ECLI:CZ:NSS:2007:PST.7.2007
sp. zn. Pst 7/2007 - 10
USNESENÍ
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátu složeném z předsedy JUDr. Vojtěcha Šimíčka
a soudců JUDr. Josefa Baxy, JUDr. Dagmar Nygrínové, JUDr. Jana Passera, JUDr. Milady
Tomkové, JUDr. Jaroslava Vlašína a JUDr. Daniely Zemanové v právní věci navrhovatele:
vláda, se sídlem Praha 1, nábř. E. Beneše 4, zastoupeného JUDr. V. H., vrchním ředitelem
Sekce legislativy a všeobecné správy Ministerstva vnitra, Náměstí Hrdinů 3, Praha 4, proti
odpůrci: Strana venkova – spojené občanské síly, se sídlem Práčská 1881, 106 00 Praha 10,
v řízení o návrhu na pozastavení činnosti politické strany,
takto:
I. Návrh se odmítá .
II. Žádný z účastníků nemá právo na náhradu nákladů řízení.
Odůvodnění:
Dne 23. 3. 2007 podala u Nejvyššího správního soudu vláda (dále jen „navrhovatel“)
návrh na pozastavení politické strany „Strana venkova – spojené občanské síly“
(dále jen „odpůrce“) podle ustanovení §15 odst. 1 zákona č. 424/1991 Sb., o sdružování
v politických stranách a v politických hnutích (dále jen „zákon o politických stranách“).
Tento návrh odůvodnil navrhovatel tím, že odpůrce opakovaně nesplnil svoji zákonnou
povinnost předložit Poslanecké sněmovně výroční finanční zprávu, což vyplývá z usnesení
Poslanecké sněmovny č. 1699 ze 44. schůze konané 12. 5. 2005 ve vztahu k roku 2004
a z usnesení č. 2447 z 55. schůze konané dne 26. 4. 2006 ve vztahu k roku 2005.
Proto lze mít za to, že činnost odpůrce není v souladu s ustanovením §4 písm. a) zákona
o politických stranách, podle něhož vznikat a vyvíjet činnost nemohou strany a hnutí,
které porušují ústavu a zákony nebo jejichž cílem je odstranění demokratických základů státu.
Soud konstatuje, že z ustanovení §18 odst. 1 zákona o politických stranách vyplývá
povinnost stran a hnutí předložit každoročně do 1. dubna Poslanecké sněmovně k informaci
výroční finanční zprávu v členění konkretizovaném pod body a) až e) tohoto ustanovení.
Podle ustanovení §14 odst. 1 tohoto zákona může být činnost strany a hnutí rozhodnutím
soudu pozastavena, jestliže je v rozporu s §1 až 5, §6 odst. 5 a §17 až 19 nebo se stanovami.
Podle odst. 2 stejného ustanovení trvají-li i nadále skutečnosti, pro které byla činnost strany
pozastavena, podají orgány uvedené v §15 zákona žalobu ve správním soudnictví
na rozpuštění strany.
Ustanovení §15 odst. 1 zákona o politických stranách zakládá příslušnost Nejvyššího
správního soudu rozhodovat o rozpuštění strany a hnutí, pozastavení činnosti strany
a hnutí a o znovuobnovení jejich činnosti. Návrh podá vláda; pokud tak neučiní do 30 dnů
od doručení podnětu, může návrh podat prezident republiky. O návrhu na rozpuštění politické
strany nebo politického hnutí, pozastavení nebo znovuobnovení jejich činnosti rozhoduje
Nejvyšší správní soud v řízení podle části třetí, hlavy druhé, dílu pátého zákona
č. 150/2002 Sb., soudního řádu správního (dále jen „s. ř. s.“). Podle ustanovení §96 s. ř. s.
