ECLI:CZ:NSS:2007:7.AS.73.2006
sp. zn. 7 As 73/2006 - 85
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátě složeném z předsedkyně JUDr. Elišky
Cihlářové a soudců JUDr. Jaroslava Hubáčka a Mgr. et Ing. et Bc. Radovana Havelce v právní
věci stěžovatelky T. j. S. – J. Č. S., zastoupené JUDr. Pavlem Moníkem, advokátem se
sídlem v Hradci Králové, Střelecká 672, za účasti 1) P. J., zastoupeného JUDr. Jiřím
Všetečkou, advokátem se sídlem v Hradci Králové, Orlická 163, 2) Krajského úřadu
Královéhradeckého kraje, se sídlem v Hradci Králové, Wonkova 1142, a osoby zúčastněné
na řízení O. V. J., v řízení o kasační stížnosti proti rozsudku Krajského soudu v Hradci
Králové ze dne 9. 6. 2006, č. j. 30 Ca 37/2005 – 41,
takto:
Rozsudek Krajského soudu v Hradci Králové ze dne 9. 6. 2006,
č. j. 30 Ca 37/2005 - 41 se zrušuje a věc se vrací tomuto soudu k dalšímu
řízení.
Odůvodnění:
Krajský soud v Hradci Králové rozsudkem ze dne 9. 6. 2006, č. j. 30 Ca 37/2005 – 41
jednak zrušil k žalobě P. J. rozhodnutí Krajského úřadu Královéhradeckého kraje, odboru
životního prostředí a zemědělství (dále jen „krajský úřad“) ze dne 8. 6. 2005,
č. j. 14040/ZP/2005, kterým bylo zamítnuto odvolání P. J. a potvrzeno rozhodnutí Městského
úřadu Náchod, odboru životního prostředí ze dne 12. 1. 2005, č. j. 13640/2004/ŽP/He/6, jímž
bylo stěžovatelce povoleno užívání stavby čistírny odpadních vod MINICLAR BC 100,
kanalizace DN 150 v délce 22 m a kanalizace DN 100 v délce 50 m v k. ú. V. J., a jednak
krajský soud zrušil i toto rozhodnutí správního orgánu I. stupně a věc vrátil krajskému úřadu
k dalšímu řízení. Krajský soud v odůvodnění rozsudku uvedl, že správní orgán musel
v kolaudačním řízení vedeném podle ustanovení §81 odst. 1 zákona č. 50/1976 Sb., ve znění
pozdějších předpisů, (dále jen „stavební zákon“) zkoumat mimo jiné i to, zda stavba byla
povolena podle dokumentace ověřené tímto úřadem ve stavebním řízení a zda byly dodrženy
podmínky stanovené v územním rozhodnutí a ve stavebním povolení. V tomto smyslu měl
stavební zákon především na mysli stavební povolení, které je v právní moci, neboť jinak by
byla předmětem kolaudačního řízení nepovolená stavba. Rozhodnutí Okresního úřadu Náchod
ze dne 27. 5. 1998, č. j. 5262/97/Vod-Fi, kterým byla stavba povolena, však právní moci
nenabylo, protože nebylo oznámeno všem účastníkům řízení, přinejmenším P. J., s nímž
nebylo jednáno jako s účastníkem povolovacího řízení, ačkoliv ten byl vlastníkem pozemku
p. č. 1503/2, na němž je stavba částečně situovaná. Vzhledem k této skutečnosti nemohly
správní orgány předmětnou stavbu zkolaudovat, neboť jim chyběl základní předpoklad,
kterým je pravomocné stavební povolení (pravomocné rozhodnutí spolu s ověřenou
dokumentací). Krajský soud z tohoto důvodu zrušil i rozhodnutí stavebního úřadu, které
trpělo stejnými nedostatky. Současně vyslovil závazný právní názor, že v dalším řízení bude
třeba zaslat P. J., jako účastníkovi rozhodnutí Okresního úřadu Náchod ze dne 27. 5. 1998,
č. j. 5262/97/Vod-Fi s tím, že pokud z jeho strany nebude podáno odvolání, bude možné
v kolaudačním řízení pokračovat. V opačném případě by pak nezbylo nic jiného, než
postupovat podle ustanovení §88 odst. 2 stavebního zákona.
