 2 zákona č. 50/1976 Sb., ve znění pozdějších předpisů,
jenž není vůči stavebníkovi vydáváno na návrh, ale z moci úřední. Tímto rozhodnutím Úřad
městské části neuložil společnosti A. C. R., a. s. povinnost, kterou by měl vykonat vůči
stěžovatelům, ale reagoval jím na skutečnost, že tato společnost neuposlechla výzvy
stavebního úřadu a užíváním nezkolaudované stavby soustavně porušovala zákon. Proto také
žádost stěžovatelů ze dne 6. 1. 2003 nemohla mít za následek zahájení výkonu rozhodnutí.
Za nedůvodný považuje Nejvyšší správní soud také stížní bod, podle něhož je zcela
v rozporu s právními předpisy a základy teorie práva názor městského soudu, že ve smyslu
ustanovení §79 odst. 1 s. ř. s. není oprávněn uložit správnímu orgánu povinnost, aby zahájil
správní řízení. Stěžovatelé přitom argumentují tím, že pravomoc městského soudu je dána
ve všech případech, kdy správní orgán nevydal rozhodnutí ve věci a nerozlišuje, zda to je
rozhodnutí, jímž se řízení zahajuje či rozhodnutí, jímž se řízení končí.
Podle ustanovení §79 odst. 1 s. ř. s. ten, kdo bezvýsledně vyčerpal prostředky, které
procesní předpis platný pro řízení u správního orgánu stanoví k jeho ochraně proti nečinnosti
správního orgánu, může se žalobou domáhat, aby soud uložil správnímu orgánu povinnost
vydat rozhodnutí ve věci samé nebo osvědčení. To neplatí, spojuje-li zvláštní zákon
s nečinností správního orgánu fikci, že bylo vydáno rozhodnutí o určitém obsahu nebo jiný
právní důsledek.
Podle ustanovení §79 odst. 2 s. ř. s. je žalovaným správní orgán, který podle
žalobního tvrzení má povinnost vydat rozhodnutí nebo osvědčení.
Rozhodnutím ve věci samé se rozumí úkon správního orgánu, jimiž se zakládají, mění,
ruší nebo závazně určují práva nebo povinnosti osoby pro konkrétní případ a jde tedy
o akt aplikace práva vydávaný správními orgány, tj. individuální správní akt, který zasahuje
do hmotněprávní pozice účastníka správního řízení (srov. ustanovení §65 odst. 1 s. ř. s.).
Z hlediska ustanovení §79 odst. 1 s. ř. s. je proto určující, že správní orgán nevydal takové
rozhodnutí přesto, že tak byl povinen učinit. Zahájení řízení však není rozhodnutím ve věci
samé, neboť účastníkům nestanoví povinnosti, které by zasahovaly jejich hmotněprávní sféru.
Z ustanovení §79 odst. 1 s. ř. s. tudíž nevyplývá oprávnění soudu uložit správnímu orgánu
povinnost, aby zahájil správní řízení, konkrétně i o výkonu rozhodnutí. Toto rozhodnutí
má základ jen v právu procesním. Ostatně již Krajský soud v Brně v usnesení
ze dne 31. 1. 2006, č. j. 30 Ca 251/2005 - 34, www.nssoud.cz vyslovil právní názor,
že „Z ustanovení §79 odst. 1 a §81 odst. 2 s. ř. s. vyplývá, že žalobce se může domáhat
ochrany proti nečinnosti správního orgánu podle části třetí, hlavy II., dílu 2. s. ř. s. pouze
tehdy, kdy je řízení již zahájeno, neboť může uložit správnímu orgánu povinnost jen vydat
rozhodnutí ve věci samé nebo osvědčení, nikoli zahájit řízení“.
Nejvyšší správní soud nepovažuje za relevantní ani stížní bod, v němž stěžovatelé
dovozují, že výkon rozhodnutí lze provádět i přímým vynucením povinnosti jako
např. vyklizením bytu, odnětím věci nebo listiny a že v této konkrétní věci proto nic nebrání
tomu, aby za asistence odborníka bylo předmětné zařízení vypnuto a vypínač zapečetěn.
Abstrahováno od již výše uvedeného, dojde-li soud k závěru, že správní orgán je nečinný,
uloží mu rozsudkem povinnost vydat rozhodnutí nebo osvědčení (§81 odst. 2 s. ř. s.). Soud
ovšem nemůže předjímat jeho obsah, který vyplývá z hmotněprávních norem. Ve výroku
rozsudku tak soud ukládá povinnost rozhodnout v určité věci, aniž by určoval obsah
rozhodnutí. Správnímu orgánu by proto soud nemohl ani předem uložit, s jakým výsledkem
musí exekuční řízení skončit.
Nejvyšší správní soud proto z uvedených důvodů zamítl kasační stížnost stěžovatelů
jako nedůvodnou (§110 odst. 1 s. ř. s.). Ve věci rozhodl bez jednání, protože mu takový
postup umožňuje ustanovení §109 odst. 1 s. ř. s.
Výrok o náhradě nákladů řízení se opírá o ustanovení §60 odst. 1, věta první
ve spojení s §120 s. ř. s., podle kterého, nestanoví-li tento zákon jinak, má účastník,
který měl ve věci plný úspěch právo na náhradu nákladů řízení před soudem, které důvodně
vynaložil proti účastníkovi, který ve věci úspěch neměl. Nejvyšší správní soud žádnému
z účastníků náhradu nákladů nepřiznal, protože stěžov atelé v řízení úspěch neměli a Úřadu
městské části žádné náklady s tímto řízením nevznikly.
Poučení: Proti tomuto rozsudku nejsou opravné prostředky přípustné.
V Brně dne 5. září 2007
JUDr. Eliška Cihlářová
předsedkyně senátu