ECLI:CZ:NSS:2007:9.APS.3.2007
sp. zn. 9 Aps 3/2007 - 33
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátě složeném z předsedy JUDr. Radana Malíka
a soudkyň JUDr. Barbary Pořízkové a Mgr. Daniely Zemanové v právní věci stěžovatele
společnosti L. U. K. P., zastoupené JUDr. Zdeňkem Weigem, advokátem se sídlem v Praze 4,
Na Záhonech 71, za účasti Celního ředitelství Praha, se sídlem v Praze 1, Washingtonova
11, v řízení o kasační stížnosti podané proti usnesení Městského soudu v Praze ze dne 31. 5.
2006, č. j. 7 Ca 88/2006 – 13, ve znění opravného usnesení ze dne 8. 11. 2006, č. j. 7 Ca
88/2006 – 23,
takto:
I. Kasační stížnost se zamítá .
II. Žádný z účastníků nemá právo na náhradu nákladů řízení.
Odůvodnění:
Kasační stížností ze dne 15. 6. 2006 společnost L. U. K. P., akciová společnost (dále
jen „stěžovatel“), napadla v záhlaví označené usnesení Městského soudu v Praze (dále jen
„městský soud“), kterým byla odmítnuta její žaloba na ochranu před nezákonným zásahem
Celního ředitelství Praha (dále jen „celní ředitelství“) a s ní související návrh na vydání
předběžného opatření. Nezákonný zásah stěžovatel spatřuje ve vydání rozhodnutí celního
ředitelství ze dne 24. 2. 2006, č. j. 2978/06-1701-21, kterým byl s přihlédnutím k ustanovení §
50 odst. 4 zákona č. 337/1992 Sb., o správě daní a poplatků, ve znění pozdějších předpisů, za
využití ustanovení §43 a §32 citovaného zákona, vyzván, aby ve lhůtě 30 dnů vysvětlil svá
tvrzení v podaném odvolání ze dne 28. 8. 2003, jakož i v jeho následném doplnění ze dne 6.
12. 2005, které směřuje proti platebním výměrům č. 43/2003 až č. 48/2003 ze dne 30. 7. 2003,
č. j. 1498/03-08.
Předmětným rozhodnutím (výzvou) bylo totiž podle názoru stěžovatele zasaženo
do jeho postavení v daňovém řízení a jeho majetkových práv v té části, kdy celní ředitelství
požaduje předložení dokladů prokazujících tvrzení v odvolání stěžovatele, tj. dokladů,
které byly zabaveny a odvezeny pracovníky celní správy v postavení policejního orgánu
pro účely trestního řízení již v roce 2002 a 2003 a dosud nebyly stěžovateli vráceny. Celní
ředitelství tedy – poté, co mu byla daná věc jako odvolacímu orgánu vrácena městským
soudem zpět k dalšímu řízení – nutí stěžovatele, aby zajistil podklady, které nemá k dispozici.
Nesplnění této povinnosti by přitom znamenalo, že odvolací orgán bude opět vycházet pouze
z důkazních prostředků, které byly opatřeny v dosavadním daňovém řízení. Proto stěžovatel
navrhl vydání rozsudku, kterým se celnímu ředitelství zakazuje rozhodovat o odvolání
stěžovatele pouze na základě důkazních prostředků, které byly dosud opatřeny v daňovém
řízení, bez zhodnocení dokladů zabavených pracovníky celní správy v postavení policejního
orgánu pro účely trestního řízení. Shodný zákaz navrhl stěžovatel uložit rovněž předběžným
opatřením.
Městský soud k danému návrhu konstatoval, že předmětné rozhodnutí celního
ředitelství nelze považovat za zásah, pokyn nebo donucení ve smyslu §82 zákona
č. 150/2002 Sb., soudního řádu správního, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „s. ř. s.“),
nýbrž jako procesní úkon směřující k ukončení správního (daňového) řízení s tím,
že nezákonnost takového rozhodnutí vydaného správním orgánem, resp. nesprávnost
jeho postupu bude moci stěžovatel namítat v případné žalobě proti věcnému rozhodnutí
ve správním řízení vydanému. Ve vztahu k petitu, který stěžovatel navrhoval, potom městský
soud uvedl, že je zřejmé, že stěžovatel se snaží zabránit, aby určitý stav nastal,
nikoliv odstranit stav již existující. S ohledem na tyto skutečnosti proto daný návrh,
včetně návrhu na předběžné opatření, odmítl podle §46 odst. 1 písm. d) s. ř. s.
jako nepřípustný.