Proti tomuto rozsudku krajského soudu podala v zákonné lhůtě stěžovatelka kasační
stížnost z důvodu uvedeného v ustanovení §103 odst. 1 písm. a) s. ř. s. V kasační stížnosti
namítala, že krajský soud při svém rozhodování nepřihlédl ke zjištění obou správních orgánů.
Tyto vycházely z platných údajů katastru nemovitostí a byly tak v dobré víře, že stav zapsaný
v katastru odpovídá skutečnému stavu věci. Označila za pravdivé, že stavba předmětné
čistírny odpadních vod byla podle stavebního povolení ze dne 27. 5. 1998 povolena
na pozemku p. č. 1876 a toto umístění bylo v souladu s územním rozhodnutím ze dne
31. 7. 1997, ale v době vydání těchto rozhodnutí byl v katastru nemovitostí zapsán jako
vlastník předmětného pozemku pouze město Č. S. Až následně, v roce 2000, opravil
katastrální úřad chybné údaje v katastru nemovitostí a v důsledku této opravy došlo k tomu,
že část předmětné čistírny odpadních vod, která již byla ve zkušebním provozu, stojí
na pozemku P. J. Správním orgánům proto nelze klást za vinu, že v době vydání stavebního
povolení důsledně vycházely ze stavu uvedeného v katastru nemovitostí a ani při vynaložení
veškeré odborné péče nemohly předpokládat, že zápis v katastru nemovitostí neodpovídá
skutečnému stavu. O tom svědčí skutečnost, že ještě z geometrického plánu ze dne
12. 5. 1999, č. 811-153/99, který byl potvrzen Katastrálním úřadem v Náchodě dne
14. 5. 1999, vyplývá, že čistírna odpadních vod vůbec nezasahuje do pozemku ve vlastnictví
P. J. Krajský soud při svém rozhodování k těmto skutečnostem nepřihlédl a učinil právní
postavení stěžovatelky značně nejisté. Z těchto důvodů stěžovatelka navrhla, aby byl rozsudek
krajského soudu zrušen a věc vrácena tomuto soudu k dalšímu řízení. Poté podala návrh, aby
kasační stížnosti byl přiznán odkladný účinek, protože v důsledku rozsudku krajského soudu
v podstatě ztratila možnost využívat svůj sportovní areál, zejména již vybudovanou a zcela
funkční čistírnu odpadních vod a zařízení, která tuto čistírnu využívají (sociální zařízení).
Krajský úřad ve vyjádření ke kasační stížnosti uvedl, že v době povolení stavby nebylo
nejmenších pochyb o vlastnictví pozemku p. č. 1876 dotčeného stavbou, jehož vlastníkem
bylo město Č. S., s nímž měla stěžovatelka jako stavebník uzavřenou smlouvu o smlouvě
budoucí. Toto byl nezvratný důkaz tzv. „jiného práva“ k pozemku. Krajský soud dovodil, že
stavební povolení nenabylo právní moci především z toho, že ve smlouvě o smlouvě budoucí
ze dne 24. 2. 1997 byl v čl. III. odkaz na vznesené restituční nároky „k části uvedených
pozemků“. V dané době však nebylo prokázáno, že by se restituční nároky týkaly právě
pozemku p. č. 1876 v k. ú. Č. S. V listu vlastnictví č. 10001 je sice uveden odkaz na pozemek
P. J., pozemek p. č. 1076, ale ten se nevztahoval na pozemek p. č. 1876, na němž byla
povolena výstavba předmětné čistírny odpadních vod. Ani z geometrického plánu ze dne
