ECLI:CZ:NSS:2007:9.AS.35.2007
9 As 35/2007 –
81
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátě složeném z předsedy JUDr. Radana Malíka
a soudkyň Mgr. Daniely Zemanové a JUDr. Barbary Pořízkové v právní věci stěžovatelky D.
K., zastoupené Mgr. Vojtěchem Veverkou, advokátem se sídlem v Kladně, nám. Starosty
Pavla 40, za účasti Krajského úřadu Středočeského kraje, odboru územního a stavebního
řízení, se sídlem v Praze 5, Zborovská 11, a osob zúčastněných na řízení 1) P. Š., 2) A. Š.,
v řízení o kasační stížnosti podané proti rozsudku Městského soudu v Praze ze dne
16. 5. 2006, č. j. 8 Ca 250/2005 - 31,
takto:
I. Kasační stížnost se zamítá .
II. Žádný z účastníků nemá právo na náhradu nákladů řízení.
Odůvodnění:
Stěžovatelka kasační stížností napadá v záhlaví označený rozsudek Městského soudu
v Praze (dále jen „městský soud“), kterým byla zamítnuta její žaloba proti rozhodnutí
Krajského úřadu Středočeského kraje, odboru územního a stavebního řízení (dále
jen „žalovaný“), ze dne 8. 6. 2005, č. j. ÚSŘ/2191/05/Kt. Tímto rozhodnutím bylo zamítnuto
odvolání stěžovatelky a potvrzeno rozhodnutí Magistrátu města Kladna, odboru výstavby
(dále jen „stavební úřad“), ze dne 28. 2. 2005, č. j. Výst.5960/2004/Če/330, jimž byla osobám
zúčastněným na řízení dodatečně povolena stavba „nástavba střešního vikýře a stavební
úpravy spočívající ve zřízení koupelny a kuchyně s jídelnou v podkroví rodinného domu,
82
osazení střešních oken“, vše na rodinném domu v L., na pozemku parc. č. 481 v katastrálním
území L.
Stěžovatelka označila za důvody kasační stížnosti skutečnosti uvedené v ustanovení
§103 odst. 1 písm. a) a d) zákona č. 150/2002 Sb., soudního řádu správního, v platném znění
(dále jen „s. ř. s.“). Nesouhlasí s právním posouzením věci tak, jak bylo provedeno stavebním
úřadem, který pouze zkoumal, zda byly splněny podmínky dané zákonem ve smyslu
konkrétně zjistitelných skutečností (vzdálenost stavby od hranice pozemku apod.),
avšak zcela vědomě se vyhnul nutnosti posoudit situaci z hlediska souladu s veřejným
zájmem, čímž naprosto opomenul jednu ze základních zákonných podmínek.
Dále zdůrazňuje, že ani městský soud se přes veškeré její námitky v podstatě blíže nevyjádřil
k otázce rozporu s veřejným zájmem jako obecné hodnoty, když v odůvodnění
svého rozsudku jen popisuje soulad přezkoumávaného rozhodnutí (žalovaného)
s jednotlivými ustanoveními stavebního zákona (zákon č. 50/1976 Sb., o územním plánování
a stavebním řádu, ve znění pozdějších předpisů) pojednávajícími o technických podmínkách.
Stěžovatelka však rozpor skutečného stavu s těmito právními normami nenamítala,
zpochybňovala od začátku zásah, jímž bylo zasaženo do jejích subjektivních práv právě
pro rozpor s ochranou veřejného zájmu, kam spadá mimo jiné právo na soukromí. Napadený
rozsudek městského soudu však v tomto směru postrádá jakékoli odůvodnění.
Žalovaný se k podané kasační stížnosti nevyjádřil, osoby zúčastněné na řízení
ve společném podání uvedly, že stěžovatelka je z důvodu tvrzení o narušení jejího soukromí
vyzvala k podpisu dohody o výstavbě plotu, která však pro ně byla výrazně nevýhodná, proto
ji neuzavřely.
