ECLI:CZ:NSS:2007:9.AS.6.2007
sp. zn. 9 As 6/2007 - 65
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátě složeném z předsedy JUDr. Radana Malíka
a soudkyň JUDr. Barbary Pořízkové a Mgr. Daniely Zemanové v právní věci stěžovatele
Magistrátu hlavního města Prahy, se sídlem v Praze 1, Mariánské náměstí 2, za účasti A.
S., v řízení o kasační stížnosti podané proti rozsudku Městského soudu v Praze ze dne 6. 9.
2006, č. j. 2 Ca 6/2006 – 45,
takto:
Rozsudek Městského soudu v Praze ze dne 6. 9. 2006, č. j. 2 Ca 6/2006 – 45,
se zrušuje a věc se vrací tomuto soudu k dalšímu řízení.
Odůvodnění:
Kasační stížností ze dne 16. 10. 2006 napadl Magistrát hlavního města Prahy,
odbor stavební (dále jen „stěžovatel“), v záhlaví označený rozsudek Městského soudu v Praze
(dále jen „městský soud“), kterým bylo zrušeno rozhodnutí stěžovatele ze dne 9. 6. 2005,
č. j. MHMP-74144/2005/OST/Kš/Zá, jakož i rozhodnutí Úřadu městské části Praha 5, odboru
výstavby (dále jen „stavební úřa d“), ze dne 10. 3. 2005, č. j. Výs. ob. 48 – 7233/04-SM-R,
R – 267/05, a věc byla vrácena zpět k dalšímu řízení.
Citovaným rozhodnutím stěžovatel zamítl odvolání A. S. (dále jen „účastnice řízení“) a
potvrdil rozhodnutí stavebního úřadu, kterým byla účastnice řízení uznána vinnou ze spáchání
přestupku podle §105 odst. 2 písm. c) zákona č. 50/1976 Sb., o územním plánování
a stavebním řádu (stavební zákon), ve znění pozdějších předpisů, neboť jako spoluvlastník,
nejméně od listopadu 2001, umožňuje jiné osobě užívat tři místnosti ve spodní části domu
č. p. 166 v k. ú. M., P. H. 21, P. 5, jako kanceláře, což je v rozporu s kolaudačním
rozhodnutím, a proto jí byla uložena pokuta ve výši 10 000 Kč a povinnost uhradit náklady
řízení ve výši 1000 Kč.
Napadeným rozsudkem městský soud zrušil obě výše uvedená rozhodnutí správních
orgánů, a to pro vady řízení ve smyslu ustanovení §76 odst. 1 písm. a) a c) zákona
č. 150/2002 Sb., soudního řádu správního, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „s. ř. s.“).
Zjistil závažné porušení ustanovení o řízení před správním orgánem, když během celého
správního řízení nebyla účastnice řízení poučena o svých právech ve smyslu §33 odst. 2
zákona č. 71/1967 Sb., o správním řízení (správní řád), ve znění pozdějších předpisů.
Dále poukázal na to, že stavební úřad porušil závažným způsobem i ustanovení §21 odst. 2
správního řádu, neboť účastnice řízení nebyla přizvána k ústnímu jednání, resp. k výslechu
svědka ze dne 7. 2. 2005 a nemohla se proto k jeho výpovědi vyjádřit, klást mu otázky
a ani uplatnit návrhy na provedení důkazů; výslech svědka tedy neměl být použit jako důkaz
v rozhodnutí stavebního úřadu. Navíc podle městského soudu trpí rozhodnutí stavebního
úřadu nedostatkem důvodu rozhodnutí, neboť vyjma protokolu o místním šetření ze dne
14. 12. 2004 a smlouvy o nájmu nebytových prostor mezi vlastníky nemovitosti č. p. 166
kat. úz. M. a firmou T. P., spol. s.r.o., stavební úřad neuvedl žádný jiný důkaz, na základě
kterého by svůj výrok o spáchání přestupku zdůvodnil. Závěrem městský soud poznamenal,
že se stavební úřad ve svém rozhodnutí ze dne 10. 3. 2005 též vůbec nevypořádal s námitkami
účastnice řízení uplatněnými v průběhu řízení.