rozhoduje o návrhu na rozpuštění politické strany nebo politického hnutí
soud podle skutkového stavu, který tu je v době rozhodnutí soudu. Konečně z ustanovení §15
odst. 2 zákona o politických stranách vyplývá, že pozastavit činnost strany a hnutí
nebo je rozpustit „nelze v době ode dne vyhlášení celostátních voleb do Poslanecké sněmovny,
Senátu, zastupitelstev měst a obcí a zastupitelstev vyšších územních samosprávných celků
do desátého dne po posledním dni těchto voleb. To neplatí, jestliže je činnost strany a hnutí
v rozporu s §4.“
Podle ustanovení §94 odst. 2 s. ř. s. je návrh na rozpuštění nebo pozastavení činnosti
politické strany a hnutí nepřípustný, byl-li podán v době, o níž zvláštní zákon stanoví,
že v ní nelze činnost politické strany nebo politického hnutí pozastavit nebo je rozpustit.
Byl-li však návrh podán předtím, soud řízení na tuto dobu přeruší.
V daném případě z rozhodnutí prezidenta republiky ze dne 1. 2. 2007, č. 17/2007 Sb.,
a ze dne 19. 2. 2007, č. 32/2007 Sb., plyne, že na dny 13.-14. 4. 2007
byly vyhlášeny doplňovací volby do Senátu Parlamentu ČR ve volebním obvodu č. 5 a na dny
27.-28. 4. 2007 doplňovací volby ve volebním obvodu č. 63. Protože podle ustanovení §1
odst. 3 zákona č. 247/1995 Sb., o volbách do Parlamentu České republiky a o změně
a doplnění některých dalších zákonů, se za vyhlášení voleb považuje den, kdy byla rozeslána
částka Sbírky zákonů, v níž bylo rozhodnutí prezidenta republiky o vyhlášení voleb
uveřejněno, a jelikož v daném případě byla citovaná rozhodnutí publikována v částkách č. 8
a č. 13, které byly rozeslány dne 2. 2. a 26. 2. 2007, je nutno konstatovat, že právě tyto dny
představují dny vyhlášení voleb. V souzené věci soud dále konstatuje, že již dříve
(viz např. usnesení ze dne 11. 3. 2004, č. 348/2004 Sb. NSS) vyslovil právní názor,
podle něhož k pozastavení činnosti - a tím spíše k rozpuštění (arg. a minori ad maius) -
politických stran nesmí docházet v zákonem vymezené ochranné době (§15 odst. 2 zákona
o politických stranách), která se váže na konání celostátních voleb do některého
ze zastupitelských sborů. Při rozhodování o návrhu na pozastavení činnosti politické strany
je nutno vycházet z ústavních limitů, představovaných zejména čl. 5 Ústavy ČR a čl. 20
a čl. 22 Listiny základních práv a svobod. Z citovaných článků vyplývá, že politický systém
ČR je založen na svobodném a dobrovolném vzniku a volné soutěži politických stran
respektujících základní demokratické principy a odmítajících násilí jako prostředek
k prosazování svých zájmů (čl. 5 Ústavy ČR), přičemž občané mají právo zakládat politické
strany a sdružovat se v nich a výkon těchto práv lze omezit jen v případech stanovených
zákonem, jestliže to je v demokratické společnosti nezbytné pro bezpečnost státu, ochranu
veřejné bezpečnosti a veřejného pořádku, předcházení trestným činům nebo pro ochranu
práv a svobod druhých (čl. 20 odst. 2, 3 Listiny). Zákonná úprava všech politických práv
a svobod a její výklad a používání musí umožňovat a ochraňovat svobodnou soutěž
politických sil v demokratické společnosti (čl. 22 Listiny).
Na základě shora uvedeného je zřejmé, že k pozastavení činnosti politických
stran nesmí docházet v zákonem vymezené ochranné době (§15 odst. 2 zákona o politických
stranách), která se váže na konání celostátních voleb do některého ze zastupitelských sborů.