Stěžovatel označil jako důvody své kasační stížnosti skutečnosti uvedené v §103
odst. 1 písm. a), c), d) a e) s. ř. s. Bez bližšího podřazení či specifikace těchto důvodů přitom
napadenému usnesení městského soudu vytýká, že úvodní věta v záhlaví usnesení uvádí,
že věc rozhodl senát ve složení předsedy JUDr. Slavomíra Nováka a soudců
JUDr. Aleše Sabola a JUDr. Ivety Šaškové, přičemž usnesení podepsal jako předseda senátu
JUDr. Ladislav Hejtmánek. V této souvislosti poukázal rovněž na to, že nebyl seznámen
se složením senátu, který bude jeho věc projednávat a rozhodovat, a nebylo mu umožněno
vyjádřit se k osobám soudců z hlediska podjatosti. Napadené usnesení městského soudu bylo
vydáno bez ústního jednání za účasti stran a stěžovatel si tedy nemohl ověřit, který senát
a v jakém složení bude jeho věc projednávat, rozhodovat a rozhodnutí podepisovat.
Nelze tedy vyloučit, že soud byl nesprávně obsazen a v důsledku toho byl stěžovatel odňat
svému zákonnému soudci. Dále stěžovatel brojí proti tomu, že nebyl seznámen s vyjádřením
celního ředitelství k žalobě a je tedy otázkou, zda vůbec daný správní orgán věděl,
že na něho byla podána žaloba a zda předložil správní spis. Podle jeho názoru i v případě,
že dojde k odmítnutí návrhu pro nepřípustnost, nemůže se tak stát bez součinnosti s účastníky
řízení. V daném případě tedy stěžovatel dovodil porušení jeho práva na projednání věci
v jeho přítomnosti a na vyjádření se ke všem prováděným důkazům (čl. 38 odst. 2 Listiny
základních práv a svobod, §6 o. s. ř. ve spojení s §64 s. ř. s. a §36 odst. 1 s. ř. s.). Současně
poukázal na to, že ke dni vydání výzvy ze strany celního ředitelství bylo městským soudem
rozhodnuto pouze ve čtyřech případech ze šesti žalobou napadených platebních výměrů
(č. 43/2003 až č. 48/2003) a že celní řízení tedy pokračuje toliko v těchto čtyřech případech,
přičemž výzva celního ředitelství se týkala všech šesti platebních výměrů. V případě zbylých
dvou věcí tudíž správní orgán neměl žádné právo na vysvětlování a prokazování tvrzených
skutečností uvedených v odvolání, čímž bylo zasaženo do práva stěžovatele chráněného čl. 4
Listiny základních práv a svobod, konkrétně do jeho práva na tzv. informační sebeurčení.
V těchto dvou případech nebylo celní ředitelství oprávněno ve smyslu čl. 2 odst. 2 Listiny
základních práv a svobod učinit danou výzvu a v tomto ohledu stěžovatel uvedl, že ze strany
Celního ředitelství Praha šlo o neústavní zásah s tím, že na této skutečnosti nic nemění ani to,
že tento zásah byl formálně označen jako rozhodnutí. Podle jeho názoru je rozhodující
nikoli formální označení, ale materiální povaha a podstata napadeného postupu.
Touto otázkou se však městský soud nezabýval stejně jako žalobní námitkou týkající se toho,
že celní řízení pokračuje pouze ve čtyřech případech, přičemž předmětná výzva se týkala šesti
případů, resp. platebních výměrů. Pokud městský soud toto nerozlišoval, odepřel stěžovateli
právo na soudní ochranu před nezákonným zásahem správního úřadu.
Celní ředitelství, jakožto účastník řízení, se k podané kasační stížnosti nevyjádřilo.