Stěžovatel označil jako důvody své kasační stížnosti skutečnosti uvedené v §103
odst. 1 písm. a) a d) s. ř. s. a konstatoval následující. Vytčené vady řízení se týkají řízení
v prvním stupni a městský soud neuvedl žádné vady rozhodnutí o odvolání. Z tohoto důvodu
je dle názoru stěžovatele rozsudek nesrozumitelný. Nicméně k vytčeným vadám poznamenal,
že se zcela míjí s žalobními námitkami a že se nejedná o taková procesní pochybení,
aby k nim správní soud mohl přihlédnout z úřední povinnosti (ex offo). Je proto nutno
vycházet z názoru, že uvedenými skutečnostmi se účastnice řízení necítila být zkrácena
na svých právech. Stěžovatel je dále přesvědčen, že nelze dovodit povinnost poučit účastníka
řízení o všech jeho procesních právech, jejichž uplatnění přichází v řízení do úvahy.
Takto široce pojatou poučovací povinnost nelze akceptovat, neboť dovedeno ad absurdum
by účastníkům řízení musel být přečten celý správní řád a zákon o přestupcích. V daném
správním řízení navíc byla účastnice řízení zastoupena advokátem a ze spisového materiálu
vyplývá, že se s podklady pro rozhodnutí seznámila a vyjádřila se k nim; ostatně
vyjádření účastnice řízení k podkladům pro rozhodnutí cituje i městský soud v odůvodnění
svého rozsudku. Pokud jde o svědeckou výpověď zmíněnou v odůvodnění napadeného
rozsudku, stěžovatel souhlasí s městským soudem, že neproběhla v souladu se zákonem.
Proto z této výpovědi žádným způsobem nevycházel a v odůvodnění rozhodnutí o odvolání
není o tomto důkazním prostředku žádná zmínka. Touto výpovědí bylo zjištěno jen to,
že předmětné prostory jsou užívány jako kanceláře, což účastnice řízení nijak
nezpochybňovala a sama v průběhu řízení přiznávala a nezpochybnila ani v podané žalobě.
Dle názoru stěžovatele se tedy nejedná o vadu řízení, která mohla způsobit nezákonnost
rozhodnutí. K námitkám účastnice řízení vzneseným během předmětného správníh o řízení
stěžovatel uvádí, že na ně bylo dostatečným způsobem reagováno v rozhodnutí o odvolání
a uvedená vada, i kdyby v řízení před stavebním úřadem nastala, by byla zhojena. Závěrem,
s ohledem na tyto skutečnosti, stěžovatel navrhuje, aby Nejvyšší správní soud napadený
rozsudek městského soudu zrušil a věc mu vrátil zpět k dalšímu řízení.
Účastnice řízení se k předložené kasační stížnosti vyjádřila přípisem ze dne
20. 11. 2006, v němž uvedla, že kasační stížnost je nedůvodná. Připomněla znění ustanoven í
§3 odst. 2 a 3 správního řádu s tím, že nebyla poučena o svých právech a seznámena
s podklady pro rozhodnutí v dané věci a že se rozhodující správní orgány v I. i II. stupni
žádným způsobem nevypořádaly s jejími námitkami a neprovedly jí navržené důkazy ,
a to: 1) přípis ONV Praha 5, odboru obchodu a služeb, ze dne 18. 11. 1982, ve věci uvolnění
nebytových prostor v rodinném domku P. 5, P. H. 21, 2) dokumentaci skutečného provedení
stavby a 3) znalecký posudek J. K. ze dne 13. 8. 1979, č. 28 – 95/79, o ceně nemovitosti
rodinného domku č. p. 166 v P. 5 – M., P. H. 21, jehož podkladem bylo mimo jiné vyčlenění
suterénního bytu z bytového fondu. Závěrem účastnice řízení poukázala na to, že v souladu s
§104 odst. 2 stavebního zákona vypracovala stavební dokumentaci uvedené nemovitosti,
kterou v únoru 2005 předložila stavebnímu úřadu, jenž si ji ponechal a žádným způsobem o ni
dosud nerozhodl. Z výše uvedených důvodů proto navrhla, aby byla kasační stížnost
zamítnuta a aby stěžovateli bylo uloženo zaplatit jí ná klady řízení.