Důvodem existence této ochranné doby je zamezit potencionálnímu zásahu do svobodné
soutěže politických stran, a to právě v okamžiku, kdy se strany nejvíce aktivizují
a kdy plní svoji základní funkci. Smysl politických stran totiž spočívá především v tom,
že představují svorník mezi státem a společností a právě v rámci volebního procesu
rozhodujícím způsobem napomáhají formulaci, profilaci a prosazování společenských zájmů
ve veřejné sféře. Z tohoto důvodu jsou také oproti ostatním soukromoprávním korporacím
privilegovány, neboť v systému zastupitelské demokracie má stát na jejich fungování
existenční zájem. Pokud však dojde k pozastavení činnosti politické strany, je tato politická
strana z volebního procesu vyloučena, neboť nemůže podat ani kandidátní a může činit
pouze úkony zaměřené na odstranění stavu, který byl důvodem k rozhodnutí o pozastavení
činnosti. Lze tedy uzavřít, že okamžikem vyhlášení voleb, kdy začíná vlastní a právem
vymezený volební proces, až do jejich skončení, má přednost princip svobodné soutěže
a politické plurality před zájmem státu na legitimní reglementaci činnosti politických stran.
Toto období se proto musí vyznačovat zdrženlivostí zásahů státu vůči politickým stranám
ve zmíněném smyslu.
S tím koresponduje rovněž skutečnost, že pozastavit činnost politických stran
nebo je rozpustit v předmětném období nelze, s výjimkou, jestliže je činnost strany a hnutí
v rozporu s §4 zákona o politických stranách. Jak judikoval Ústavní soud ČR
(nález sp. zn. Pl. ÚS 26/94, in: Sbírka nálezů a usnesení, sv. 4, str. 113 a násl.), „formulace
§4 písm. a) postihuje činnost, která se také dotýká demokratických základů státu; proto také
nemohou činnost vyvíjet strany a hnutí, které nejen pouze porušily některý zákon, ale takové,
které porušují zákony. V této formulaci je vyjádřen prvek trvalosti, perpetuálního chování
politické strany nebo politického hnutí, které právě tímto opakovaným porušováním zákonů
se chová způsobem ohrožujícím demokratické základy státu.“ Z dikce ustanovení §4 zákona
o politických stranách přitom vyplývá hned několik důvodů, pro které strany a hnutí nemohou
vyvíjet činnost, přičemž v konkrétních případech tyto důvody mohou dosáhnout různé
intenzity. Je pak úkolem nezávislého soudu tuto intenzitu posoudit.
Nejvyšší správní soud proto konstatuje, že ustanovení §15 odst. 2 zákona
o politických stranách stanoví imperativ zdrženlivosti státu vůči politickým stranám v období
celostátních voleb s tím, že výjimkou z tohoto pravidla je rozpor činnosti politické strany s §4
tohoto zákona. Tuto výjimku je však nutno interpretovat restriktivním způsobem,
a to - v kontextu výše uvedených ústavních maxim – tak, že činnost stran a hnutí je možno
i ve zmíněném období pozastavit nebo tyto strany rozpustit toliko tehdy, pokud se jedná
o opakované (trvalé) chování politické strany, svojí podstatou a výraznou intenzitou
zasahující a ohrožující svobodnou soutěž politických sil (např. projevenou snahou o usurpaci
politické moci, činností směřující proti podstatným náležitostem demokratického právního
státu). V takovýchto výjimečných případech má stát legitimní právo se bránit před činností
politických stran, a to i ve zmíněném ochranném období. Jak však vyplývá z podstaty
rozhodované věci, porušení ustanovení §4 písm. a) zákona o politických stranách spatřuje
navrhovatel výhradně v porušení §18 stejného zákona, tedy v porušení povinnosti předložit
každoročně do 1. dubna Poslanecké sněmovně k informaci úplnou výroční finanční zprávu.
Ve skutečnosti tedy namítaný konkrétní důvod pro pozastavení činnosti odpůrce spočívá
v §18 zákona a citovaný §4 má v tomto smyslu toliko subsidiární význam.
