ECLI:CZ:NSS:2007:PST.13.2007
sp. zn. Pst 13/2007 - 24
USNESENÍ
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátu složeném z předsedy JUDr. Vojtěcha Šimíčka
a soudců JUDr. Josefa Baxy, JUDr. Dagmar Nygrínové, JUDr. Jana Passera, JUDr. Milady
Tomkové, JUDr. Jaroslava Vlašína a JUDr. Daniely Zemanové v právní věci navrhovatele:
vláda, se sídlem Praha 1, nábř. E. Beneše 4, zastoupeného JUDr. V. H., vrchním ředitelem
Sekce legislativy a všeobecné správy Ministerstva vnitra, Náměstí Hrdinů 3, Praha 4, proti
odpůrci: Strana podnikatelů, živnostníků a rolníků, se sídlem Mikovcova 10, 120 00 Praha
2, v řízení o návrhu na rozpuštění politické strany,
takto:
I. Návrh se odmítá .
II. Žádný z účastníků nemá právo na náhradu nákladů řízení.
Odůvodnění:
Dne 23. 3. 2007 podala u Nejvyššího správního soudu vláda (dále též „navrhovatel“)
návrh na rozpuštění politické strany „Strana podnikatelů, živnostníků a rolníků České
republiky“ (dále též „odpůrce“) podle §15 odst. 1 zákona č. 424/1991 Sb., o sdružování
v politických stranách a v politických hnutích (dále též „zákon o politických stranách“). Tento
návrh odůvodnil navrhovatel tím, že rozsudkem ze dne 9. 5. 2001, sp. zn. 11 Zp 17/99,
Nejvyšší soud pozastavil činnost odpůrce, a to pro opakované nesplnění jeho zákonné
povinnosti předložit Poslanecké sněmovně výroční finanční zprávu za roky 1996 a 1997.
Po pozastavení činnosti nicméně odpůrce neučinil kroky k odstranění závadného stavu
a Poslanecké sněmovně nebyly předloženy v úplnosti stanovené zákonem ani výroční finanční
zprávy za roky 1998 až 2005 (viz usnesení Poslanecké sněmovny č. 275 z 13. schůze konané
20. 5. 1999, usnesení Poslanecké sněmovny č. 1063 z 25. schůze konané 30. 5. 2000, usnesení
Poslanecké sněmovny č. 2299 z 49. schůze konané 3. 5. 2002, usnesení Poslanecké sněmovny
č. 459 z 16. schůze konané 21. 5. 2003, usnesení Poslanecké sněmovny č. 1136 z 31. schůze
konané 7. 5. 2004 a usnesení č. 1699 z 44. schůze konané dne 12. 5. 2005). Z usnesení
Poslanecké sněmovny č. 2447 z 55. schůze konané dne 26. 4. 2006 konečně plyne, že odpůrce
nepředložil výroční finanční zprávu ani za rok 2005. Proto vláda navrhuje Stranu podnikatelů,
živnostníků a rolníků České republiky rozpustit.
Soud konstatuje, že z ustanovení §18 odst. 1 zákona o politických stranách vyplývá
povinnost stran a hnutí předložit každoročně do 1. dubna Poslanecké sněmovně k informaci
výroční finanční zprávu v členění konkretizovaném pod body a) až e) tohoto ustanovení.
Podle ustanovení §14 odst. 1 téhož zákona může být činnost strany a hnutí rozhodnutím
soudu pozastavena, jestliže je v rozporu s §1 až 5, §6 odst. 5 a §17 až 19 nebo se stanovami.
Podle odstavce 2 stejného ustanovení trvají-li i nadále skutečnosti, pro které byla činnost
strany pozastavena, podají orgány uvedené v §15 zákona žalobu ve správním soudnictví
na rozpuštění strany.
