ECLI:CZ:NSS:2007:PST.3.2007
sp. zn. Pst 3/2007 - 10
USNESENÍ
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátě složeném z předsedy JUDr. Vojtěcha Šimíčka
a soudců JUDr. Josefa Baxy, JUDr. Dagmar Nygrínové, JUDr. Jana Passera, JUDr. Milady
Tomkové, JUDr. Jaroslava Vlašína a JUDr. Daniely Zemanové v právní věci navrhovatele:
vláda, se sídlem nábř. E. Beneše 4, Praha 1, zastoupen JUDr. V. H., vrchním ředitelem Sekce
legislativy a všeobecné správy Ministerstva vnitra, se sídlem Náměstí Hrdinů 3, Praha 4, proti
odpůr c i : Demokratická strana sociální spravedlnosti, se sídlem Trojická 20, Praha 2,
v řízení o návrhu na pozastavení činnosti politické strany,
takto:
I. Návrh se odmítá.
II. Žádný z účastníků nem á právo na náhradu nákladů řízení.
Odůvodnění:
Dne 23. 3. 2007 podala u Nejvyššího správního soudu vláda (dále též „navrhovatel“)
návrh na pozastavení činnosti politické strany „Demokratická strana sociální spravedlnosti“
(dále jen „odpůrce“) podle ustanovení §15 odst. 1 zákona č. 424/1991 Sb., o sdružování
v politických stranách a v politických hnutích (dále jen „zákon o politických stranách“).
Tento návrh odůvodnil navrhovatel tím, že podle právní úpravy účinné ke dni 31. 12. 2005,
tzn. podle úpravy rozhodné pro zpracování návrhu, byly politické strany a politická hnutí
povinny každoročně předložit na základě ustanovení §18 zákona o politických stranách
Poslanecké sněmovně výroční finanční zprávu zahrnující předepsané náležitosti. Odpůrce
přitom tuto zákonnou povinnost opakovaně nesplnil (konkrétně v letech 2004 a 2005),
jak plyne z usnesení Poslanecké sněmovny č. 1699 ze 44. schůze konané dne 12. 5. 2005
a z usnesení Poslanecké sněmovny č. 2447 z 55. schůze konané dne 26. 4. 2006.
Navrhovatel poukázal na to, že s ohledem na nález Ústavního soudu ze dne 18. 10. 1995,
sp. zn. Pl ÚS 26/94, a ustanovení §18 odst. 2, 3, 4, a 5 zákona č. 117/1994, kterým se mění
zákon o politických stranách, je možné považovat opakované nepředložení výroční zprávy
nebo nepředložení takové zprávy v úplnosti stanovené zákonem za důvod pro pozastavení
činnosti politických stran a politických hnutí pro porušení ustanovení §4 písm. a) zákona
o politických stranách. Proto vláda navrhuje činnost politické strany Demokratická strana
sociální spravedlnosti pozastavit.
Soud ve shodě s navrhovatelem konstatuje, že z ustanovení §18 odst. 1 zákona
o politických stranách vyplývá povinnost stran a hnutí předložit každoročně do 1. dubna
Poslanecké sněmovně k informaci výroční finanční zprávu v členění konkretizovaném
pod body a) až e) tohoto ustanovení. Podle ustanovení §14 odst. 1 zákona může být činnost
strany a hnutí rozhodnutím soudu pozastavena, jestliže je v rozporu s §1 až 5, §6 odst. 5
a §17 až 19 nebo se stanovami.
Ustanovení §15 odst. 1 zákona o politických stranách zakládá příslušnost Nejvyššího
správního soudu rozhodovat o rozpuštění strany a hnutí, pozastavení činnosti strany a hnutí
a o znovuobnovení jejich činnosti. Návrh podá vláda; pokud tak neučiní do 30 dnů
od doručení podnětu, může návrh podat prezident republiky. O návrhu na rozpuštění politické
strany nebo politického hnutí, pozastavení nebo znovuobnovení jejich činnosti rozhoduje
Nejvyšší správní soud v řízení podle části třetí, hlavy druhé, dílu pátého zákona
č. 150/2002 Sb., soudního řádu správního (dále jen „s. ř. s.“). Podle ustanovení §96 s. ř. s.
rozhoduje o návrhu na pozastavení činnosti politické strany nebo politického hnutí soud
podle skutkového stavu, který tu je v době rozhodnutí soudu. Konečně z ustanovení §15
odst. 2 zákona o politických stranách vyplývá, že pozastavit činnost strany a hnutí
nebo je rozpustit „nelze v době ode dne vyhlášení celostátních voleb do Poslanecké sněmovny,
Senátu, zastupitelstev měst a obcí a zastupitelstev vyšších územních samosprávných celků
do desátého dne po posledním dni těchto voleb. To neplatí, jestliže je činnost strany a hnutí
v rozporu s §4.“
Podle ustanovení §94 odst. 2 s. ř. s. je návrh na rozpuštění nebo pozastavení činnosti
politické strany a hnutí nepřípustný, byl-li podán v době, o níž zvláštní zákon stanoví,
že v ní nelze činnost politické strany nebo politického hnutí pozastavit nebo je rozpustit. Byl-
li však návrh podán předtím, soud řízení na tuto dobu přeruší.
