ECLI:CZ:NSS:2007:PST.14.2007
sp. zn. Pst 14/2007 - 11
USNESENÍ
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátě složeném z předsedy JUDr. Vojtěcha Šimíčka
a soudců JUDr. Josefa Baxy, JUDr. Dagmar Nygrínové, JUDr. Jana Passera, JUDr. Milady
Tomkové, JUDr. Jaroslava Vlašína a Mgr. Daniely Zemanové v právní věci navrhovatele:
vláda, se sídlem Praha 1, Nábř. E. Beneše 4, zastoupeného JUDr. V. H., vrchním ředitelem
Sekce legislativy a všeobecné správy Ministerstva vnitra, Náměstí Hrdinů 3, Praha 4, proti
odpůrci: politická strana „Strana Přírodního Zákona“ se sídlem Praha 10, U
Hostivařského nádraží 12, v řízení o návrhu na rozpuštění politické strany,
takto:
I. Návrh se odmítá .
II. Žádný z účastníků nemá právo na náhradu nákladů řízení.
Odůvodnění:
Dne 23. 3. 2007 podala u Nejvyššího správního soudu Vláda ČR (dále
jen „navrhovatel“) návrh na rozpuštění politické strany „Strana Přírodního Zákona“ (dále
jen „odpůrce“) podle ustanovení §15 odst. 1 zákona č. 424/1991 Sb., o sdružování
v politických stranách a v politických hnutích (dále jen „zákon o politických stranách“). Tento
návrh odůvodnil navrhovatel tím, že Nejvyšší správní soud rozsudkem ze dne 5. 1. 2006,
č. j. Pst 4/2005 - 31, který nabyl právní moci dne 16. 2. 2006, pozastavil činnost odpůrce,
a to pro opakované nesplnění jeho zákonné povinnosti předložit Poslanecké sněmovně
výroční finanční zprávu za roky 2001, 2002 a 2003. Po pozastavení činnosti odpůrce neučinil
žádné kroky k odstranění závadného stavu a Poslanecké sněmovně nepředložil ani výroční
finanční zprávy za roky 2004 a 2005 (viz usnesení Poslanecké sněmovny č. 1699 z 44. schůze
konané 12. 5. 2005 a z usnesení č. 2447 z 55. schůze konané dne 26. 4. 2006).
Z ustanovení §18 odst. 1 zákona o politických stranách vyplývá povinnost stran a hnutí
předložit každoročně do 1. dubna Poslanecké sněmovně k informaci výroční finanční zprávu
v členění konkretizovaném pod body a) až e) tohoto ustanovení. Podle ustanovení §14 odst. 1
zákona může být činnost strany a hnutí rozhodnutím soudu pozastavena, jestliže je v rozporu
s §1 až 5, §6 odst. 5 a §17 až 19 nebo se stanovami. Podle odst. 2 tohoto ustanovení mohou
při pozastavení činnosti strana a hnutí činit pouze úkony zaměřené na odstranění stavu, který
byl důvodem k rozhodnutí soudu o pozastavení jejich činnosti, a to nejdéle po dobu jednoho
roku. Trvají-li i nadále skutečnosti, pro které byla činnost strany pozastavena, podají orgány
uvedené v §15 tohoto zákona žalobu ve správním soudnictví na rozpuštění strany.
Ustanovení §15 odst. 1 zákona o politických stranách zakládá příslušnost Nejvyššího
správního soudu rozhodovat o rozpuštění strany a hnutí, pozastavení činnosti strany a hnutí
a o znovuobnovení jejich činnosti. Návrh podá vláda; pokud tak neučiní do 30 dnů
od doručení podnětu, může návrh podat prezident republiky. O návrhu na rozpuštění politické
strany nebo politického hnutí, pozastavení nebo znovuobnovení jejich činnosti rozhoduje
Nejvyšší správní soud v řízení podle části třetí, hlavy druhé, dílu pátého zákona č. 150/2002 Sb., soudního řádu správního (dále jen „s. ř. s.“). Podle ustanovení §96 s. ř. s. rozhoduje
o návrhu na rozpuštění činnosti politické strany nebo politického hnutí soud podle skutkového
stavu, který tu je v době rozhodnutí soudu. Konečně z ustanovení §15 odst. 2 zákona
o politických stranách vyplývá, že pozastavit činnost strany a hnutí nebo je rozpustit „nelze
v době ode dne vyhlášení celostátních voleb do Poslanecké sněmovny, Senátu, zastupitelstev
měst a obcí a zastupitelstev vyšších územních samosprávných celků do desátého dne
po posledním dni těchto voleb. To neplatí, jestliže je činnost strany a hnutí v rozporu s §4.“
Podle ustanovení §94 odst. 2 s. ř. s. je návrh na rozpuštění nebo pozastavení činnosti
politické strany a hnutí nepřípustný, byl-li podán v době, o níž zvláštní zákon stanoví,
že v ní nelze činnost politické strany nebo politického hnutí pozastavit nebo je rozpustit. Byl-
li však návrh podán předtím, soud řízení na tuto dobu přeruší.
