ECLI:CZ:NSS:2007:7.AO.1.2007
sp. zn. 7 Ao 1/2007 - 24
USNESENÍ
Nejvyšší správní soud rozhodl senátě složeném z předsedkyně senátu JUDr. Elišky
Cihlářové a soudců JUDr. Jaroslava Hubáčka a Mgr. et Ing. et Bc. Radovana Havelce v právní
věci navrhovatele Č. z. s., Z. o. H. proti odpůrci obec Z., v řízení o návrhu na zrušení
Územního plánu obce Z. schváleného usnesením Zastupitelstva obce Z. dne 29. 12. 2006,
takto:
I. Návrh se odmítá .
II. Žádný z účastníků nemá právo na náhradu nákladů řízení.
Odůvodnění:
Navrhovatel se podaným návrhem domáhal zrušení Územního plánu obce Z.
schváleného usnesením Zastupitelstva obce Z. ze dne 29. 12. 2006, který byl vyhlášen obecně
závaznou vyhláškou obce Z. č. 6/2006, kterou se vyhlašuje závazná část Územního plánu
obce Z., vyvěšenou na úřední desce Obecního úřadu obce Z. ve dnech od 29. 12. 2006
do 15. 1. 2007. V návrhu uvedl, že je vlastníkem pozemku p. č. 65/6 v k. ú. P., na kterém
je umístěna studna, výtlačné potrubí a přečerpávací stanice vodovodu (ve vlastnictví
navrhovatele) zásobujícího vodou 242 nemovitostí (chat a rodinných domků). Další součásti
vodovodu (výtlačný řad, 2 vodojemy, rozvodné řady v délce okolo 5,5 km a armaturní
šachtice — vše ve vlastnictví navrhovatele) jsou na pozemcích dalších vlastníků.
Zastupitelstvem obce Z. byl na zasedání dne 29. 12. 2006 schválen Územní plán obce Z. (dále
jen „Územní plán“) ve znění jeho návrhu ze září 2006. V rámci schváleného Územního plánu
bylo rovněž rozhodnuto o funkčním využití pozemků v oblasti včetně respektování
ochranných pásem některých stávajících sítí, přičemž odpůrce i přes dvojí upozornění
naprosto ignoroval skutečné umístění součástí vodovodu navrhovatele a zakreslil jej neúplně
a na jiné pozemky, než se ve skutečnosti nachází. Odpůrce chybným vyznačením
a nevyznačením některých částí vodovodu navrhovatele v Územním plánu poškozuje
navrhovatele na jeho právech, zejména pokud se týká ochranných pásem studny a výtlačného
řadu, rovněž tak i ochranných pásem vodojemů a rozvodných řadů, a mate osoby
vyhledávající v Územním plánu informace. Navrhovatel je tak osobou, která byla opatřením
obecné povahy vydaným správním orgánem zkrácena na svých právech ve smyslu ustanovení
§101a odst. 1 s. ř. s. Proto navrhl, aby Nejvyšší správní soud předmětný Územní plán zrušil.
Nejvyšší správní soud se nejprve zabýval otázkou, zda usnesení Zastupitelstva obce Z.
ze dne 29. 12. 2006, kterým byl schválen Územní plán obce Z., resp. zda Územní plán
schválený podle zákona č. 50/1976 Sb., ve znění pozdějších předpisů, je opatřením obecné
povahy ve smyslu ustanovení §101a s. ř. s. Při posuzování této otázky vycházel z usnesení
rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu ze dne 13. 3. 2007, č. j. 3 Ao 1/2007 – 44,
který dospěl k následujícímu závěru.
Opatření obecné povahy je institutem, který do českého právního řádu, alespoň
co se jeho výslovného pojmenování týká, zavedl zákon č. 127/2005 Sb., o elektronických
komunikacích. Citovaný zákon předepsal vydání opatření obecné povahy pro některé činnosti
telekomunikačních orgánů přímo, např. v ustanovení §34 odst. 4, právní účinky pak blíže
rozvedl v ustanovení §124. Citovaný zákon nabyl účinnosti dne 1. 5. 2005 a těmito svými
ustanoveními navázal na již platný (od 24. 9. 2004), ale v té době dosud neúčinný, zákon
č. 500/2004 Sb., správní řád. Zároveň byl novelizován i s. ř. s. (§4 odst. 2 písm. c), §48
odst. 2 písm. e), §101a až §101d). S. ř. s. však ani po novelizaci definici opatření obecné
povahy neobsahuje. Výše uvedená ustanovení upravují pouze pravomoc a kompetenci soudů
a některá další procesní pravidla přezkumu. Odpověď na otázku, co lze považovat za opatření
obecné povahy, je proto třeba hledat v části šesté zákona č. 500/2004 Sb. Podle ustanovení
§171 citovaného zákona „postupují podle této části správní orgány v případech,
kdy jim zvláštní zákon ukládá vydat závazné opatření obecné povahy, které není právním
předpisem ani rozhodnutím“. V dalších ustanoveních jsou pak upravena procesní pravidla
pro jeho vydání.
