ECLI:CZ:NSS:2007:PST.10.2007
sp. zn. Pst 10/2007 - 20
USNESENÍ
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátě složeném z předsedy JUDr. Vojtěcha Šimíčka
a soudců JUDr. Josefa Baxy, JUDr. Dagmar Nygrínové, Mgr., Jana Passera, JUDr. Milady
Tomkové, JUDr. Jaroslava Vlašína a Mgr. Daniely Zemanové v právní věci navrhovatele:
Vláda České republiky, se sídlem Praha 1, Nábř. E. Beneše 4, zastoupeného JUDr. V. H.,
vrchním ředitelem Sekce legislativy a všeobecné správy Ministerstva vnitra, Náměstí Hrdinů
3, Praha 4, proti odpůrci: politická strana Aliance nezávislých občanů, se sídlem Ostrava1,
Na hradbách 4, v řízení o návrhu na rozpuštění politické strany,
takto:
I. Návrh se odmítá .
II. Žádný z účastníků nemá právo na náhradu nákladů řízení.
Odůvodnění:
Dne 23. 3. 2007 podala u Nejvyššího správního soudu Vláda České republiky
(dále jen „navrhovatel“) návrh na rozpuštění politické strany „Aliance nezávislých občanů“
(dále jen „odpůrce“) podle ustanovení §15 odst. 1 zákona č. 424/1991 Sb., o sdružování
v politických stranách a v politických hnutích (dále jen „zákon o politických stranách“).
Tento návrh odůvodnil navrhovatel tím, že odpůrce, navzdory tomu, že jeho činnost byla
rozsudkem Nejvyššího soudu ze dne 15. 1. 2002, sp. zn. 11 Zp 3/2001, pozastavena,
pro opakované neplnění povinnosti vyplývající pro odpůrce z §18 odst.1 zákona
o politických stranách, spočívající v nepředložení výroční finanční zprávy za rok 1998, 1999
a 2000, odpůrce neučinil kroky k odstranění závadného stavu, který byl důvodem rozhodnutí
soudu a dále opětovně nesplnil svoji zákonnou povinnost předložit Poslanecké sněmovně
výroční finanční zprávu za roky 2001 až 2005. Tyto skutečnosti vyplývají z usnesení
Poslanecké sněmovny č. 2299 ze 49. schůze konané dne 3. 5. 2002 ve vztahu k roku 2001,
z usnesení č. 495 ze 16. schůze konané dne 21. 5. 2003 ve vztahu k roku 2002, z usnesení
č. 1136 z 31. schůze konané dne 7. 5. 2004 ve vztahu k roku 2003, z usnesení č. 1699
ze 44. schůze konané dne 12. 5. 2005 ve vztahu k roku 2004 a z usnesení č. 2447 z 55. schůze
konané dne 26. 4. 2006 ve vztahu k roku 2005. Vzhledem k tomu, že nadále trvají skutečnosti,
pro které byla činnost politické strany odpůrce pozastavena a podle §14 odst. 2 zákona
o politických stranách mohou strany a hnutí jejichž činnost byla pozastavena činit pouze
úkony zaměřené na odstranění stavu, který byl důvodem k rozhodnutí soudu o pozastavení
jejich činnosti, vláda České republiky navrhla Nejvyššímu správnímu soudu rozpuštění
politické strany a jmenování jejího likvidátora.
Soud konstatuje, že z ustanovení §18 odst. 1 zákona o politických stranách vyplývá
povinnost stran a hnutí předložit každoročně do 1. dubna Poslanecké sněmovně k informaci
výroční finanční zprávu v členění konkretizovaném pod body a) až e) tohoto ustanovení.
Podle ustanovení §14 odst. 1 zákona může být činnost strany a hnutí rozhodnutím soudu
pozastavena, jestliže je v rozporu s §1 až 5, §6 odst. 5 a §17 až 19 nebo se stanovami.
Podle odst. 2 stejného ustanovení trvají-li i nadále skutečnosti, pro které byla činnost strany
pozastavena, podají orgány uvedené v §15 zákona žalobu ve správním soudnictví
na rozpuštění strany.