Nejvyšší správní soud nejprve posoudil formální náležitosti kasační stížnosti
a konstatoval, že kasační stížnost byla podána včas, jde o rozhodnutí, proti němuž je kasační
stížnost přípustná, a stěžovatel je zastoupen osobou s vysokoškolským právnickým vzděláním
(§105 odst. 2 s. ř. s.). Poté přezkoumal napadený rozsudek městského soudu v rozsahu
kasační stížnosti a v rámci uplatněných důvodů (§109 odst. 2 a 3 s. ř. s.) a dospěl k závěru,
že kasační stížnost je důvodná.
Stěžovatel uvádí důvody kasační stížnosti podle §103 odst. 1 písm. a) a d) s. ř. s.,
aniž by je blíže specifikoval. Podle §103 odst. 1 písm. a) s. ř. s. lze podat kasační stížnost
z důvodu nezákonnosti spočívající v nesprávném posouzení právní otázky soudem
v předcházejícím řízení. Podle §103 odst. 1 písm. d) s. ř. s. lze podat kasační stížnost
z důvodu nepřezkoumatelnosti spočívající v nesrozumitelnosti nebo nedostatku důvodů
rozhodnutí, popřípadě v jiné vadě řízení před soudem, mohla-li mít taková vada za následek
nezákonné rozhodnutí o věci samé.
S odkazem na citovaná ustanovení s. ř. s. jsou podle Nejvyššího správního soudu
všechny námitky obsažené v kasační stížnosti podřaditelné pod důvod kasační stížnosti
uvedený v §103 odst. 1 písm. d) s. ř. s. V této souvislosti se Nejvyšší správní soud
zabýval nejprve namítanou nepřezkoumatelností rozsudku městského soudu spočívající
v jeho nesrozumitelnosti z důvodu nerozlišení správních orgánů rozhodujících v I. a II.
instanci, a to ve vztahu k vytýkaným vadám řízení.
Stěžovatel uvádí, že vytčené vady se týkají řízení v I. stupni a že městský soud
neuvádí žádné vady rozhodnutí o odvolání, z čehož dovozuje nesrozumitelnost napadeného
rozsudku. V této souvislosti Nejvyšší správní soud připomíná svoji dosavadní judikaturu
k otázce nepřezkoumatelnosti rozhodnutí pro nesrozumitelnost, z níž vyplývá následující.
Za nepřezkoumatelné pro nesrozumitelnost lze obecně považovat takové rozhodnutí soudu,
z jehož výroku nelze zjistit, jak vlastně soud ve věci rozhodl, tj. zda žalobu zamítl,
odmítl nebo jí vyhověl, případně jehož výrok je vnitřně rozporný. Pod tento pojem spadají
i případy, kdy nelze rozeznat, co je výrok a co odůvodnění, kdo jsou účastníci řízení a kdo byl
rozhodnutím zavázán (rozsudek ze dne 4. 12. 2003, č. j. 2 Ads 58/2003 – 75, publikovaný
pod č. 133/2004 Sb. NSS, www.nssoud.cz). Za nepřezkoumatelné pro nesrozumitelnost
ve smyslu §103 odst. 1 písm. d) s. ř. s. lze považovat zejména ta rozhodnutí, která postrádají
základní zákonné náležitosti, z nichž nelze seznat, o jaké věci bylo rozhodováno
či jak bylo rozhodnuto, která zkoumají správní úkon z jiných než žalobních důvodů
(pokud by se nejednalo o případ zákonem předpokládaného přezkumu mimo rámec žalobních
námitek), jejichž výrok je v rozporu s odůvodněním, která neobsahují vůbec právní závěry
vyplývající z rozhodných skutkových okolností nebo jejichž důvody nejsou ve vztahu
k výroku jednoznačné (rozsudek ze dne 4. 12. 2003, č. j. 2 Azs 47/2003 – 130, publikovaný
pod č. 244/2004 Sb. NSS, www.nssoud.cz). V souzené věci však žádná ze shora
specifikovaných skutečností nenastala a namítané nerozlišení jednotlivých správních stolic
ohledně vytýkaných vad řízení samo o sobě neznamená nepřezkoumatelnost rozhodnutí
pro jeho nesrozumitelnost, neboť řízení v prvním stupni a odvolací řízení spolu tvoří jeden
celek (zásada jednoty správního řízení). Z obsahu napadeného rozsudku je navíc zřejmé,
že městský soud mezi správním orgánem rozhodujícím v I. a II. stupni rozlišoval,
přičemž předmětné vady přičetl oběma, tj. stavebnímu úřadu i stěžovateli, když uvedl,
že „toto podstatné porušení ustanovení o řízení před správním orgánem v odvolacím řízení
nenapravil a ani nemohl napravit odvolací správní orgán“; proto jejich rozhodnutí zrušil a věc
vrátil zpět k dalšímu řízení.
