ECLI:CZ:NSS:2007:9.AO.2.2007:15
sp. zn. 9 Ao 2/2007 - 15
USNESENÍ
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátě složeném z předsedy JUDr. Radana Malíka
a soudkyň Mgr. Daniely Zemanové a JUDr. Barbary Pořízkové v právní věci navrhovatele
Ing. K. Č., proti odpůrci Obci Z., v řízení o návrhu na zrušení opatření obecné povahy -
Územního plánu obce Z., schváleného usnesením zastupitelstva obce Z. ze dne 29. 12. 2006,
takto:
I. Návrh se odmítá .
II. Žádný z účastníků nemá právo na náhradu nákladů řízení.
Odůvodnění:
Navrhovatel se podáním ze dne 28. 2. 2007, došlým dne 1. 3. 2007 Nejvyššímu
správnímu soudu, domáhá zrušení opatření obecné povahy - Územního plánu obce Z.,
schváleného usnesením zastupitelstva obce ze dne 29. 12. 2006, jehož závazná část byla
vyhlášena obecně závaznou vyhláškou č. 6/2006, vyvěšenou na úřední desce Obecního úřadu
obce Z. ode dne 29. 12. 2006. Tento návrh odůvodnil tím, že je vlastníkem pozemku parc. č.
412 o výměře 8920 m
2
v katastrálním území Z. a že o funkčním využití tohoto pozemku bylo
v rámci schváleného územního plánu rozhodnuto nezákonným způsobem.
Odpůrce se k podanému návrhu nevyjádřil.
Nejvyšší správní soud se v projednávané věci nejprve musel zabývat otázkou,
zda Územní plán obce Z., schválený usnesením zastupitelstva obce Z. dne 29. 12. 2006 dle
zákona č. 50/1976 Sb., o územním plánování a stavebním řádu, ve znění pozdějších předpisů
(dále jen „stavební zákon“), je opatřením obecné povahy ve smyslu ustanovení §101a zákona
č. 150/2002 Sb., soudního řádu správního, v platném znění (dále též „s. ř. s.“). Při posuzování
této otázky vycházel Nejvyšší správní soud z usnesení rozšířeného senátu Nejvyššího
správního soudu ze dne 13. 3. 2007, č. j. 3 Ao 1/2007 - 44, který ve svém rozhodování dospěl
k odlišnému právnímu názoru, než který byl vysloven v rozsudku ze dne 18. 7. 2006, č. j. 1
Ao 1/2006 - 74, publikovaném pod č. 968/2006 Sb. NSS.
Rozšířený senát Nejvyššího správního soudu ve věci sp. zn. 3 Ao 1/2007 musel
při řešení předložené otázky nejprve definovat kritéria rozhodná pro posouzení, zda příslušný
akt je opatřením obecné povahy či nikoli. Dospěl přitom k následujícím závěrům:
Opatření obecné povahy je institutem, který byl v novodobém českém právním řádu
zakotven poprvé zákonem č. 127/2005 Sb., o elektronických komunikacích (dále jen „zákon
o elektronických komunikacích“). Tento zákon předepsal vydání opatření obecné povahy
pro některé činnosti telekomunikačních orgánů přímo, např. v ustanovení §34 odst. 4 zákona,
právní účinky pak blíže rozvedl v ustanovení §124 zákona. Zákon o elektronických
komunikacích nabyl účinnosti dne 1. 5. 2005 a těmito svými ustanoveními navázal
na již platný (od 24. 9. 2004), ale v té době dosud neúčinný zákon č. 500/2004 Sb., správní
řád (dále jen „správní řád“). Zároveň byl novelizován i soudní řád správní a ustanovením
§171, části dvacáté prvé, zákona č. 127/2005 Sb. do něj byl inkorporován díl 7, části třetí,
hlavy II. se svými ustanoveními §101a až §101d a zároveň doplněna ustanovení §4 odst. 2
písm. c) a §48 odst. 2 písm. e). Samotný soudní řád správní však ani po novelizaci definici
opatření obecné povahy neobsahuje, výše uvedená ustanovení upravují pouze pravomoc
a kompetenci soudů a některá další procesní pravidla přezkumu. Odpověď na otázku,
co lze považovat za opatření obecné povahy, je proto třeba hledat (jak bylo ostatně uvedeno
již v rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 27. 9. 2005, č. j. 1 Ao 1/2005 – 98)
v novém správním řádu, v části šesté.
Podle ustanovení §171 správního řádu postupují podle této části správní orgány
v případech, kdy jim zvláštní zákon ukládá vydat závazné opatření obecné povahy, které není
právním předpisem ani rozhodnutím. V dalších ustanoveních jsou pak upravena procesní
pravidla pro jeho vydání.