Nejvyšší správní soud nejprve posoudil formální náležitosti kasační stížnosti
a konstatoval, že kasační stížnost je podána včas, jde o rozhodnutí, proti němuž je kasační
stížnost přípustná, a stěžovatel je zastoupen advokátem (§105 odst. 2 s. ř. s.).
Poté přezkoumal napadené usnesení městského soudu v rozsahu kasační stížnosti a v rámci
uplatněných důvodů (§109 odst. 2 a 3 s. ř. s.) a dospěl k závěru, že kasační stížnost není
důvodná.
Z obsahu kasační stížnosti je zřejmé, že stěžovatelem je tvrzen důvod kasační stížnosti
podle §103 odst. 1 písm. e) s. ř. s., i když v jeho podání jsou též výslovně zmíněny i důvody
podle §103 odst. 1 písm. a), c) a d) s. ř. s. Důvod podle §103 odst. 1 písm. e) s. ř. s.,
tj. nezákonnost rozhodnutí o odmítnutí návrhu nebo o zastavení řízení, je totiž ve vztahu
k důvodům podle písm. a) až d) téhož ustanovení důvodem speciálním. Je-li dán důvod
podle písm. e), vylučuje to důvody podle písm. a), c) a d), neboť nezákonným je rozhodnutí
o odmítnutí návrhu nebo o zastavení řízení v každém případě i tehdy, byla-li v něm krajským
či městským soudem nesprávně posouzena právní otázka ve smyslu ustanovení §103 odst. 1
písm. a) s. ř. s, bylo-li řízení u soudu zmatečné ve smyslu §103 odst. 1 písm. c) s. ř. s.
nebo je-li rozhodnutí soudu nepřezkoumatelné ve smyslu §103 odst. 1 písm. d) s. ř. s. Důvod
podle §103 odst. 1 písm. b) s. ř. s. je u kasační stížnosti proti rozhodnutí krajského
či městského soudu o odmítnutí návrhu (na zahájení řízení) nebo o zastavení řízení z povahy
věci vyloučen, když se v obou těchto případech jedná sice o rozhodnutí, jimž se řízení
před soudem končí, ovšem nikoli o rozhodnutí ve věci samé. Přitom toliko rozhodnutími
soudu ve věci samé lze posuzovat vady řízení před správním orgánem,
včetně nepřezkoumatelnosti jeho správního rozhodnutí, jak jsou definovány jako důvod
kasační stížnosti podle §103 odst. 1 písm. b) s. ř. s.
S ohledem na tyto skutečnosti a při znalosti toho, že městský soud napadeným
usnesením žalobu stěžovatele odmítl, považoval Nejvyšší správní soud za rozhodný
důvod kasační stížnosti důvod uvedený pod ustanovením §103 odst. 1 písm. e) s. ř. s.,
když otázkou, kterou bylo třeba při posouzení zákonnosti daného usnesení zvážit, bylo,
zda se v případě shora citovaného rozhodnutí (výzvy) celního ředitelství jedná o zásah
ve smyslu §82 s. ř. s.
Podle §82 s. ř. s. je k podání žaloby legitimován každý, kdo tvrdí, že byl
přímo zkrácen na svých právech nezákonným zásahem, pokynem nebo donucením
(dále jen „zásah“) správního orgánu, který není rozhodnutím, a byl zaměřen přímo
proti němu nebo v jeho důsledku bylo proti němu přímo zasaženo; taková osoba
se může žalobou u soudu domáhat ochrany proti zásahu, trvá-li nebo trvají jeho důsledky
anebo hrozí-li jeho opakování. Žaloba je však nepřípustná, lze-li se ochrany nebo nápravy
domáhat jinými právními prostředky nebo domáhá-li se žalobce pouze určení, že zásah byl
nezákonný (§85 s. ř. s.).