Pokud jde o konkrétní vytýkané vady v předmětném správním řízení, podle názoru
stěžovatele se zcela míjí se žalobními námitkami a městský soud k nim neměl přihlížet s tím,
že se jimi účastnice řízení necítila být zkrácena na svých právech. V případě této námitky
Nejvyšší správní soud konstatuje, že ř ízení ve správním soudnictví je plně ovládáno zásadou
dispoziční. Je tedy na žalobci, zda proti rozhodnutí správního orgánu, jímž se zakládají, mění ,
ruší nebo závazně určují jeho práva nebo povinnosti, bude brojit žalobou u soudu či nikoliv;
je na něm, aby v případě, kdy se bude domáhat ochrany svých práv žalobou u soudu,
v této žalobě jasně vymezil, které výroky správního rozhodnutí napadá a v žalobních bodech
pak specifikoval, z jakých skutkových a právních důvodů považuje napadené výroky
rozhodnutí za nezákonné nebo nicotné (§71 s. ř. s.). Vymezením žalobních bodů je pak soud
vázán a v jejich mezích přezkoumává napadené výroky rozhodnutí (§75 odst. 2 s. ř. s.).
Jestliže však účastník v žalobě proti rozhodnutí správního orgánu nenamítá vady řízení
uvedené v ustanovení §76 odst. 1 písm. c) s. ř. s., tj. takové, které by mohly mít za následek
nezákonné rozhodnutí ve věci samé, soud přihlédne z úřední povinnosti k existenci takových
vad jen za předpokladu, že jsou bez dalšího patrné ze správního spisu a zároveň se jedná
o vady takového charakteru a takové míry závažnosti, že brání přezkoumání napadeného
rozhodnutí v mezích uplatněných žalobních b odů (rozsudek Nejvyššího správního soudu
ze dne 24. 11. 2003, č. j. 2 Azs 23/2003 – 39, publikovaný pod č. 272/2004 Sb. NSS,
www.nssoud.cz).
V daném případě městský soud považoval za závažné porušení ustanovení o řízení
před správním orgánem skutečnost, že během celého správního řízení nebyla účastnice řízení
poučena o svých právech ve smyslu §33 odst. 2 správního řádu, podle kterého je správní
orgán povinen dát účastníkům možnost, aby se před vydáním rozhodnutí mohli vyjádřit
k jeho podkladu i ke způsobu jeho zjištění, popřípadě navrhnout jeho doplnění. Dále poukázal
i na porušení ustanovení §21 odst. 2 správního řádu, neboť účastnice řízení nebyla
přizvána k ústnímu jednání, resp. k výslechu svědka ze dne 7. 2. 2005 a nemohla
se proto k jeho výpovědi vyjádřit, klást mu otázky a ani uplatnit návrhy na provedení důkazů.
Obě uvedená ustanovení správního řádu jsou uplatněním zásady součinnosti správního orgánu
s účastníky řízení, která představuje povinnost správního orgánu ve správním řízení
poskytovat účastníkům řízení pomoc a poučení, aby neznalostí právních předpisů neutrpěli
v řízení újmu a dát jim vždy příležitost, aby mohli svá práva a zájmy účinně hájit (§3 odst. 2
správního řádu).