Ustanovení §15 odst. 1 zákona o politických stranách zakládá příslušnost Nejvyššího
správního soudu rozhodovat o rozpuštění strany a hnutí, pozastavení činnosti strany a hnutí a
o znovuobnovení jejich činnosti. Návrh podá vláda; pokud tak neučiní do 30 dnů od doručení
podnětu, může návrh podat prezident republiky. O návrhu na rozpuštění politické strany nebo
politického hnutí, pozastavení nebo znovuobnovení jejich činnosti rozhoduje Nejvyšší správní
soud v řízení podle části třetí, hlavy druhé, dílu pátého zákona č. 150/2002 Sb., soudního řádu
správního (dále jen „s. ř. s.“). Podle ustanovení §96 s. ř. s. rozhoduje o návrhu na rozpuštění
politické strany nebo politického hnutí soud podle skutkového stavu, který tu je v době
rozhodnutí soudu. Konečně z ustanovení §15 odst. 2 zákona o politických stranách vyplývá,
že pozastavit činnost strany a hnutí nebo je rozpustit „nelze v době ode dne vyhlášení
celostátních voleb do Poslanecké sněmovny, Senátu, zastupitelstev měst a obcí a zastupitelstev
vyšších územních samosprávných celků do desátého dne po posledním dni těchto voleb. To
neplatí, jestliže je činnost strany a hnutí v rozporu s §4.“
Podle ustanovení §94 odst. 2 s. ř. s. je návrh na rozpuštění nebo pozastavení činnosti
politické strany a hnutí nepřípustný, byl-li podán v době, o níž zvláštní zákon stanoví, že v ní
nelze činnost politické strany nebo politického hnutí pozastavit nebo je rozpustit. Byl-li však
návrh podán předtím, soud řízení na tuto dobu přeruší.
V daném případě z rozhodnutí prezidenta republiky ze dne 1. 2. 2007, č. 17/2007 Sb.,
a ze dne 19. 2. 2007, č. 32/2007 Sb., plyne, že na dny 13.-14. 4. 2007 byly vyhlášeny
doplňovací volby do Senátu Parlamentu ČR ve volebním obvodu č. 5 a na dny 27.-28. 4. 2007
doplňovací volby ve volebním obvodu č. 63. Protože podle ustanovení §1 odst. 3 zákona
č. 247/1995 Sb., o volbách do Parlamentu České republiky a o změně a doplnění některých
dalších zákonů se za vyhlášení voleb považuje den, kdy byla rozeslána částka Sbírky zákonů,
v níž bylo rozhodnutí prezidenta republiky o vyhlášení voleb uveřejněno, a jelikož v daném
případě byla citovaná rozhodnutí publikována v částkách č. 8 a č. 13, které byly rozeslány
dne 2. 2. a 26. 2. 2007, je nutno konstatovat, že právě tyto dny představují dny vyhlášení
voleb. V souzené věci soud dále konstatuje, že již dříve (viz např. usnesení ze dne 11. 3. 2004,
č. 348/2004 Sb. NSS) vyslovil právní názor, podle něhož k pozastavení činnosti - a tím spíše
k rozpuštění (arg. a minori ad maius) - politických stran nesmí docházet v zákonem vymezené
ochranné době (§15 odst. 2 zákona o politických stranách), která se váže na konání
celostátních voleb do některého ze zastupitelských sborů. Při rozhodování o návrhu
na pozastavení činnosti politické strany je nutno vycházet z ústavních limitů, představovaných
zejména čl. 5 Ústavy ČR a čl. 20 a čl. 22 Listiny základních práv a svobod. Z citovaných
článků vyplývá, že politický systém ČR je založen na svobodném a dobrovolném vzniku
a volné soutěži politických stran respektujících základní demokratické principy a odmítajících
násilí jako prostředek k prosazování svých zájmů (čl. 5 Ústavy ČR), přičemž občané mají
právo zakládat politické strany a sdružovat se v nich a výkon těchto práv lze omezit
jen v případech stanovených zákonem, jestliže to je v demokratické společnosti nezbytné
pro bezpečnost státu, ochranu veřejné bezpečnosti a veřejného pořádku, předcházení trestným
činům nebo pro ochranu práv a svobod druhých (čl. 20 odst. 2, 3 Listiny). Zákonná úprava
všech politických práv a svobod a její výklad a používání musí umožňovat a ochraňovat
svobodnou soutěž politických sil v demokratické společnosti (čl. 22 Listiny).