12. 5. 1999 č. 811-153/99 nevyplýval jakýkoliv zásah stavby čistírny odpadních vod mimo
stavebním povolením určené pozemky. Krajský soud zcela pominul, že stavební povolení ze
dne 27. 5. 1998 prošlo v roce 2000 posouzením příslušných správních orgánů v rámci
institutu obnovy řízení (§62 odst. 1 písm. c) zákona č. 71/1967 Sb., ve znění pozdějších
předpisů) a v rámci přezkoumání mimo odvolací řízení (§65 citovaného zákona). Výsledek
však byl negativní. Nepominutelnou skutečností je i to, že P. J. stavební povolení ze dne
27. 5. 1998 znal po obsahové stránce již od roku 2000. Správní orgány tedy vycházely z údajů
v katastru nemovitostí, ze kterého nebylo možno zjistit, že dojde k přesunům hranic
katastrálních území, v důsledku čehož se P. J. stal zčásti vlastníkem stavebního pozemku, a
tím i účastníkem řízení. Po správních orgánech nelze spravedlivě požadovat, aby si opatřovaly
jiné důkazy k prokázání vlastnictví než výpis z katastru nemovitostí. To platí zvláště v tomto
případě, neboť z podkladů, které měly k dispozici, nic nenasvědčovalo tomu, že vlastníkem je
nebo bude někdo jiný. Správní orgány, ale ani krajský soud ve svém rozsudku, nemohly
označit jakoukoli smlouvu za neplatnou, protože tak může učinit jen příslušný obecný soud
v řízení o neplatnosti smlouvy. Z těchto důvodů krajský úřad navrhl, aby kasační stížnost byla
zamítnuta.
Ve vyjádření k návrhu stěžovatelky na přiznání odkladného účinku kasační stížnosti
krajský úřad uvedl, že ve smyslu napadeného rozsudku krajského soudu Městský úřad
v Náchodě dodatečně doručil P. J. stavební povolení ze dne 27. 5. 1998 na stavbu čistírny
odpadních vod a kanalizace, proti němuž P. J. podal odvolání. Krajský úřad svým
rozhodnutím ze dne 6. 11. 2006 stavební povolení zrušil a věc vrátil Městskému úřadu
v Náchodě k dalšímu řízení. V tomto rozhodnutí bylo zohledněna skutečnost, že stavba byla
již realizována, a bylo proto nezbytné postupovat podle ustanovení §88 stavebního zákona.
Městský úřad v Náchodě pak rozhodnutím ze dne 9. 11. 2006 stavební řízení zastavil a toto
rozhodnutí v rámci odvolacího řízení přezkoumává opět krajský úřad.
P. J. ve svém vyjádření ke kasační stížnosti poukázal na to, že stěžovatelka prováděla
stavbu čistírny odpadních vod při vědomí toho, že jde o jeho pozemek. Ostatně stavbu
realizovala i přes zákaz, který vydalo dne 31. 1. 1997 zastupitelstvo města Č. S. Stavba a
odpad ze stavebních prací mu neumožňují vykonávat k předmětnému pozemku vlastnická
práva. Proto navrhl, aby kasační stížnost byla Nejvyšším správním soudem zamítnuta.
Nejvyšší správní soud přezkoumal na základě kasační stížnosti napadený rozsudek
v souladu s ustanovením §109 odst. 2 a 3 s. ř. s., vázán rozsahem a důvody, které uplatnila
stěžovatelka v podané kasační stížnosti a přitom sám neshledal vady uvedené v odstavci 3,
k nimž by musel přihlédnout z úřední povinnosti.