Pokud jde o absenci poučení účastníka řízení ohledně jeho práv podle §33 odst. 2
správního řádu, není sporu o tom, že na toto pochybení je třeba hledět významně kriticky.
Pro jeho další procesní vyústění je však nutné posoudit konkrétní okolnosti případu včetně
toho, zda předmětné opomenutí poučení účastníka řízení skutečně mělo či mohlo mít vliv
na věcnou správnost rozhodnutí. Navíc v případě, že toto pochybení nebylo namítáno v žalobě
tak, jako je tomu v souzené věci, je třeba ve smyslu shora uvedeného judikátu zvažovat i to,
zda jde o takovou vadu, která je bez dalšího patrná ze správního spisu a která je takového
charakteru a takové míry závažnosti, že brání přezkoumání napadeného rozhodnutí v mezích
uplatněných žalobních bodů. V této souvislosti Nejvyšší správní soud konstatuje, že v daném
případě se nejedná o takovou vadu, která měla či mohla mít vliv na věcnou správnost
rozhodnutí a která by bránila přezkoumání rozhodnutí v rámci žalobních bodů,
když z předloženého spisového materiálu jsou patrné všechny skutečnosti rozhodné pro věcné
posouzení, kterému absence poučení účastnice řízení nebránila. Účastnice řízení byla po celé
řízení zastoupena advokátem a její jednotlivé procesní kroky vůči správnímu orgánu svědčí
tomu, že nepostupovala jako neznalý a nepoučený účastník správního řízení, který neměl
možnost vyjádření se ve smyslu §33 odst. 2 správního řádu, ale spíše naopak. Tento závěr
dokládají zejména následující písemnosti obsažené ve správním spise: 1) podklad, námitky
a připomínky pro nařízené ústní jednání před stavebním úřadem v Praze 5 – nedatováno
(č. l. 12), 2) protokol o nahlížení do spisu ze dne 2. 2. 2005 (č. l. 19), 3) doplnění ze dne
11. 2. 2005 ohledně podkladů a dokumentace v rámci podnětu podaného stavebnímu úřadu
ke dni 15. 12. 2004 ve věci nastolení právní jistoty o právním stavu stavby a jejího užívání
ve smyslu §104 stavebního zákona (č. l. 19), 4) sdělení ze dne 2. 3. 2003 (č. l. 24),
5) vyjádření ke sdělení z 16. 2. 2005 – č. j. Výst.Mot. 166-748/05-HR – datované dne
23. 2. 2005 a doručené stavebnímu úřadu dne 7. 3. 2005 (č. l. 25).
Lze tedy uzavřít, že s ohledem na shora uvedené městský soud neměl k porušení
poučovací povinnosti přihlížet (ex offo). Nicméně poučovací povinnost nelze bagatelizovat
způsobem, jakým to činí stěžovatel, když tvrdí, že by účastníkům řízení musel být přečten
celý správní řád a zákon o přestupcích. Poučovací povinnost orgánů veřejné moci v řízeních,
které vedou, je součástí základního práva na právní pomoc chráněného v čl. 37 odst. 2 Listiny
základních práv a svobod, podle kterého má každý právo na právní pomoc v řízení
před soudy, jinými státními orgány či orgány veřejné správy, a to od počátku řízení. Navíc
je výrazem zásady veřejné správy jako služby formulované v ustanovení §4 odst. 1
zákona č. 500/2004 Sb., správního řádu, který s účinností od 1. 1. 2006 nahradil dosavadní
správní řád, a je také jedním z důležitých principů dobré správy, jejichž katalog je – vedle
mnoha mezinárodních dokumentů vytvořených zejména na půdě Rady Evropy – uceleně
formulován v Souhrnné zprávě o činnosti veřejného ochránce práv za rok 2006,
www.ochrance.cz. Poučovací povinnosti je proto třeba věnovat náležitou pozornost,
přičemž každý správní orgán musí v souvislosti s každým svým úkonem poskytnout dotčené
osobě přiměřené poučení o jejích právech a povinnostech, je-li to vzhledem k povaze úkonu
a osobním poměrům dotčené osoby potřebné.