Na základě shora uvedeného je zřejmé, že k pozastavení činnosti a k rozpuštění
politických stran nesmí docházet v zákonem vymezené ochranné době (§15 odst. 2 zákona
o politických stranách), která se váže na konání celostátních voleb do některého
ze zastupitelských sborů. Důvodem existence této ochranné doby je zamezit potencionálnímu
zásahu do svobodné soutěže politických stran, a to právě v okamžiku, kdy se strany nejvíce
aktivizují a kdy plní svoji základní funkci. Smysl politických stran totiž spočívá především
v tom, že představují svorník mezi státem a společností a právě v rámci volebního procesu
rozhodujícím způsobem napomáhají formulaci, profilaci a prosazování společenských zájmů
ve veřejné sféře. Z tohoto důvodu jsou také oproti ostatním soukromoprávním korporacím
privilegovány, neboť v systému zastupitelské demokracie má stát na jejich fungování
existenční zájem. Lze tedy uzavřít, že okamžikem vyhlášení voleb, kdy začíná vlastní
a právem vymezený volební proces, až do jejich skončení, má přednost princip svobodné
soutěže a politické plurality před zájmem státu na legitimní reglementaci činnosti politických
stran. Toto období se proto musí vyznačovat zdrženlivostí zásahů státu vůči politickým
stranám ve zmíněném smyslu.
S tím koresponduje rovněž skutečnost, že pozastavit činnost politických stran nebo
je rozpustit v předmětném období nelze, s výjimkou, jestliže je činnost strany a hnutí
v rozporu s §4 zákona o politických stranách. Jak judikoval Ústavní soud ČR (nález sp. zn.
Pl. ÚS 26/94, in: Sbírka nálezů a usnesení, sv. 4, str. 113 a násl.), „formulace §4 písm. a)
postihuje činnost, která se také dotýká demokratických základů státu; proto také nemohou
činnost vyvíjet strany a hnutí, které nejen pouze porušily některý zákon, ale takové, které
porušují zákony. V této formulaci je vyjádřen prvek trvalosti, perpetuálního chování politické
strany nebo politického hnutí, které právě tímto opakovaným porušováním zákonů se chová
způsobem ohrožujícím demokratické základy státu.“ Z dikce ustanovení §4 zákona
o politických stranách přitom vyplývá hned několik důvodů, pro které strany a hnutí nemohou
vyvíjet činnost, přičemž v konkrétních případech tyto důvody mohou dosáhnout různé
intenzity. Je pak úkolem nezávislého soudu tuto intenzitu posoudit.
Nejvyšší správní soud proto konstatuje, že ustanovení §15 odst. 2 zákona
o politických stranách stanoví imperativ zdrženlivosti státu vůči politickým stranám v období
celostátních voleb s tím, že výjimkou z tohoto pravidla je rozpor činnosti politické strany s §4
tohoto zákona. Tuto výjimku je však nutno interpretovat restriktivním způsobem, a to -
v kontextu výše uvedených ústavních maxim - tak, že činnost stran a hnutí je možno
i ve zmíněném období pozastavit nebo tyto strany rozpustit toliko tehdy, pokud se jedná
o opakované (trvalé) chování politické strany, svojí podstatou a výraznou intenzitou
zasahující a ohrožující svobodnou soutěž politických sil (např. projevenou snahou o usurpaci
politické moci, činností směřující proti podstatným náležitostem demokratického právního
státu). V takovýchto výjimečných případech má stát legitimní právo se bránit před činností
politických stran, a to i ve zmíněném ochranném období. Jak však vyplývá z podstaty
rozhodované věci, porušení ustanovení §4 písm. a) zákona o politických stranách spatřuje
navrhovatel výhradně v porušení §18 stejného zákona, tedy v porušení povinnosti předložit
každoročně do 1. dubna Poslanecké sněmovně k informaci úplnou výroční finanční zprávu.