Ze správního spisu žalovaného Nejvyšší správní soud zjistil následující skutečnosti
rozhodné pro posouzení důvodnosti kasační stížnosti:
Manželé Š. ohlásili dne 10. 11. 2003 u Obecního úřadu v Libušíně stavební úpravu na
svém domě sousedícím se stavbou stěžovatelky. Stavební komise obecního úřadu k věci
sdělila, že proti provedení stavební úpravy v rozsahu uvedeném v ohlášení není podle §57
odst. 2 stavebního zákona námitek. Dne 11. 10. 2004 podal zástupce stěžovatelky
ke stavebnímu úřadu podnět k zahájení řízení o odstranění stavby, neboť manželé Š. provedli
přístavbu svého rodinného domu oproti původnímu ohlášení v mnohem větším rozsahu. Za
konkrétní hlavní důvod označil vikýř, který výrazným způsobem zasahuje do soukromí
stěžovatelky jakožto uživatelky sousední stavby, a takovéto zásahy nejsou ve veřejném zájmu.
Stavební úřad na základě tohoto podnětu všechny zúčastněné vyzval k účasti na místním
šetření, při němž zjistil, že nástavba vikýře byla provedena v rozporu s ohlášením stavebnímu
úřadu a celá stavba měla být provedena na základě vydaného stavebního povolení. Zahájil
tedy řízení o odstranění nepovolené stavby podle ustanovení §88 odst. 1 písm. b) stavebního
zákona a v jeho rámci manžele Š. vyzval k podání žádosti o dodatečné stavební povolení.
Toto bylo podáno dne 24. 11. 2004, námitky proti dodatečnému povolení stavby následně
podala pouze stěžovatelka, která v nich zopakovala důvody již uvedené v podnětu k zahájení
řízení o odstranění stavby. V tomto svém podání navrhla, aby bylo rozhodnuto o odstranění
stavby a dodatečné stavební povolení vydáváno nebylo. Stavební úřad nařídil ve věci ústní
jednání, při kterém obě strany setrv aly na svých tvrzeních, a k dohodě mezi nimi nedošlo. Po
přezkoumání žádosti o dodatečné povolení stavby a všech relevantních skutečností vydal dne
28. 2. 2005 rozhodnutí o dodatečném povolení stavby, v němž manželům Š. pro dokončení
stavby stanovil podmínky a námitku stěžovatelky obsahující nesouhlas s provedenou stavbou
(odůvodněnou tak, že dodatečné povolení stavby není v souladu s veřejným zájmem) zamítl.
83
O odvolání stěžovatelky rozhodoval žalovaný, který svým rozhodnutím z 8. 6. 2005
odvolání zamítl a napadené rozhodnutí potvrdil. V odůvodnění svého rozhodnutí uvedl,
že pojem veřejný zájem není ve stavebním zákoně přímo definován, pokusil se vymezit
jeho znaky (výraz potřeb a zájmů společnosti, prosazování legitimní veřejnou mocí),
a poté dovodil, že dodatečně povolovaná stavba s veřejným zájmem není v rozporu. Městský
soud podanou žalobu zamítl a v odůvodnění rozhodnutí uvedl, že vlastnické právo a právo
na soukromí není zákonem neomezeně chráněno a nelze jej vykládat tak široce, jak to učinila
stěžovatelka, dále poukázal na skutečnost, že byla dodržena všechna ustanovení vyhlášky
č. 137/1998 Sb., o obecných technických požadavcích na výstavbu (dále jen „vyhláška
č. 137/1998 Sb.“). S návrhem na zřízení plotu pak stěžovatelku odkázal na samostatné
občanskoprávní řízení.
Kasační stížnost je podle §102 a násl. s. ř. s. přípustná. Stěžovatelka opírá kasační
stížnost o důvody vymezené v ustanovení §103 odst. 1 písm. a) a d) s. ř. s., tj. poukazuje
na nezákonnost spočívající v nesprávném posouzení právní otázky soudem v předcházejícím
řízení [§103 odst. 1 písm. a) s. ř. s.] a dále namítá nepřezkoumatelnost rozhodnutí městského
soudu spočívající v nedostatku jeho důvodů. Rozsahem a důvody kasační stížnosti je Nejvyšší
správní soud podle §109 odst. 2 a 3 s. ř. s. vázán.
Nejvyšší správní soud přezkoumal napadený rozsudek v rozsahu důvodů uplatněných
v kasační stížnosti a dospěl k závěru, že není důvodná.