Podle správního spisu stavba čistírny odpadních vod a kanalizace byla rozhodnutím
Okresního úřadu Náchod ze dne 27. 5. 1998, č. j. 5262/97/Viod-Fi stěžovatelce povolena
na pozemku p. č. 1876 v k. ú. Č. S. (právní moc byla vyznačena dnem 20. 6. 1998) a umístění
této stavby bylo v souladu s územním rozhodnutím Městského úřadu v České Skalici ze dne
31. 7. 1997, č. j. výst. 1615/416/97/Hz. Oba správní orgány při svém rozhodování vycházely
v platných údajů v katastru nemovitostí, podle nichž v rozhodné době bylo vlastníkem
předmětného pozemku město Č. S. I podle geometrického plánu ze dne 12. 5. 1999 č. 811-
153/99, jenž byl potvrzen Katastrálním úřadem v Náchodě dne 14. 5. 1999, předmětná čistírna
odpadních vod vůbec nezasahuje do pozemku ve vlastnictví P. J. Až dopisem ze dne
5. 5. 2000, č. j. 12 OR-20/2000 Katastrální úřad v Náchodě sdělil P. J. a městu Č. S., že došlo
k opravě chybného údaje v katastru nemovitostí. V důsledku toho část parcely ve
zjednodušené evidenci jiného katastru ve vlastnictví P. J. č. 1076 zasahovala v mapě katastru
nemovitostí do pozemků p. č. 1875/1, 1876/1 a 1876/2, 1877/2 a 1877/5, zapsaných na listu
vlastnictví města Č. S. Katastrální úřad v Náchodě chybu opravil tak, že parcela ve
zjednodušené evidenci jiného katastru č. 1076 byla zapsána do vlastnictví P. J. a u pozemků
p. č. 1875/1, 1876/1, 1876/2 a 1877/2 byly upraveny jejich výměry s ohledem na parcelu č.
1076, u které zůstala výměra nezměněna. Stavební povolení ze dne 27. 5. 1998 prošlo v roce
2000 posouzením v rámci obnovy řízení podle §62 zákona č. 71/1967 Sb., ve znění
pozdějších předpisů a v rámci přezkumu v mimoodvolacím řízení podle §65 citovaného
zákona, přičemž obnova řízení nebyla povolena a nebyl ani shledán důvod k přezkoumání
v rámci mimoodvolacího řízení.
Z výše uvedeného vyplývá, že v době vydání rozhodnutí o povolení stavby čistírny
odpadních vod a související kanalizace nebylo nejmenších pochyb o vlastnictví pozemku
dotčeného stavbou, tj. pozemku p. č. 1876 v k. ú. Č. S. Jako vlastník pozemku bylo vedeno
město Č. S. a stěžovatelka jako stavebník měla s vlastníkem uzavřenou smlouvu o jiném
právu k pozemku ze dne 22. 9. 1997. Stavební úřad opodstatněně vycházel z údajů v katastru
nemovitostí, protože podle ustanovení §11 zákona č. 265/1992 Sb., ve znění pozdějších
předpisů, ten, kdo vychází ze zápisu v katastru učiněného po 1. 1. 1993, je v dobré víře, že
stav katastru odpovídá skutečnému stavu věci, ledaže musel vědět, že stav zápisů v katastru
neodpovídá skutečnosti. Jelikož odkaz na pozemek P. J. na listu vlastnictví č. 10001 se
nevztahoval na pozemek p. č. 1876, na kterém byla později povolena výstavba předmětné
čistírny odpadních vod a kanalizace, vodoprávní úřad Okresního úřadu Náchod v dané době
nemohl předpokládat žádné jiné vztahy v souvislosti s pozemkem P. J. Stavební úřad neměl
žádný důvod, aby si opatřoval jiné důkazy k prokázání vlastnictví k pozemku p. č.1876 v k. ú.
Č. S. než údaje v katastru nemovitostí nenasvědčovaly tomu, že vlastníkem bude nebo by
mohl být někdo jiný.
Podle ustanovení §81 odst. 1 stavebního zákona je smyslem kolaudačního řízení
ochrana společenských (veřejných) zájmů spočívajících v přezkoumání, zda byla stavba
provedena podle dokumentace ověřené stavebním úřadem ve stavebním řízení, zda byly
dodrženy podmínky stanovené v územním rozhodnutí a ve stavebním povolení, zda provedení
stavby nebo její užívání nebude ohrožovat veřejné zájmy, především z hlediska ochrany
života a zdraví osob, životního prostředí, bezpečnosti práce a technických zařízení. Jde tedy
o řízení veřejnoprávní, ve kterém by otázka práva soukromého (sporné vlastnictví ke stavbě
či pozemku) mohla hrát roli pouze z pohledu vymezení účastníků řízení. Stavební úřad se tedy
nemusí samostatně zabývat otázkou vlastnického práva ke stavbě představující předmět řízení
a může vycházet z veřejné evidence.