V této souvislosti Nejvyšší správní soud konstatuje, že řízení o ochraně
před nezákonným zásahem, pokynem nebo donucením správního orgánu je subsidiární
formou soudní ochrany ve správním soudnictví, která pokrývá širokou škálu tzv. faktických
zásahů (typicky různých policejních přehmatů) a která nastupuje jen v případě, že jiná právní
možnost ochrany chybí. Zákon přitom nepočítá s ochranou před aktuálně neexistujícími
zásahy, tj. zejména zásahy, ke kterým došlo v minulosti, ale ani před zásahy, které mohou
teprve v budoucnu nastat, nejde-li o hrozbu opakování již učiněného zásahu. Jakkoli je tedy
správní řízení vybočující ze zákonných mezí způsobilé porušit množství zaručených práv
účastníků řízení, je třeba přezkum takového případného vybočení uplatňovat až v rámci
garantovaných opravných prostředků, jimiž lze brojit proti rozhodnutí ve věci, kterým je dané
správní řízení ukončeno. Ustanovení §82 a násl. s. ř. s. tak nelze aplikovat v případě
jednotlivých úkonů v rámci správního řízení zakončeného rozhodnutím a není přitom
rozhodné, zda je tento úkon formalizován v podobě rozhodnutí tak, jako je tomu v daném
případě.
Jednotlivé úkony celního ředitelství v rámci daného správního řízení jsou
uskutečňovány podle procesních pravidel, jejichž dodržení je plně přezkoumatelné v rámci
přezkumu rozhodnutí, jímž bude toto řízení ukončeno. Postup celního ředitelství,
jakožto odvolacího orgánu, je totiž pod kontrolou správního soudnictví v režimu §65 a násl.
s. ř. s., přičemž pod tuto kontrolu je principiálně zahrnuta i zákonnost veškerých úkonů
uskutečněných správním orgánem v rámci správního řízení. Je tedy zřejmé, že není důvodu
stěžovatelovo zpochybnění oprávněnosti výzvy celního ředitelství řešit soudem v době,
kdy správní řízení ještě nebylo ukončeno. Jinými slovy prostřednictvím žaloby na ochranu
před nezákonným zásahem nelze podrobovat testu zákonnosti jednotlivé procesní úkony
správního orgánu, které zpravidla směřují k vydání rozhodnutí a samy o sobě nepředstavují
zásah do práv účastníka řízení (srov. např. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne
31. 7. 2006, č. j. 8 Aps 2/2006 – 95, www.nssoud.cz).
Ve světle výše uvedeného lze tedy uzavřít, že přezkumu případné nezákonnosti
v postupu celního ředitelství se má možnost stěžovatel domáhat v rámci přezkumu
meritorního rozhodnutí celního ředitelství podle §65 a násl. s. ř. s., a proto se Nejvyšší
správní soud ztotožnil se závěrem městského soudu, který žalobu stěžovatele posoudil
jako nepřípustnou ve smyslu §85 s. ř. s. s tím, že ochrany se lze domáhat jiným právním
prostředkem.
Tento závěr, preferující přezkum případných nezákonností až v rámci meritorních
rozhodnutí, přitom konvenuje se zákonnou koncepcí poskytování ochrany ve správním
soudnictví, která vychází z premisy, že soudem budou přezkoumávána pouze meritorní
a finální rozhodnutí správních orgánů. Tato zásada je vyjádřena v §68 písm. a) s. ř. s.,
dle kterého je žaloba nepřípustná, pokud žalobce nevyčerpal řádné opravné prostředky
v řízení před správním orgánem; dále v §70 s. ř. s., který pod písm. a) vylučuje ze soudního
přezkumu úkony správního orgánu, které nejsou rozhodnutími, dle písm. b) jsou vyloučeny
úkony předběžné povahy. Z uvedených ustanovení je tedy zřejmé, že městský se soud
nedopustil restriktivního výkladu zákona, konkrétně §85 s. ř. s., nýbrž respektoval základní
zásady správního soudnictví. Ostatně Nejvyšší správní soud již ve svém rozsudku ze dne
4. 8. 2005, č. j. 2 Aps 3/2004 – 42, publikovaném pod č. 720/2005 Sb. NSS, www.nssoud.cz,
konstatoval, že soudním řádem správním nově zavedený samostatný procesní institut žaloby
proti nezákonnému zásahu, pokynu nebo donucení správního orgánu nemůže být vykládán
jako jakási náhražka žaloby proti rozhodnutí správního orgánu a není proto ani v procesní
dispozici účastníka řízení volit, kterou z těchto žalob bude pro sebe považovat za výhodnější
a které řízení tedy bude iniciovat. Určujícím kritériem pro podání této žaloby totiž není jakási
procesní taktika žalobce, nýbrž povaha napadeného úkonu. Přitom platí, že žaloba
proti rozhodnutí správního orgánu má před žalobou proti nezákonnému zásahu přednost
v tom smyslu, že lze-li se ochrany nebo nápravy domáhat jinými právními prostředky,
je tak účastník řízení povinen učinit a teprve po vyčerpání těchto prostředků si současně
otevírá procesní prostor pro případné podání žaloby proti rozhodnutí správního orgánu.