V daném případě z rozhodnutí prezidenta republiky ze dne 1. 2. 2007, č. 17/2007 Sb.,
a ze dne 19. 2. 2007, č. 32/2007 Sb., plyne, že na dny 13. - 14. 4. 2007 byly vyhlášeny
doplňovací volby do Senátu Parlamentu ČR ve volebním obvodu č. 5 a na dny 27. -
28. 4. 2007 doplňovací volby ve volebním obvodu č. 63. Protože podle ustanovení §1 odst. 3
zákona č. 247/1995 Sb., o volbách do Parlamentu České republiky a o změně a doplnění
některých dalších zákonů se za vyhlášení voleb považuje den, kdy byla rozeslána částka
Sbírky zákonů, v níž bylo rozhodnutí prezidenta republiky o vyhlášení voleb uveřejněno,
a jelikož v daném případě byla citovaná rozhodnutí publikována v částkách č. 8 a č. 13,
které byly rozeslány dne 2. 2. a 26. 2. 2007, je nutno konstatovat, že právě tyto dny
představují dny vyhlášení voleb.
Nejvyšší správní soud již dříve (viz např. usnesení ze dne 11. 3. 2004, sp. zn.
Pst 12/2003) vyslovil právní názor, podle něhož k pozastavení činnosti - a tím spíše
k rozpuštění (arg. a minori ad maius) - politických stran nesmí docházet v zákonem vymezené
ochranné době (§15 odst. 2 zákona o politických stranách), která se váže na konání
celostátních voleb do některého ze zastupitelských sborů. Při rozhodování o návrhu
na pozastavení činnosti politické strany je nutno vycházet z ústavních limitů, představovaných
zejména čl. 5 Ústavy ČR a čl. 20 a čl. 22 Listiny základních práv a svobod. Z citovaných
článků vyplývá, že politický systém ČR je založen na svobodném a dobrovolném vzniku
a volné soutěži politických stran respektujících základní demokratické principy a odmítajících
násilí jako prostředek k prosazování svých zájmů (čl. 5 Ústavy ČR), přičemž občané mají
právo zakládat politické strany a sdružovat se v nich a výkon těchto práv lze omezit
jen v případech stanovených zákonem, jestliže to je v demokratické společnosti nezbytné
pro bezpečnost státu, ochranu veřejné bezpečnosti a veřejného pořádku, předcházení trestným
činům nebo pro ochranu práv a svobod druhých (čl. 20 odst. 2, 3 Listiny). Zákonná úprava
všech politických práv a svobod a její výklad a používání musí umožňovat a ochraňovat
svobodnou soutěž politických sil v demokratické společnosti (čl. 22 Listiny).
Na základě shora uvedeného je zřejmé, že k pozastavení činnosti a k rozpuštění
politických stran nesmí docházet v zákonem vymezené ochranné době (§15 odst. 2
zákona o politických stranách), která se váže na konání celostátních voleb do některého
ze zastupitelských sborů. Důvodem existence této ochranné doby je zamezit potencionálnímu
zásahu do svobodné soutěže politických stran, a to právě v okamžiku, kdy se strany nejvíce
aktivizují a kdy plní svoji základní funkci. Smysl politických stran totiž spočívá především
v tom, že představují svorník mezi státem a společností a právě v rámci volebního procesu
rozhodujícím způsobem napomáhají formulaci, profilaci a prosazování společenských zájmů
ve veřejné sféře. Z tohoto důvodu jsou také oproti ostatním soukromoprávním korporacím
privilegovány, neboť v systému zastupitelské demokracie má stát na jejich fungování
existenční zájem. Lze tedy uzavřít, že okamžikem vyhlášení voleb, kdy začíná vlastní
a právem vymezený volební proces, až do jejich skončení, má přednost princip svobodné
soutěže a politické plurality před zájmem státu na legitimní reglementaci činnosti politických
stran. Toto období se proto musí vyznačovat zdrženlivostí zásahů státu vůči politickým
stranám ve zmíněném smyslu.
S tím koresponduje rovněž skutečnost, že pozastavit činnost politických stran nebo
je rozpustit v předmětném období nelze s výjimkou, jestliže je činnost strany a hnutí
v rozporu s §4 zákona o politických stranách. Jak judikoval Ústavní soud ČR (nález sp. zn.
Pl. ÚS 26/94, in: Sbírka nálezů a usnesení, sv. 4, str. 113 a násl.), „formulace §4 písm. a)
postihuje činnost, která se také dotýká demokratických základů státu; proto také nemohou
činnost vyvíjet strany a hnutí, které nejen pouze porušily některý zákon, ale takové, které
porušují zákony. V této formulaci je vyjádřen prvek trvalosti, perpetuálního chování politické
strany nebo politického hnutí, které právě tímto opakovaným porušováním zákonů se chová
způsobem ohrožujícím demokratické základy státu.“ Z dikce ustanovení §4 zákona
o politických stranách přitom vyplývá hned několik důvodů, pro které strany a hnutí nemohou
vyvíjet činnost, přičemž v konkrétních případech tyto důvody mohou dosáhnout různé
intenzity. Je pak úkolem nezávislého soudu tuto intenzitu posoudit.