Nejvyšší správní soud nesouhlasí se všemi závěry krajského soudu, které vyslovil
v napadeném rozsudku.
Krajský soud se v řízení o přezkoumání kolaudačního rozhodnutí důvodně zabýval
tím, zda rozhodnutí Okresního úřadu Náchod ze dne 27. 5. 1998, č. j. 5262/97/Viod-Fi,
kterým byla stěžovatelce povolena stavba čistírny odpadních vod a kanalizace na pozemku
p. č. 1876 v k. ú. Č. S., bylo pravomocné (právní moc byla vyznačena dnem 20. 6. 1998).
V rámci přezkoumávání kolaudačního rozhodnutí se však krajský soud mohl zabývat právní
mocí rozhodnutí o povolení pouze z toho hlediska, zda ti, s nimiž bylo ve stavebním řízení
jednáno jako s účastníky řízení, uvedené rozhodnutí obdrželi, resp. zda jim bylo řádně
doručeno a nabylo tak právní moci. Správní rozhodnutí o povolení stavby čistírny odpadních
vod a kanalizace proto nabylo právní moci tehdy, bylo-li doručeno všem subjektům, s nimiž
bylo ve stavebním řízení jako s účastníky jednáno. Skutečnost, že rozhodnutí o povolení
stavby nebylo doručeno P. J., s nímž jako s účastníkem ve stavebním řízení nebylo jednáno, je
v kolaudačním řízení z hlediska právní moci rozhodnutí o povolení stavby irelevantní, a to i
v případě, že by měl být účastníkem řízení. Stavební úřad při stanovení okruhu účastníků
řízení ve stavebním řízení vycházel z údajů v katastru nemovitostí a byl tak v dobré víře, že
stav zapsaný v katastru nemovitostí odpovídá skutečnému stavu. Nelze nevidět, že v době
vydání stavebního povolení bylo v katastru nemovitostí zapsáno jako vlastník pozemku p. č.
1876 pouze město Č. S. V rámci přezkoumání kolaudačních rozhodnutí proto krajský soud
nemohl řešit účastenství jiné osoby ve stavebním řízení v návaznosti na právní moc
rozhodnutí, resp. zda P. J. byl účastníkem tohoto řízení, s nímž však nebylo jednáno jako
s účastníkem stavebního řízení, ačkoliv byl vlastníkem pozemku p. č. 1503/2, na němž je
stavba částečně situovaná. Vyřešení této problematiky není předmětem řízení podle
ustanovení §81 odst. 1 stavebního zákona, ale předmětem stavebního řízení, ať už za použití
mimořádných opravných prostředků nebo prostředků dozorčího práva, případně postupem,
který přísluší opomenutému účastníkovi řízení.
Krajský soud při posuzování právní moci stavebního povolení ze dne 27. 5. 1998
nevzal v úvahu, že v roce 2000 nebyla povolena obnova stavebního řízení a ani nebylo
přezkoumáno předmětné stavební povolení mimo odvolací řízení podle §65 citovaného
zákona. Správní rozhodnutí v této souvislosti vydaná, ačkoliv byla významná pro posouzení
otázky účastenství P. J. v tomto řízení, však zůstala v rozporu se zákonem stranou pozornosti
a hodnocení krajského soudu. Otázkou případného podání žaloby opomenutým účastníkem
stavebního řízení se krajský soud rovněž nezabýval. Místo toho v řízení o přezkoumání
kolaudačních rozhodnutí vyslovil závazný právní názor, že v dalším řízení bude třeba zaslat P.