Nejvyšší správní soud se neztotožnil s názorem stěžovatelky ohledně výkladu pojmu
veřejný zájem. Jedná se sice o neurčitý právní pojem, což znamená, že není stavebním
zákonem konkrétně definován, ovšem ke způsobu výkladu tohoto pojmu ve vztahu
k ustanovení §88 odst. 1 písm. b) stavebního zákona již ustálená judikatura existuje.
Ta pak dává odpověď i na meritorní otázku, zda odůvodnění rozsudku městského soudu
obsahuje důvody v části vypořádání se s namítaným zásahem do subjektivních práv
stěžovatelky pro rozpor s ochranou veřejného zájmu, kam dle jejího názoru spadá
mimo jiné i právo na soukromí.
K náležitostem samotného rozhodnutí správního orgánu judikoval Krajský soud
v Brně ve svém rozsudku ze dne 8. 9. 2006, č. j. 29 Ca 184/2004 - 48, že „z rozhodnutí
vydaného podle §88 odst. 1 písm. b) stavebního zákona z roku 1976 musí být zcela
seznatelné, že stavebník splnil požadavky stavebního zákona, a proto bylo možno stavbu či
stavební úpravu dodatečně povolit. Rozhodnutí musí obsahovat relevantní zjištění, úvahy
a zdůvodnění, proč je stavba či stavební úprava v souladu s veřejným zájmem (včetně
vyloučení možnosti zasahování do jiných práv) a právními předpisy (stavební zákon z roku
1976 a vyhláška č. 137/1998 Sb., o obecných technických požadavcích na výstavbu), přičemž
jeho závěry musí mít oporu v provedeném dokazování. Nestačí obecné konstatování,
že ,stavba není v rozporu s veřejným zájmem’ nebo že ,stavebník prokázal soulad stavby
s veřejným zájmem’“. Dojde-li k poměření rozhodnutí vydaného stavebním úřadem měřítky
citovaného rozsudku, lze dospět k závěru, že zde uvedené předpoklady splňuje. Stavební úřad
se v projednávané věci neomezil na pouhé konstatování o souladu s veřejným zájmem;
toto se v jeho rozhodnutí rovněž objevuje, ale až jako vyústění a závěr provedeného
dokazování a učiněných úvah. V tomto ohledu se Nejvyšší správní soud ztotožňuje s názorem
městského soudu.
84
Ohledně aplikace a interpretace předmětného pojmu veřejný zájem ve smyslu
ustanovení §88 odst. 1 písm. b) stavebního zákona lze odkázat na rozsudek Nejvyššího
správního soudu ze dne 23. 10. 2003, č. j. 2 As 11/2003 - 164, publikovaný
pod č. 232/2004 Sb. NSS. Dle zdejšího soudu je veřejný zájem pojmem, „který právním
řádem České republiky není výslovně obsahově vymezen, nicméně který se vyskytuje
v celé řadě právních předpisů. Jde o tzv. neurčitý právní pojem. Neurčité právní pojmy
zahrnují jevy nebo skutečnosti, které nelze s úspěchem zcela přesně právně definovat.
Jejich obsah a rozsah se může měnit, často bývá podmíněn časem a místem aplikace normy.
Zákonodárce tak vytváří správnímu orgánu prostor, aby posoudil, zda konkrétní případ patří
do rozsahu neurčitého pojmu či nikoli. Mnohdy mu dává vodítko tím, že se snaží uvést
co nejvíce charakteristických znaků věcí nebo jevů, které má neurčitý právní pojem zahrnovat.
Stejně tomu je i v §88 odst. 1 písm. b) stavebního zákona.“ Je-li tedy v daném ustanovení
stavebního zákona vedle pojmu veřejného zájmu uveden demonstrativní výčet případů,
které pod něj lze podřadit, pak je třeba tento neurčitý právní pojem vykládat
právě v souvislosti se zákonodárcem poskytnutým vodítkem. Opačný postup by mohl
vést i k nepřípustnému užití extenzivního výkladu. Správnost předestřeného výkladu
byla potvrzena rovněž v rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 9. 3. 2005,
č. j. 3 As 33/2004 - 68, jímž bylo judikováno, že „má-li být v ř ízení o dodatečném povolení
stavby vedeném podle §88 odst. 1 písm. b) věta druhá zákona č. 50/1976 Sb., stavebního
zákona, ve znění zákona č. 83/1998 Sb., zkoumán veřejný zájem, musí se tak stát především
z hledisek, jež jsou v tomto ustanovení demonstrativně vypočtena“.