Ustanovení §15 odst. 1 zákona o politických stranách zakládá příslušnost Nejvyššího
správního soudu rozhodovat o rozpuštění strany a hnutí, pozastavení činnosti strany a hnutí
a o znovuobnovení jejich činnosti. Návrh podá vláda; pokud tak neučiní do 30 dnů
od doručení podnětu, může návrh podat prezident republiky. O návrhu na rozpuštění politické
strany nebo politického hnutí, pozastavení nebo znovuobnovení jejich činnosti rozhoduje
Nejvyšší správní soud v řízení podle části třetí, hlavy druhé, dílu pátého zákona č. 150/2002 Sb., soudního řádu správního (dále jen „s. ř. s.“). Podle ustanovení §96 s. ř. s. rozhoduje
o návrhu na rozpuštění politické strany nebo politického hnutí soud podle skutkového stavu,
který tu je v době rozhodnutí soudu. Konečně z ustanovení §15 odst. 2 zákona o politických
stranách vyplývá, že pozastavit činnost strany a hnutí nebo je rozpustit „nelze v době ode dne
vyhlášení celostátních voleb do Poslanecké sněmovny, Senátu, zastupitelstev měst a obcí
a zastupitelstev vyšších územních samosprávných celků do desátého dne po posledním dni
těchto voleb. To neplatí, jestliže je činnost strany a hnutí v rozporu s §4.“
Podle ustanovení §94 odst. 2 s. ř. s. je návrh na rozpuštění nebo pozastavení činnosti
politické strany a hnutí nepřípustný, byl-li podán v době, o níž zvláštní zákon stanoví,
že v ní nelze činnost politické strany nebo politického hnutí pozastavit nebo je rozpustit.
Byl-li však návrh podán předtím, soud řízení na tuto dobu přeruší.
V daném případě z rozhodnutí prezidenta republiky ze dne 1. 2. 2007, č. 17/2007 Sb.,
a ze dne 19. 2. 2007, č. 32/2007 Sb., plyne, že na dny 13.-14. 4. 2007 byly vyhlášeny
doplňovací volby do Senátu Parlamentu ČR ve volebním obvodu č. 5 a na dny 27.-28. 4. 2007
doplňovací volby ve volebním obvodu č. 63. Protože podle ustanovení §1 odst. 3 zákona
č. 247/1995 Sb., o volbách do Parlamentu České republiky a o změně a doplnění některých
dalších zákonů se za vyhlášení voleb považuje den, kdy byla rozeslána částka Sbírky zákonů,
v níž bylo rozhodnutí prezidenta republiky o vyhlášení voleb uveřejněno, a jelikož v daném
případě byla citovaná rozhodnutí publikována v částkách č. 8 a č. 13, které byly rozeslány dne
2. 2. a 26. 2. 2007, je nutno konstatovat, že právě tyto dny představují dny vyhlášení voleb.
V posuzované věci soud dále konstatuje, že již dříve (viz např. usnesení ze dne
11. 3. 2004, sp. zn. Pst 12/2003) vyslovil právní názor, podle něhož k pozastavení
činnosti - a tím spíše k rozpuštění (za použití argumentu a minori ad maius) - politických
stran nesmí docházet v zákonem vymezené ochranné době (§15 odst. 2 zákona o politických
stranách), která se váže na konání celostátních voleb do některého ze zastupitelských sborů.
Při rozhodování o návrhu na rozpuštění politické strany je nutno vycházet z ústavních limitů,
představovaných zejména čl. 5 Ústavy ČR a čl. 20 a čl. 22 Listiny základních práv a svobod.
Z citovaných článků vyplývá, že politický systém ČR je založen na svobodném
a dobrovolném vzniku a volné soutěži politických stran respektujících základní demokratické
principy a odmítajících násilí jako prostředek k prosazování svých zájmů (čl. 5 Ústavy ČR),
přičemž občané mají právo zakládat politické strany a sdružovat se v nich a výkon těchto práv
lze omezit jen v případech stanovených zákonem, jestliže to je v demokratické společnosti
nezbytné pro bezpečnost státu, ochranu veřejné bezpečnosti a veřejného pořádku, předcházení
trestným činům nebo pro ochranu práv a svobod druhých (čl. 20 odst. 2, 3 Listiny). Zákonná
úprava všech politických práv a svobod a její výklad a používání musí umožňovat
a ochraňovat svobodnou soutěž politických sil v demokratické společnosti (čl. 22 Listiny).