Ve skutečnosti tedy namítaný konkrétní důvod pro pozastavení činnosti odpůrce spočívá
v §18 zákona a citovaný §4 má v tomto smyslu toliko subsidiární význam. Lze proto -
v obecné rovině - uzavřít, že u rozhodování o návrzích na pozastavení činnosti politické
strany v těchto případech plně platí zmíněná zákonná ochranná doba, tzn. nelze v této době
pozastavit činnost politické strany z důvodu porušení §18 zákona o politických stranách.
Přitom je nutno vycházet rovněž ze skutečnosti, že v České republice není politická
strana povinna v každých volbách postavit svoje kandidáty, nýbrž že se jedná toliko
o její právo. V rámci politické soutěže totiž jednotlivé politické subjekty spolu navzájem
komunikují a mnohdy se domluví na reciproční politické podpoře, takže konkrétně v případě
senátních voleb dochází k uzavírání dohod v tom smyslu, že si v jednotlivých obvodech
nekonkurují, nýbrž se vzájemně podporují. Toto jednání je plně legitimní a z hlediska
rozhodování soudu proto není možno hodnotit procesní projednatelnost podaného návrhu
na pozastavení činnosti příp. rozpuštění politické strany, v závislosti na skutečnosti,
zda v konkrétním případě politická strana skutečně podala vlastní kandidátku, příp. do jaké
míry se v daných volbách skutečně aktivizuje. Takovéto hodnocení soudu zásadně
nepříslušní, protože by jím zjevně zasahoval do politické sféry.
Soud zároveň považuje ze nezpochybnitelné, že vyhlášené volby byť i v jediném
senátním obvodu je třeba považovat za celostátní volby ve smyslu ustanovení §15 odst. 2
zákona o politických stranách. Zákonné znění „celostátních voleb“ je totiž nutno vidět
zejména ve vztahu k volbám do zastupitelstev měst a obcí, kdy z povahy věci je zřejmé,
že dodatečné, opakované či nové volby např. jen v jediné či několika obcích nesplňují
zákonnou podmínku celostátních voleb a citované zákonné omezení se proto na tyto případy
nevztahuje. Volby v některém ze senátních obvodů však vždy podmínku celostátnosti splňují,
a to již proto, že se jedná o volbu do celostátního zastupitelského orgánu, jehož územní
působnost je celorepubliková a jehož politické složení má bezprostřední význam z hlediska
rozhodování o věcech celostátního významu. Ke stejnému závěru lze ostatně dospět i tím
způsobem, že pokud by volby v jednom senátním obvodu neměly být považovány
za celostátní, jelikož se jich nemohou účastnit všichni oprávnění voliči, nebyl by dán
racionální důvod pro vztažení předmětného zákonného omezení ani na řádné senátní obvody,
neboť ty se rovněž nikdy nekonají současně na celém území České republiky, nýbrž vždy
jen v jedné třetině senátních obvodů, tzn. ve 27 obvodech. Takto nazíráno by ovšem zákonná
dikce „celostátní volby ... do senátu“ obsažená v cit. ustanovení zcela postrádala jakoukoliv
logiku.
Protože v daném případě byly, jak vyplývá ze shora uvedeného, vyhlášeny doplňovací
volby ve dvou senátních obvodech, a jelikož navrhovatel podal návrh na rozpuštění odpůrce
v době, o níž zvláštní zákon stanoví, že v ní nelze činnost politické strany nebo politického
hnutí pozastavit nebo je rozpustit, jedná se o návrh nepřípustný a z tohoto důvodu jej Nejvyšší
správní soud odmítl [§94 odst. 2, §46 odst. 1 písm. d) s. ř. s.].
Podle ustanovení §60 odst. 3 s. ř. s. nemá při odmítnutí návrhu žádný z účastníků
právo na náhradu nákladů řízení.
Poučení: Proti tomuto usnesení nejsou opravné prostředky přípustné.
V Brně dne 10. dubna 2007
JUDr. Vojtěch Šimíček
předseda senátu