Hledisky, na která je v těchto rozsudcích odkázáno, jsou dle stavebního zákona
územně plánovací dokumentace, cíle a záměry územního plánování, obecné technické
požadavky na výstavbu, technické požadavky na stavby a zájmy chráněné zvláštními
předpisy. Namítá-li stěžovatelka, že městský soud v odůvodnění svého rozsudku v podstatě
pouze přepsal zákonná ustanovení, nelze jí přisvědčit, neboť městský soud v části
svého rozhodnutí vymezil právní rámec a následně konkrétní právní normy aplikoval
na projednávanou věc (např. uvedením, co se myslí technickými požadavky na stavby,
a v návaznosti na to, jaký je vzájemný odstup staveb stěžovatelky a osob zúčastněných
na řízení).
Městský soud byl přitom při pr ojednávání věci vázán žalobním návrhem stěžovatelky
(§75 odst. 2 s. ř. s.). Ta sama v něm námitku porušení veřejného zájmu omezila na tvrzení
o porušení svého práva na soukromí, které spatřuje v užívání nově vystavěného vikýře
žalovanými (v tomto řízení osobami zúčastněnými na řízení). Výrazem práva na soukromí
ve stavebním řízení je dle názoru městského soudu vyjádřeného v napadeném rozsudku
ustanovení §8 vyhlášky č. 137/1998 Sb. hovořící o vzájemných odstupech staveb.
Tato právní úvaha byla naplněna tím, že městský soud v žalobním řízení ověřil zjištění
stavebního úřadu co do minimálních odstupů mezi stavbou stěžovatelky a sousední s novou
nástavbou včetně vikýře. Nejvyšší správní soud v této souvislosti poukazuje na skutečnost,
že od sebe nelze striktně oddělovat požadavek na splnění technických podmínek povolení
stavby na jedné straně a její soulad s veřejným zájmem na straně druhé, jak učinila v dané
věci stěžovatelka, neboť splnění technických podmínek je jedním z aspektů posuzování
souladu stavby s veřejným zájmem. Zmíněný závěr městského soudu o tom, že právní norma
obsažená v ustanovení §8 vyhlášky č. 137/1998 Sb. je vyjádřením práva na soukromí,
je pak konkretizací této teze a je s ní zcela v souladu.
85
Citované ustanovení v prvém odstavci zmiňuje obecné požadavky na stavby,
které odpovídají – jak vyplývá ze shora uvedeného – obecným kritériím posuzování veřejného
zájmu. Následující odstavce jsou již normami blíže a konkrétněji upravujícími vzájemné
vzdálenosti staveb a vztahují se tedy přímo k ochraně soukromí obyvatel dotčených staveb.
Co se týče umístění oken, vyhláška říká, že „ve zvlášť stísněných územních podmínkách může
být vzdálenost mezi rodinnými domy snížena až na 4 m, pokud v žádné z protilehlých částí
stěn nejsou okna obytných místností; v takovém případě se nemusí uplatnit požadavek
na odstup od společných hranic pozemků“. Rozlišuje tedy zřetelně, že právo na soukromí
(či obecně veřejný zájem) může být narušeno umístěním oken v protilehlých částech stěn
obytných místností, ale to pouze v případě nedodržení vzdálenosti staveb od společných
hranic pozemků. V projednávané věci je však skutková situace odlišná, neboť vzájemné
vzdálenosti staveb výrazně převyšují minimální hodnoty stanovené vyhláškou č. 137/1998 Sb.