Na základě shora uvedeného je zřejmé, že k rozpuštění politických stran nesmí
docházet v zákonem vymezené ochranné době (§15 odst. 2 zákona o politických stranách),
která se váže na konání celostátních voleb do některého ze zastupitelských sborů. Důvodem
existence této ochranné doby je zamezit potencionálnímu zásahu do svobodné soutěže
politických stran, a to právě v okamžiku, kdy se strany nejvíce aktivizují a kdy plní svoji
základní funkci. Smysl politických stran totiž spočívá především v tom, že představují svorník
mezi státem a společností a právě v rámci volebního procesu rozhodujícím způsobem
napomáhají formulaci, profilaci a prosazování společenských zájmů ve veřejné sféře. Z tohoto
důvodu jsou také oproti ostatním soukromoprávním korporacím privilegovány,
neboť v systému zastupitelské demokracie má stát na jejich fungování existenční zájem.
Pokud však dojde k rozpuštění politické strany, je tato politická strana z volebního procesu
zcela vyloučena. Lze tedy uzavřít, že okamžikem vyhlášení voleb, kdy začíná vlastní
a právem vymezený volební proces, až do jejich skončení, má přednost princip svobodné
soutěže a politické plurality před zájmem státu na legitimní reglementaci činnosti politických
stran. Toto období se proto musí vyznačovat zdrženlivostí zásahů státu vůči politickým
stranám ve zmíněném smyslu.
S tím koresponduje rovněž skutečnost, že pozastavit činnost politických stran nebo
je rozpustit v předmětném období nelze, s výjimkou, jestliže je činnost strany a hnutí
v rozporu s §4 zákona o politických stranách. Jak judikoval Ústavní soud ČR (nález
sp. zn. Pl. ÚS 26/94, in: Sbírka nálezů a usnesení, sv. 4, str. 113 a násl.), „formulace
§4 písm. a) postihuje činnost, která se také dotýká demokratických základů státu; proto také
nemohou činnost vyvíjet strany a hnutí, které nejen pouze porušily některý zákon, ale takové,
které porušují zákony. V této formulaci je vyjádřen prvek trvalosti, perpetuálního chování
politické strany nebo politického hnutí, které právě tímto opakovaným porušováním zákonů
se chová způsobem ohrožujícím demokratické základy státu.“ Z dikce ustanovení §4 zákona
o politických stranách přitom vyplývá hned několik důvodů, pro které strany a hnutí nemohou
vyvíjet činnost, přičemž v konkrétních případech tyto důvody mohou dosáhnout různé
intenzity. Je pak úkolem nezávislého soudu tuto intenzitu posoudit.
Nejvyšší správní soud proto konstatuje, že ustanovení §15 odst. 2 zákona
o politických stranách stanoví imperativ zdrženlivosti státu vůči politickým stranám v období
celostátních voleb s tím, že výjimkou z tohoto pravidla je rozpor činnosti politické strany
s §4 tohoto zákona. Tuto výjimku je však nutno interpretovat restriktivním způsobem,
a to - v kontextu výše uvedených ústavních maxim – tak, že činnost stran a hnutí je možno
i ve zmíněném období pozastavit nebo tyto strany rozpustit toliko tehdy, pokud se jedná
o opakované (trvalé) chování politické strany, svojí podstatou a výraznou intenzitou
zasahující a ohrožující svobodnou soutěž politických sil (např. projevenou snahou o usurpaci
politické moci, činností směřující proti podstatným náležitostem demokratického právního
státu). V takovýchto výjimečných případech má stát legitimní právo se bránit před činností
politických stran, a to i ve zmíněném ochranném období. Jak však vyplývá z podstaty
rozhodované věci, odůvodněnost svého návrhu spatřuje navrhovatel výhradně v porušení
§18 stejného zákona, tedy v porušení povinnosti předložit každoročně do 1. dubna Poslanecké
sněmovně k informaci úplnou výroční finanční zprávu. Lze proto - v obecné rovině - uzavřít,
že u rozhodování o návrzích na rozpuštění politické strany v těchto případech plně platí
zmíněná zákonná ochranná doba, tzn. nelze v této době rozpustit politickou stranu z důvodu
porušení §18 zákona o politických stranách.