Z uvedeného je zřejmé, že ani nový správní řád opatření obecné povahy materiálně
nedefinuje a s ohledem na velkou rozmanitost možných případů ponechává na zákonodárci,
aby stanovil ve zvláštních zákonech, která autoritativní opatření správních orgánů jsou
v právním smyslu opatřeními obecné povahy a mají být připravována, projednávána
a vydávána způsobem upraveným v části šesté správního řádu. Lze tudíž shrnout, že opatření
obecné povahy mohou správní orgány vydávat jen v těch případech, kdy jim to zvláštní zákon
ukládá, a to v rozsahu a za podmínek tam uvedených. Pomocí argumentu a contrario
lze pak dovodit, že pokud jim to zvláštní zákon výslovně neukládá, nemohou samy
podle vlastního uvážení určitá opatření podřizovat režimu ustanovení §171 a násl. správního
řádu. Tento závěr je podepřen i zněním čl. 2 odst. 3 Ústavy a čl. 2 odst. 2 Listiny
základních práv a svobod. Je tak možno uzavřít, že rozhodujícím kritériem pro posouzení,
zda je příslušný správní akt opatřením obecné povahy, nejsou materiální znaky
(byť je nepochybné, že by zákonodárce měl při své legislativní činnosti dbát na to,
aby při úpravě tohoto institutu ve zvláštních zákonech byl obsah v souladu s formou),
ale rozhodující je skutečnost, zda tuto právní formu pro vydání aktu zvláštní zákon
předepisuje. Pravomoc a kompetence Nejvyššího správního soudu k přezkumu dle ustanovení
§4 odst. 2 písm. c) s. ř. s. a §101a a násl. s. ř. s. je pak dána jen v těch případech, kdy správní
orgán vydal opatření obecné povahy na základě zmocnění uvedeného ve zvláštním zákoně.
V dané věci zastupitelstvo obce Z. schválilo Územní plán této obce usnesením ze dne
29. 12. 2006, tedy v době účinnosti nového správního řádu. Na režim vydávání opatření
obecné povahy tak beze zbytku dopadala ustanovení jeho části šesté. Zvláštní zákon, který
pořizování a schvalování územně plánovací dokumentace v té době upravoval, tj. stavební
zákon, však pro žádnou z činností prováděnou správními orgány na úseku územního
plánování a stavebního řízení vydávání opatření obecné povahy nepředepisoval. Ustanovení §
29 odst. 3 stavebního zákona, které upravovalo finální fázi schvalování územního plánu a
které jako právní formu pro vyhlášení jeho závazné části určovalo obecně závaznou vyhlášku,
zůstalo beze změny. Formou opatření obecné povahy jsou územní plány vydávány až na
základě zákona č. 183/2006 Sb., o územním plánování a stavebním řádu (stavební zákon),
který nabyl účinnosti teprve dnem 1. 1. 2007. Z uvedených důvodů proto Územní plán obce
Z., schválený usnesením zastupitelstva dne 29. 12. 2006, ani samo toto usnesení opatřením
obecné povahy nejsou.
Nejvyšší správní soud se v projednávané věci zabýval také otázkou, zda povinnost
umožnit soudní přezkum územních plánů i před 1. 1. 2007 nevyplývá pro Českou republiku
z jejích mezinárodních závazků či z komunitárního práva.
K otázce posouzení souladu vnitrostátní právní úpravy s mezinárodní smlouvou
(zde Aarhuskou úmluvou) a s komunitárním právem Nejvyšší správní soud uvádí,
že v případě územních plánů se jejich pojetí v jednotlivých zemích, jež se staly stranami
Aarhuské úmluvy (včetně zemí Evropské unie), liší, a stejně tak se liší i proces
jejich přijímání a forma jejich vydávání. Do těchto otázek Aarhuská úmluva ani příslušné
směrnice Evropské unie nijak nezasahují. Ze žádné mezinárodní smlouvy či komunitárního
předpisu tedy nelze dovodit, že územní plán musí být z povahy věci vždy opatřením obecné
povahy a že toto opatření je jedinou přípustnou formou jeho vydání, neboť uvedené otázky
řeší výhradně vnitrostátní právní předpisy. V českém právním řádu byl proces pořizování
a schvalování územně plánovací dokumentace upraven až do 31. 12. 2006 zákonem
č. 50/1976 Sb., který pro vydání územního plánu (jeho závazné části) předepisoval formu
obecně závazné vyhlášky. Sama skutečnost, že přezkum opatření obecné povahy
byl dle vnitrostátních předpisů umožněn již s účinností ode dne 1. 5. 2005 a tento institut
byl zakotven v jednom zvláštním zákoně, tedy neměla bez dalšího ve vztahu k dosavadní
právní úpravě pořizování a schvalování územně plánovací dokumentace žádný význam.
Nejvyšší správní soud tak nemá pochyb o tom, že z Aarhuské úmluvy ani z komunitárního
práva povinnost smluvních stran umožnit soudní přezkum územních plánů přímo nevyplývá.
Ze všech výše uvedených důvodů dospěl Nejvyšší správní soud k závěru, že Územní
plán obce Z., schválený usnesením zastupitelstva dne 29. 12. 2006, není opatřením
obecné povahy a není tedy dána pravomoc soudu dle ustanovení §4 odst. 2 písm. c) s. ř. s.
k jeho přezkumu v řízení dle ustanovení §101a a násl. s. ř. s. Nedostatek pravomoci
je svou povahou neodstranitelným nedostatkem podmínek řízení, Nejvyšší správní soud
proto návrh na zrušení opatření obecné povahy podle ustanovení §46 odst. 1 písm. a) s. ř. s.
odmítl.
Výrok o náhradě nákladů řízení se opírá o ustanovení §60 odst. 3, větu první, s. ř. s.
ve spojení s ustanovením §120 s. ř. s., podle něhož nemá žádný z účastníků právo na náhradu
nákladů řízení, byl-li návrh odmítnut.
Poučení: Proti tomuto usnesení nejsou opravné prostředky přípustné.
V Brně dne 12. července 2007
JUDr. Radan Malík
předseda senátu