V daném případě z rozhodnutí prezidenta republiky ze dne 1. 2. 2007, č. 17/2007 Sb.,
a ze dne 19. 2. 2007, č. 32/2007 Sb., plyne, že na dny 13. 4. 2007 - 14. 4. 2007 byly vyhlášeny
doplňovací volby do Senátu Parlamentu ČR ve volebním obvodu č. 5 a na dny 27. 4. 2007 -
28. 4. 2007 doplňovací volby ve volebním obvodu č. 63. Protože podle ustanovení §1 odst. 3
zákona č. 247/1995 Sb., o volbách do Parlamentu České republiky a o změně a doplnění
některých dalších zákonů se za vyhlášení voleb považuje den, kdy byla rozeslána částka
Sbírky zákonů, v níž bylo rozhodnutí prezidenta republiky o vyhlášení voleb uveřejněno, a
jelikož v daném případě byla citovaná rozhodnutí publikována v částkách č. 8 a č. 13, které
byly rozeslány dne 2. 2. 2007 a 26. 2. 2007, je nutno konstatovat, že právě tyto dny
představují dny vyhlášení voleb.
V souzené věci soud dále konstatuje, že již dříve (viz např. usnesení ze dne
11. 3. 2004, sp. zn. Pst 12/2003) vyslovil právní názor, podle něhož k pozastavení činnosti –
a tím spíše k rozpuštění (arg. a minori ad maius) - politických stran nesmí docházet
v zákonem vymezené ochranné době (§15 odst. 2 zákona o politických stranách),
která se váže na konání celostátních voleb do některého ze zastupitelských sborů.
Při rozhodování o návrhu na pozastavení činnosti politické strany je nutno vycházet
z ústavních limitů, představovaných zejména čl. 5 Ústavy ČR a čl. 20 a čl. 22 Listiny
základních práv a svobod. Z citovaných článků vyplývá, že politický systém ČR je založen
na svobodném a dobrovolném vzniku a volné soutěži politických stran respektujících základní
demokratické principy a odmítajících násilí jako prostředek k prosazování svých zájmů
(čl. 5 Ústavy ČR), přičemž občané mají právo zakládat politické strany a sdružovat se v nich
a výkon těchto práv lze omezit jen v případech stanovených zákonem, jestliže to je
v demokratické společnosti nezbytné pro bezpečnost státu, ochranu veřejné bezpečnosti
a veřejného pořádku, předcházení trestným činům nebo pro ochranu práv a svobod druhých
(čl. 20 odst. 2, 3 Listiny). Zákonná úprava všech politických práv a svobod a její výklad
a používání musí umožňovat a ochraňovat svobodnou soutěž politických sil v demokratické
společnosti (čl. 22 Listiny).
Na základě shora uvedeného je zřejmé, že k pozastavení činnosti a k rozpuštění
politických stran nesmí docházet v zákonem vymezené ochranné době (§15 odst. 2 zákona
o politických stranách), která se váže na konání celostátních voleb do některého
ze zastupitelských sborů. Důvodem existence této ochranné doby je zamezit potencionálnímu
zásahu do svobodné soutěže politických stran, a to právě v okamžiku, kdy se strany nejvíce
aktivizují a kdy plní svoji základní funkci. Smysl politických stran totiž spočívá
především v tom, že představují svorník mezi státem a společností a právě v rámci volebního
procesu rozhodujícím způsobem napomáhají formulaci, profilaci a prosazování společenských
zájmů ve veřejné sféře. Z tohoto důvodu jsou také oproti ostatním soukromoprávním
korporacím privilegovány, neboť v systému zastupitelské demokracie má stát
na jejich fungování existenční zájem. Lze tedy uzavřít, že okamžikem vyhlášení voleb,
kdy začíná vlastní a právem vymezený volební proces, až do jejich skončení, má přednost
princip svobodné soutěže a politické plurality před zájmem státu na legitimní reglementaci
činnosti politických stran. Toto období se proto musí vyznačovat zdrženlivostí zásahů státu
vůči politickým stranám ve zmíněném smyslu.