Z uvedeného je zřejmé, že ani zákon č. 500/2004 Sb. opatření obecné povahy
materiálně nedefinuje a s ohledem na velkou rozmanitost možných případů ponechává
na zákonodárci, aby stanovil ve zvláštních zákonech, která autoritativní opatření správních
orgánů jsou v právním smyslu opatřeními obecné povahy a mají být připravována,
projednávána a vydávána způsobem upraveným v části šesté citovaného zákona. Opatření
obecné povahy mohou tedy správní orgány vydávat jen v těch případech, kdy jim to zvláštní
zákon ukládá, a to v rozsahu a za podmínek tam uvedených. Pomocí argumentu a contrario
lze pak dovodit, že pokud jim to zvláštní zákon výslovně neukládá, nemohou samy
podle vlastního uvážení určitá opatření podřizovat režimu ustanovení §171 a násl. citovaného
zákona. Tento závěr lze dovodit i ze znění čl. 2 odst. 3 Ústavy a čl. 2 odst. 2 Listiny
základních práv a svobod. Rozhodujícím kriteriem pro posouzení, zda je příslušný správní
akt opatřením obecné povahy, tak nejsou materiální znaky, byť je nepochybné,
že by zákonodárce měl při své legislativní činnosti dbát na to, aby při úpravě tohoto institutu
ve zvláštních zákonech byl obsah v souladu s formou, ale rozhodující je skutečnost,
zda tuto právní formu pro vydání aktu zvláštní zákon předepisuje. Pravomoc a kompetence
Nejvyššího správního soudu k přezkumu podle ustanovení §4 odst. 2 písm. c) a §101a
a násl. s. ř. s. je pak dána jen v těch případech, kdy správní orgán vydal opatření obecné
povahy na základě zmocnění uvedeného ve zvláštním zákoně.
V dané věci Zastupitelstvo obce Z. schválilo Územní plán této obce usnesením
ze dne 29. 12. 2006, tedy v době, kdy byl zákon č. 500/2004 Sb. účinný. Na režim vydávání
opatření obecné povahy tak beze zbytku dopadala ustanovení jeho části šesté. Zvláštní zákon,
který pořizování a schvalování územně plánovací dokumentace v té době upravoval, tj. zákon
č. 50/1976 Sb., ve znění pozdějších předpisů, však pro žádnou z činností prováděnou
správními orgány na úseku územního plánovaní a stavebního řízení vydávání opatření obecné
povahy nepředepsal. Ustanovení §29 odst. 3 citovaného zákona, které upravovalo finální fázi
schvalování Územního plánu a jako právní formu pro vyhlášení jeho závazné části určovalo
obecně závaznou vyhlášku, zůstalo beze změny. Formou opatření obecné povahy jsou územní
plány vydávány až na základě zákona č. 183/2006 Sb., který však nabyl účinnosti teprve
dnem 1. 1. 2007. Z tohoto hlediska tedy Územní plán obce Z. schválený usnesením
dne 29. 12. 2006 ani toto usnesení opatřením obecné povahy nejsou a není tedy dána
pravomoc soudu podle ustanovení §4 odst. 2 písm. c) s. ř. s. k jeho přezkumu v řízení podle
ustanovení §101a a násl. s. ř. s. Nedostatek pravomoci je svojí povahou neodstranitelným
nedostatkem podmínek řízení, a proto Nejvyšší správní soud návrh na zrušení opatření obecné
povahy podle ustanovení §46 odst. 1 písm. a) s. ř. s. odmítl.
Výrok o náhradě nákladů řízení se opírá o ustanovení §60 odst. 3 s. ř. s., podle
kterého žádný z účastníků nemá právo na náhradu nákladů řízení, byl - li návrh odmítnut.
Poučení: Proti tomuto usnesení nejsou opravné prostředky přípustné.
V Brně dne 26. dubna 2007
JUDr. Eliška Cihlářová
předsedkyně senátu