(stávající rodinný dům č.p.503 je od domu č.p.509 vzdálen cca 18 m, od společné hranice
s pozemkem parc. č. 485 pak cca 9 m), uvedenou normu tak aplikovat nelze. Nejvyšší správní
soud k tomu obiter dictum uvádí, že každá fyzická osoba jakožto lidská bytost oprávněně
chápe právo na soukromí individuálně. Ať už ve vztahu k obsahu tohoto práva (jinak řečeno
jeho kvality), tak jeho rozsahu (prostorové kvantity). Není možné žádným způsobem popírat
právo stěžovatelky na její vlastní chápání pojmu soukromí (v této souvislosti především
co do jeho rozsahu), avšak není přípustné, aby svou individuální potřebu zaštiťovala
institutem veřejného zájmu ve smyslu stavebních a stavebně technických předpisů. Rovněž
městský soud věnoval samostatný odstavec odůvodnění výkladu, že ani Listina základních
práv a svobod nestanoví, že by práva (např. vlastnické právo) byla absolutně neomezená,
a dále že naráží mimo jiné i na práva jiných vlastníků. Rovněž na základě této úvahy
je možno dospět k závěru o nedůvodnosti žalobní námitky stěžovatelky o zasažení
jejích subjektivních práv.
Nejvyšší správní soud závěrem ve vztahu k důvodu kasační stížnosti podle ustanovení
§103 odst. 1 písm. d) s. ř. s. zdůrazňuje dikci tohoto zákona, kde se uvádí, že stěžovatel může
úspěšně namítat nepřezkoumatelnost rozhodnutí krajského soudu spočívající v nedostatku
důvodů, mohla-li mít taková vada za následek nezákonné rozhodnutí o věci samé.
Toto ustanovení Nejvyšší správní soud interpretoval např. ve svém rozsudku
ze dne 4. 12. 2003, č. j. 2 Ads 58/2003 - 75, publikovaném pod č. 133/2004 Sb. NSS,
podle něhož „nepřezkoumatelnost pro nedostatek důvodů je založena na nedostatku důvodů
skutkových, nikoliv na dílčích nedostatcích odůvodnění soudního rozhodnutí. Musí se přitom
jednat o vady skutkových zjištění, o něž soud opírá své rozhodovací důvody. Za takové vady
lze považovat případy, kdy soud opřel rozhodovací důvody o skutečnosti v řízení nezjišťované,
případně zjištěné v rozporu se zákonem, anebo případy, kdy není zřejmé, zda vůbec nějaké
důkazy byly v řízení provedeny.“ Městský soud se v daném případě neodchýlil od judikatury
Nejvyššího správního soudu a stěžejní námitku stěžovatelky o porušení jejího práva
na soukromí neopomněl přezkoumat. Případné dílčí nedostatky odůvodnění spočívající
v ne zcela vyčerpávajícím výkladu, že §8 vyhlášky č. 137/1998 Sb. je vyjádřením veřejného
zájmu ve stavebním řízení, nezpůsobují nepřezkoumatelnost celého rozsudku městského
soudu pro nedostatek důvodů, ani nejsou vadou způsobilou přivodit nezákonnost napadeného
rozhodnutí. Jeho odůvodnění je sice jen stručné, ale na druhou stranu i samotná žaloba
stěžovatelky je obecná a s její žalobní námitkou se městský soud vypořádal. Zdejší soud
tak v postupu městského soudu neshledal žádnou vadu, která by měla vliv na zákonnost
jím vydaného rozsudku.
S ohledem na výše uvedené Nejvyšší správní soud dospěl k závěru, že stěžovatelkou
uplatněné kasační námitky nejsou ve vztahu k napadenému rozsudku městského soudu
86
důvodnými. Protože v řízení nebyly shledány ani jiné nedostatky, ke kterým Nejvyšší správní
soud dle §109 odst. 3 s. ř. s. přihlíží z úřední povinnosti, kasační stížnost byla v souladu
s §110 odst. 1, větou poslední, s. ř. s. zamítnuta.
Stěžovatelka, která neměla v tomto soudním řízení ve věci úspěch, nemá právo
na náhradu nákladů řízení o kasační stížnosti ze zákona (§60 odst. 1 s. ř. s., ve spojení s §120
s. ř. s.). Žalovanému, jak vyplývá z obsahu spisu, náklady v tomto řízení nevznikly.
Proto soud rozhodl, že se žádnému z účastníků náhrada nákladů řízení o kasační stížnosti
nepřiznává.
Poučení: Proti tomuto rozsudku nejsou opravné prostředky přípustné.
V Brně dne 9. října 2007
JUDr. Radan Malík
předseda senátu