Pokud jde o městským soudem konstatované porušení §21 odst. 2 správního
řádu v důsledku nevyrozumění účastnice řízení o výslechu svědka, jedná se bezpochyby
o vážné procesní pochybení a nerespektování základního práva každého účastníka řízení
na projednání věci v jeho přítomnosti podle čl. 38 odst. 2 Listiny základních práv a svobod
(srov. např. nález Ústavního soudu ze dne 27. 6. 2000, sp. zn. II. ÚS 32/99, publikovaný
pod č. 100 Sb. n. u. ÚS, svazek 18, str. 379). Nicméně s ohledem na již výše zmíněnou zásadu
jednoty správního řízení (§59 odst. 1 až 3 správního řádu) nebylo na místě, aby městský soud
z tohoto důvodu napadené rozhodnutí zrušil a věc vrátil zpět k dalšímu řízení. Odvolací řízení
tvoří s řízením prvoinstančním jeden procesní celek a z předloženého správního spisu
i z odůvodnění rozhodnutí stěžovatele, jakožto odvolacího orgánu, je zřejmé, že z výpovědi
svědka, získané shora uvedeným způsobem, vůbec nevycházel a ani vycházet nemusel. Danou
výpovědí bylo totiž pouze ověřeno, že předmětná část nemovitosti účastnice řízení je užívána
jako kanceláře, což ani sama účastnice řízení nezpochybňovala a sama v průběhu řízení
přiznávala, neboť podstatou dané věci je skutečnost zcela jiná (viz níže).
Poslední námitce týkající se závěru městského soudu ohledně toho, že rozhodnutí
stavebního úřadu trpí nedostatkem důvodu rozhodnutí a nedostatečně reaguje na tvrzení
účastnice řízení uplatněné v průběhu řízení, je možné podle zdejšího soudu přisvědčit,
avšak opět v důsledku zásady jednoty správního řízení je třeba konstatovat, že dané
nedostatky byly plně kompenzovány a zhojeny v odvolacím řízení. Stěžovatel
se totiž ve svém rozhodnutí o odvolání vyjádřil ke všem předloženým námitkám
a prezentoval svůj právní náhled na celou záležitost, jejíž podstatou je to, jaký je aktuální
charakter předmětných prostor – suterénního bytu využívaného jako kanceláře; daný byt
je totiž součástí nemovitosti, která sice byla v roce 1933 kolaudována jako rodinný dům,
avšak v mezidobí došlo k jeho vyjmutí z bytového fondu a byt je dlouhodobě užíván
jako nebytový prostor (dříve prodejna masa, nyní kanceláře společnosti T. P., spol. s r.o.).
Tyto skutečnosti plynoucí ze správního spisu přitom nebyly zpochybněny, stěžovatel s nimi
v odvolacím řízení pracoval a okolnost, že je po právní stránce posoudil jako irelevantní, je
jádrem celého případu.
Bylo, resp. bude tedy na městském soudu, aby v rámci řízení o žalobě proti rozhodnutí
stěžovatele na základě všech zjištěných skutečností rozhodl, zda a případně jaký vliv měly
tyto skutečnosti na změnu v účelu užití předmětných prostor a zda byl přestupek podle §105
odst. 2 písm. c) stavebního zákona skutečně spáchán či nikoli, přičemž od tohoto závěru
by se měl odvíjet také další postup ohledně stavební dokumentace, kterou účastnice řízení
předložila stavebnímu úřadu s poukazem na §104 odst. 2 stavebního zákona.
Nejvyšší správní soud proto napadený rozsudek městského soudu podle ustanovení
§110 odst. 1 s. ř. s. zrušil a věc mu vrátil k dalšímu řízení. V tomto řízení je městský soud
vázán právním názorem Nejvyššího správního soudu, který byl vysloven v odůvodnění
tohoto rozsudku.
O náhradě nákladů řízení o kasační stížnosti rozhodne městský soud v novém
rozhodnutí (§110 odst. 2 s. ř. s.).
Poučení: Proti tomuto rozsudku nejsou opravné prostředky přípustné.
V Brně dne 20. června 2007
JUDr. Radan Malík
předseda senátu