S tím koresponduje rovněž skutečnost, že pozastavit činnost politických stran
nebo je rozpustit v předmětném období nelze, s výjimkou, jestliže je činnost strany a hnutí
v rozporu s §4 zákona o politických stranách, na který se odvolává navrhovatel. Jak judikoval
Ústavní soud ČR (nález sp. zn. Pl. ÚS 26/94, in: Sbírka nálezů a usnesení, sv. 4, str. 113
a násl.), „formulace §4 písm. a) postihuje činnost, která se také dotýká demokratických
základů státu; proto také nemohou činnost vyvíjet strany a hnutí, které nejen pouze porušily
některý zákon, ale takové, které porušují zákony. V této formulaci je vyjádřen prvek trvalosti,
perpetuálního chování politické strany nebo politického hnutí, které právě tímto opakovaným
porušováním zákonů se chová způsobem ohrožujícím demokratické základy státu.“ Z dikce
ustanovení §4 zákona o politických stranách přitom vyplývá hned několik důvodů,
pro které strany a hnutí nemohou vyvíjet činnost, přičemž v konkrétních případech
tyto důvody mohou dosáhnout různé intenzity. Je pak úkolem nezávislého soudu
tuto intenzitu posoudit.
Ve vztahu k tomu Nejvyšší správní soud konstatuje, že výjimku představovanou
ustanovením §4 zákona o politických stranách je nutno interpretovat restriktivním způsobem,
a to – v kontextu výše uvedených ústavních maxim – tak, že činnost stran a hnutí je možno
i ve zmíněném období pozastavit nebo tyto strany rozpustit toliko tehdy, pokud se jedná
o opakované (trvalé) chování politické strany, svojí podstatou a výraznou intenzitou
zasahující a ohrožující svobodnou soutěž politických sil (např. projevenou snahou o usurpaci
politické moci, činností směřující proti podstatným náležitostem demokratického právního
státu). V takovýchto výjimečných případech má stát legitimní právo se bránit před činností
politických stran, a to i ve zmíněném ochranném období. Jak však vyplývá z podstaty
rozhodované věci, porušení ustanovení §4 písm. a) zákona o politických stranách spatřuje
navrhovatel výhradně v porušení §18 stejného zákona, tedy v porušení povinnosti předložit
každoročně do 1. dubna Poslanecké sněmovně k informaci úplnou výroční finanční zprávu.
Ve skutečnosti tedy namítaný konkrétní důvod pro pozastavení činnosti odpůrce spočívá
v §18 zákona a citovaný §4 má v tomto smyslu toliko subsidiární význam. Lze proto -
v obecné rovině - uzavřít, že u rozhodování o návrzích na pozastavení činnosti
v těchto případech plně platí zmíněná zákonná ochranná doba, tzn. nelze v této době
pozastavit činnost politické strany či politického hnutí z důvodu porušení ustanovení §18
zákona o politických stranách.
Soud zároveň považuje ze nezpochybnitelné, že vyhlášené volby byť i v jediném
senátním obvodu je třeba považovat za celostátní volby ve smyslu ustanovení §15 odst. 2
zákona o politických stranách. Zákonné znění „celostátních voleb“ je totiž nutno vidět
zejména ve vztahu k volbám do zastupitelstev měst a obcí, kdy z povahy věci je zřejmé,
že dodatečné, opakované či nové volby např. jen v jediné či několika obcích nesplňují
zákonnou podmínku celostátních voleb a citované zákonné omezení se proto na tyto případy
nevztahuje. Volby v některém ze senátních obvodů však vždy podmínku celostátnosti splňují,
a to již proto, že se jedná o volbu do celostátního zastupitelského orgánu, jehož územní
působnost je celorepubliková a jehož politické složení má bezprostřední význam z hlediska
rozhodování o věcech celostátního významu. Ke stejnému závěru lze ostatně dospět
i tím způsobem, že pokud by volby v jednom senátním obvodu neměly být považovány
za celostátní, jelikož se jich nemohou účastnit všichni oprávnění voliči, nebyl by dán
racionální důvod pro vztažení předmětného zákonného omezení ani na řádné senátní obvody,
neboť ty se rovněž nikdy nekonají současně na celém území České republiky, nýbrž vždy
jen v jedné třetině senátních obvodů, tzn. ve 27 obvodech. Takto nazíráno by ovšem zákonná
dikce „celostátní volby ... do senátu“ obsažená v cit. ustanovení zcela postrádala jakoukoliv
logiku.
Protože v daném případě byly, jak vyplývá ze shora uvedeného, vyhlášeny doplňovací
volby ve dvou senátních obvodech, a jelikož navrhovatel podal návrh na pozastavení činnosti
odpůrce v době, o níž zvláštní zákon stanoví, že v ní nelze činnost politické strany
nebo politického hnutí pozastavit nebo je rozpustit, jedná se o návrh nepřípustný a z tohoto
důvodu jej Nejvyšší správní soud odmítl (§94 odst. 2, §46 odst. 1 písm. d/ s. ř. s.).
Podle ustanovení §60 odst. 3 s. ř. s. nemá při odmítnutí návrhu žádný z účastníků
právo na náhradu nákladů řízení.
Poučení: Proti tomuto usnesení nej sou opravné prostředky přípustné.
V Brně dne 10. dubna 2007
JUDr. Vojtěch Šimíček
předseda senátu