Přímo žalovat nezákonný zásah je proto možno jen tehdy, pakliže ochrana jinými právními
prostředky není možná. Vztah obou zmíněných žalobních typů tak lze označit za primát
žaloby proti rozhodnutí, kdy sekundární možnost podání úspěšné žaloby proti nezákonnému
zásahu nastupuje teprve tehdy, pokud žaloba proti rozhodnutí nepřipadá v úvahu,
a to ani po „zprocesnění“ zásahu jinými právními prostředky ve smyslu ustanovení §85 s. ř. s.
Ve vztahu k námitkám stěžovatele vzneseným v kasační stížnosti považuje Nejvyšší
správní soud za vhodné toliko pro úplnost poznamenat následující. Jak plyne již ze shora
uvedeného, stěžovatel (původně žalobce) se v předmětné věci domáhal toho, aby bylo
rozhodnuto o jeho návrhu (žalobě), který ovšem zákon výslovně označuje jako nepřípustný
(§85 s. ř. s.). V důsledku této skutečnosti byl potom daný návrh odmítnut,
neboť již v okamžiku jeho podání byl věcně neprojednatelný. To znamená, že nebyl věcně
posuzován a že městský soud tudíž mohl rozhodnout bez jednání, aniž by požadoval
předložení správního spisu a vyjádření správního orgánu k podanému návrhu (§74 odst. 1
s. ř. s.). K námitce ohledně neseznámení stěžovatele se složením senátu a neumožnění vyjádřit
se k osobám soudců z hlediska podjatosti lze konstatovat, že se jedná o vadu řízení nemající
vliv na zákonnost. Pokud jde o nejasnosti ohledně personálního složení senátu městského
soudu, který ve věci rozhodoval, kontrolou protokolu o hlasování bylo zjištěno, že předsedou
senátu byl JUDr. Ladislav Hejtmánek; soud byl tudíž správně obsazen s tím, že k pochybení
došlo při písemném vyhotovení usnesení. Usnesením městského soudu ze dne 8. 11. 2006,
č. j. 7 Ca 88/2006 – 23, bylo proto označení předsedy senátu uvedeného v záhlaví opraveno
tak, že slova JUDr. Slavomíra Nováka se nahrazují slovy JUDr. Ladislava Hejtmánka. Dané
usnesení přitom bylo dne 16. 11. 2006 doručeno jak stěžovateli, tak celnímu ředitelství.
Co se týče námitky vůči rozsahu výzvy celního ředitelství a zahrnutí i dalších dvou platebních
výměrů, nelze se k ní v tuto chvíli – bez dalších spisových podkladů, zejména bez správního
spisu – blíže vyjádřit, nicméně s ohledem na shora učiněný závěr ohledně nepřípustnosti
žaloby není tato námitka jakkoli rozhodná.
Nejvyšší správní soud tak dospěl k závěru, že kasační stížnost není důvodná,
a proto ji podle §110 odst. 1, věty poslední, s. ř. s. zamítl.
O nákladech řízení o kasační stížnosti rozhodl Nejvyšší správní soud podle §60 odst. 1
ve spojení s §120 s. ř. s., neboť neúspěšnému stěžovateli náhrada nákladů řízení nepřísluší
a účastník řízení nárok na náhradu řízení neuplatnil a ani ze soudního spisu nevyplynulo,
že by mu nějaké náklady řízení v souvislosti s řízením o kasační stížnosti vznikly.
Poučení: Proti tomuto rozsudku nejsou opravné prostředky přípustné.
V Brně dne 14. června 2007
JUDr. Radan Malík
předseda senátu