J., jako účastníkovi stavebního řízení, rozhodnutí Okresního úřadu Náchod ze dne 27. 5. 1998,
č. j. 5262/97/Vod-Fi a pokud z jeho strany nebude podáno odvolání, bude možné
v kolaudačním řízení pokračovat, zatímco v opačném případě nezbude než postupovat podle
ustanovení §88 odst. 2 stavebního zákona, a tedy stavbu projednat v řízení o odstranění.
Krajský soud také zcela pomíjí otázku, zda čistírna odpadních vod s kanalizací
je stavbou nepovolenou či neoprávněnou, ačkoliv vyřešení tohoto problému má význam
i z hlediska kolaudačního řízení, jehož předmětem je uvedená stavba. Není totiž vyloučeno,
že P. J. fakticky usiluje nikoliv o odstranění nepovolené stavby, nýbrž stavby neoprávněné,
tedy stavby na cizím pozemku, která podléhá režimu ustanovení §135c o. z. Citované
ustanovení řeší případy, kdy stavebník postaví na pozemku stavbu neoprávněně, tj. není-li k
tomu z hlediska předpisů občanského práva oprávněn. Z hlediska občanskoprávního může
zřídit občan stavbu především na základě práva vlastnického. Pokud tento předpoklad není
splněn, jde z občanskoprávního hlediska o tzv. neoprávněnou stavbu. Podle ustanovení §135c
o. z. se tedy rozhoduje o tom, zda má stavebníku vlastnictví ke stavbě zůstat nebo zda bude se
stavbou naloženo jinak v případě, že stavebník – vlastník stavby neměl potřebné
občanskoprávní povolení. Od občanskoprávního oprávnění zřídit stavbu je třeba rozlišovat,
zda stavebník je oprávněn stavbu zřídit i podle stavebních předpisů. Od neoprávněné stavby je
tedy třeba odlišovat nesplnění některé z náležitostí, které při stavbě vyžadují stavební
předpisy, zda bylo na stavbu vydáno územní rozhodnutí, stavební povolení atd. Byla-li např.
stavba postavena bez stavebního povolení, jde o tzv. „černou“ stavbu, která je sankcionována
stavebními předpisy. Chybí-li oprávnění (občanskoprávní titul) ke stavbě na pozemku
z hlediska občanského práva, jde naproti tomu o neoprávněnou stavbu, kterou sankcionuje §
135c o. z. Obranou proti neoprávněné stavbě je však žaloba u obecného soudu a nikoliv u
správního soudu.
Nejvyšší správní soud proto z uvedených důvodů zrušil rozsudek krajského soudu
a věc vrátil tomuto soudu k dalšímu řízení (§110 odst. 1 s. ř. s.) , v němž je tento soud podle
odst. 3 citovaného ustanovení vázán právním názorem vysloveným v tomto rozsudku.
V tomto řízení bude na krajském soudu, aby se znovu zabýval problematikou právní
moci stavebního povolení v rámci kolaudačního řízení, povahou stavby čistírny odpadních
vod a kanalizace, resp. zda není i stavbou neoprávněnou, a s ohledem na tato zjištění
s přihlédnutím k nově učiněným úkonům správních orgánů pak vydal rozhodnutí, které bude
v souladu se zákonem.
Nejvyšší správní soud již nerozhodoval o návrhu na přiznání odkladného účinku
kasační stížnosti, protože rozhodl přednostně o věci samé.
O věci bylo rozhodnuto bez jednání postupem podle §109 odst. 1 s. ř. s., podle něhož
o kasační stížnosti rozhoduje Nejvyšší správní soud zpravidla bez jednání.
Krajský soud rozhodne v novém rozhodnutí i o náhradě nákladů řízení o kasační
stížnosti (§110 odst. 2 s. ř. s.).
Poučení: Proti tomuto rozsudku nejsou opravné prostředky přípustné.
V Brně dne 12. července 2007
JUDr. Eliška Cihlářová
předsedkyně senátu