Nejvyšší správní soud proto uzavírá, že ustanovení §15 odst. 2 zákona o politických
stranách stanoví imperativ zdrženlivosti státu vůči politickým stranám v období celostátních
voleb s tím, že výjimkou z tohoto pravidla je rozpor činnosti politické strany s §4 tohoto
zákona. Tuto výjimku je však nutno interpretovat restriktivním způsobem, a to – v kontextu
výše uvedených ústavních maxim – tak, že činnost stran a hnutí je možno i ve zmíněném
období pozastavit nebo tyto strany rozpustit toliko tehdy, pokud se jedná o opakované (trvalé)
chování politické strany, svojí podstatou a výraznou intenzitou zasahující a ohrožující
podstatné náležitosti demokratického právního státu či svobodnou soutěž politických sil
(např. projevenou snahou o usurpaci politické moci). Takové chování však nelze spatřovat
v nenapravení vadného stavu, který byl důvodem rozhodnutí soudu o pozastavení činnosti
strany, a to nepředložení výroční finanční zprávy Poslanecké sněmovně podle ust. §18 odst. 1
zákona o politických stranách, a v opakovaném porušení této povinnosti.
Přitom je nutno vycházet rovněž ze skutečnosti, že v České republice není politická
strana povinna v každých volbách postavit svoje kandidáty, nýbrž že se jedná toliko o její
právo. V rámci politické soutěže totiž jednotlivé politické subjekty spolu navzájem
komunikují a mnohdy se domluví na reciproční politické podpoře, takže konkrétně v případě
senátních voleb dochází k uzavírání dohod v tom smyslu, že si v jednotlivých obvodech
nekonkurují, nýbrž se vzájemně podporují. Toto jednání je plně legitimní a z hlediska
rozhodování soudu proto není možno hodnotit procesní projednatelnost podaného návrhu
na pozastavení činnosti příp. rozpuštění politické strany, v závislosti na skutečnosti,
zda v konkrétním případě politická strana skutečně podala vlastní kandidátku, příp. do jaké
míry se v daných volbách skutečně aktivizuje. Takovéto hodnocení soudu zásadně nepřísluší,
protože by jím zjevně zasahoval do politické sféry.
Soud zároveň považuje ze nezpochybnitelné, že vyhlášené volby byť i v jediném
senátním obvodu je třeba považovat za celostátní volby ve smyslu ustanovení §15 odst. 2
zákona o politických stranách. Zákonné znění „celostátních voleb“ je totiž nutno vidět
zejména ve vztahu k volbám do zastupitelstev měst a obcí, kdy z povahy věci je zřejmé,
že dodatečné, opakované či nové volby např. jen v jediné či několika obcích nesplňují
zákonnou podmínku celostátních voleb a citované zákonné omezení se proto na tyto případy
nevztahuje. Volby v některém ze senátních obvodů však vždy podmínku celostátnosti splňují,
a to již proto, že se jedná o volbu do celostátního zastupitelského orgánu, jehož územní
působnost je celorepubliková a jehož politické složení má bezprostřední význam z hlediska
rozhodování o věcech celostátního významu. Ke stejnému závěru lze ostatně dospět
i tím způsobem, že pokud by volby v jednom senátním obvodu neměly být považovány
za celostátní, jelikož se jich nemohou účastnit všichni oprávnění voliči, nebyl by dán
racionální důvod pro vztažení předmětného zákonného omezení ani na řádné senátní obvody,
neboť ty se rovněž nikdy nekonají současně na celém území České republiky, nýbrž vždy jen
v jedné třetině senátních obvodů, tzn. ve 27 obvodech. Takto nazíráno by ovšem zákonná
dikce „celostátní volby ... do Senátu“ obsažená v cit. ustanovení zcela postrádala jakoukoliv
logiku.
Protože v daném případě byly, jak vyplývá ze shora uvedeného, vyhlášeny doplňovací
volby ve dvou senátních obvodech, a jelikož navrhovatel podal návrh na rozpuštění odpůrce
v době, o níž zvláštní zákon stanoví, že v ní nelze činnost politické strany nebo politického
hnutí pozastavit nebo je rozpustit, jedná se o návrh nepřípustný a z tohoto důvodu jej Nejvyšší
správní soud odmítl [§94 odst. 2, §46 odst. 1 písm. d) s. ř. s.].
Podle ustanovení §60 odst. 3 s. ř. s. nemá při odmítnutí návrhu žádný z účastníků
právo na náhradu nákladů řízení.
Poučení: Proti tomuto usnesení nejsou opravné prostředky přípustné (§53 odst. 3
s. ř. s.).
V Brně dne 10. dubna 2007
JUDr. Vojtěch Šimíček
předseda senátu