Přitom je nutno vycházet rovněž ze skutečnosti, že v České republice není politická
strana povinna v každých volbách postavit svoje kandidáty, nýbrž že se jedná toliko o její
právo. V rámci politické soutěže totiž jednotlivé politické subjekty spolu navzájem
komunikují a mnohdy se domluví na reciproční politické podpoře, takže konkrétně v případě
senátních voleb dochází k uzavírání dohod v tom smyslu, že si v jednotlivých obvodech
nekonkurují, nýbrž se vzájemně podporují. Toto jednání je plně legitimní a z hlediska
rozhodování soudu proto není možno hodnotit procesní projednatelnost podaného návrhu
na pozastavení činnosti příp. rozpuštění politické strany, v závislosti na skutečnosti,
zda v konkrétním případě politická strana skutečně podala vlastní kandidátku, příp. do jaké
míry se v daných volbách skutečně aktivizuje. Takovéto hodnocení soudu zásadně
nepříslušní, protože by jím zjevně zasahoval do politické sféry.
Soud zároveň považuje ze nezpochybnitelné, že vyhlášené volby byť i v jediném
senátním obvodu je třeba považovat za celostátní volby ve smyslu ustanovení §15 odst. 2
zákona o politických stranách. Zákonné znění „celostátních voleb“ je totiž nutno vidět
zejména ve vztahu k volbám do zastupitelstev měst a obcí, kdy z povahy věci je zřejmé,
že dodatečné, opakované či nové volby např. jen v jediné či několika obcích nesplňují
zákonnou podmínku celostátních voleb a citované zákonné omezení se proto na tyto případy
nevztahuje. Volby v některém ze senátních obvodů však vždy podmínku celostátnosti splňují,
a to již proto, že se jedná o volbu do celostátního zastupitelského orgánu, jehož územní
působnost je celorepubliková a jehož politické složení má bezprostřední význam z hlediska
rozhodování o věcech celostátního významu. Ke stejnému závěru lze ostatně dospět i tím
způsobem, že pokud by volby v jednom senátním obvodu neměly být považovány
za celostátní, jelikož se jich nemohou účastnit všichni oprávnění voliči, nebyl by dán
racionální důvod pro vztažení předmětného zákonného omezení ani na řádné senátní obvody,
neboť ty se rovněž nikdy nekonají současně na celém území České republiky, nýbrž vždy
jen v jedné třetině senátních obvodů, tzn. ve 27 obvodech. Takto nazíráno by ovšem zákonná
dikce „celostátní volby ... do Senátu“ obsažená v cit. ustanovení zcela postrádala jakoukoliv
logiku.
Protože v daném případě byly, jak vyplývá ze shora uvedeného, vyhlášeny doplňovací
volby ve dvou senátních obvodech, a jelikož navrhovatel podal návrh na rozpuštění politické
strany v době, o níž zvláštní zákon stanoví, že v ní nelze činnost politické strany
nebo politického hnutí pozastavit nebo je rozpustit, jedná se o návrh nepřípustný a z tohoto
důvodu jej Nejvyšší správní soud odmítl [§94 odst. 2, §46 odst. 1 písm. d) s. ř. s.].
Podle ustanovení §60 odst. 3 s. ř. s. nemá při odmítnutí návrhu žádný z účastníků
právo na náhradu nákladů řízení.
Poučení: Proti tomuto usnesení nejsou opravné prostředky přípustné.
V Brně dne 10. dubna 2007
JUDr. Vojtěch Šimíček
předseda senátu