Lze proto - v obecné rovině - uzavřít, že u rozhodování o návrzích na pozastavení činnosti
politické strany v těchto případech plně platí zmíněná zákonná ochranná doba, tzn. nelze
v této době pozastavit činnost politické strany z důvodu porušení §18 zákona o politických
stranách.
Přitom je nutno vycházet rovněž ze skutečnosti, že v České republice není politická
strana povinna v každých volbách postavit svoje kandidáty, nýbrž že se jedná toliko
o její právo. V rámci politické soutěže totiž jednotlivé politické subjekty spolu navzájem
komunikují a mnohdy se domluví na reciproční politické podpoře, takže konkrétně v případě
senátních voleb dochází k uzavírání dohod v tom smyslu, že si v jednotlivých obvodech
nekonkurují, nýbrž se vzájemně podporují. Toto jednání je plně legitimní a z hlediska
rozhodování soudu proto není možno hodnotit procesní projednatelnost podaného návrhu
na pozastavení činnosti příp. rozpuštění politické strany, v závislosti na skutečnosti,
zda v konkrétním případě politická strana skutečně podala vlastní kandidátku,
příp. do jaké míry se v daných volbách skutečně aktivizuje. Takovéto hodnocení soudu
zásadně nepříslušní, protože by jím zjevně zasahoval do politické sféry.
Soud zároveň považuje ze nezpochybnitelné, že vyhlášené volby byť i v jediném
senátním obvodu je třeba považovat za celostátní volby ve smyslu ustanovení §15 odst. 2
zákona o politických stranách. Zákonné znění „celostátních voleb“ je totiž nutno vidět
zejména ve vztahu k volbám do zastupitelstev měst a obcí, kdy z povahy věci je zřejmé,
že dodatečné, opakované či nové volby např. jen v jediné či několika obcích nesplňují
zákonnou podmínku celostátních voleb a citované zákonné omezení se proto na tyto případy
nevztahuje. Volby v některém ze senátních obvodů však vždy podmínku celostátnosti splňují,
a to již proto, že se jedná o volbu do celostátního zastupitelského orgánu, jehož územní
působnost je celorepubliková a jehož politické složení má bezprostřední význam z hlediska
rozhodování o věcech celostátního významu. Ke stejnému závěru lze ostatně dospět
i tím způsobem, že pokud by volby v jednom senátním obvodu neměly být považovány
za celostátní, jelikož se jich nemohou účastnit všichni oprávnění voliči,
nebyl by dán racionální důvod pro vztažení předmětného zákonného omezení ani na řádné
senátní obvody, neboť ty se rovněž nikdy nekonají současně na celém území České republiky,
nýbrž vždy jen v jedné třetině senátních obvodů, tzn. ve 27 obvodech. Takto nazíráno
by ovšem zákonná dikce „celostátní volby ... do senátu“ obsažená v cit. ustanovení
zcela postrádala jakoukoliv logiku.
Protože v daném případě byly, jak vyplývá ze shora uvedeného, vyhlášeny doplňovací
volby ve dvou senátních obvodech, a jelikož navrhovatel podal návrh na pozastavení činnosti
odpůrce v době, o níž zvláštní zákon stanoví, že v ní nelze činnost politické strany
nebo politického hnutí pozastavit nebo je rozpustit, jedná se o návrh nepřípustný a z tohoto
důvodu jej Nejvyšší správní soud odmítl [§94 odst. 2, §46 odst. 1 písm. d) s. ř. s.].
Podle ustanovení §60 odst. 3 s. ř. s. nemá při odmítnutí návrhu žádný z účastníků
právo na náhradu nákladů řízení.
Poučení: Proti tomuto usnesení nejsou opravné prostředky přípustné.
V Brně dne 10. dubna 2007
JUDr. Vojtěch Šimíček
předseda senátu