ECLI:CZ:NSS:2008:1.APS.1.2008:59
sp. zn. 1 Aps 1/2008 - 59
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátu složeném z předsedkyně JUDr. Marie Žiškové a soudců
JUDr. Lenky Kaniové a Mgr. Daniely Zemanové v právní věci žalobce D. B., zastoupeného
JUDr. Ing. Tomášem Matouškem, advokátem se sídlem Dukelská třída 15, 500 02 Hradec Králové,
proti žalovanému Finančnímu úřadu ve Žďáru nad Sázavou, se sídlem Strojírenská 28, 591 01 Žďár
nad Sázavou, ve věci ochrany před nezákonným zásahem, v řízení o kasační stížnosti žalobce
proti usnesení Krajského soudu v Brně ze dne 12. 6. 2007, č. j. 31 Ca 108/2006 - 35,
takto:
Usnesení Krajského soudu v Brně ze dne 12. 6. 2007, č. j. 31 Ca 108/2006 - 35,
se zrušuje a věc se vrací tomuto soudu k dalšímu řízení.
Odůvodnění:
Dne 4. 5. 2006 se žalovaný dostavil do místa podnikání žalobce, aby zde provedl místní šetření
podle ustanovení §15 zákona České národní rady č. 337/1992 Sb., o správě daní a poplatků
(dále jen „d. ř.“), avšak v tomto místě žalobce nezastihl, a p roto se žalovaný s žalobcem následně
telefonicky domluvili na ústním jednání, na kterém mělo být vykonáno místní šetření, jednání
se uskutečnilo 19. 5. 2006. Z protokolu o jednání vyplývá, že za sebe žalobce poslal zástupce,
který se dožadoval sdělení, z jakého důvodu je prováděno místní šetření a především v souvislosti
s jakým daňovým řízením. Ze strany žalovaného se mu nedostalo na tyto otázky odpovědi, pouze mu
byla předložena listina, která je podkladem pro předmětné místní šetření, a to spis Policie ČR.
Na ústním jednání taktéž žalobce nepředložil podklady, jejichž předložení žalovanému přislíbil. Jednání
bylo odročeno na neurčito.
Žalobou ke Krajskému soudu v Brně se žalobce bránil proti nezákonnému zásahu,
který spatřoval v konání místního šetření prováděného žalovaným. V žalobě uvedl, že uskutečnění
místního šetření bez příslušného daňového řízení je nezákonným zásahem do práv žalobce
podle ustanovení §82 zákona č. 150/2002 Sb., soudní řád správní (dále jen „s. ř. s.“), zdůraznil
okolnost, že místní šetření lze uskutečnit pouze v souvislosti s daňovým řízením a upozornil na to,
že pakliže žalovaný nebyl schopen žalobci sdělit, o jaké daňové řízení se jedná, patrně žádné neexistuje.
Dále se žalobce pozastavil nad tím, že žalovaný provádí místní šetření ve vztahu k dani z příjmů
fyzických osob, i když ke správě takové daně není místně příslušný, ani nemá zákonem předpokládané
pověření místně příslušného správce daně podle ustanovení §5 d. ř. Žalobce poukázal i na to,
že při provádění místního šetření dochází k podobnému omezení vlastnického práva jako při provádění
daňové kontroly, proto je takové omezení vlastnických práv přípustné pouze za podmínky, je-li místní
šetření prováděno v souladu se zákonem. Podle názoru žalobce v tomto případě došlo k překročení
zákonných mezí.
Krajský soud v Brně žalobu usnesením ze dne 12. 6. 2007 odmítl a v odůvodnění uvedl,
že se z povahy věci v případě místního šetření nemůže jednat o nezákonný zásah podle ust. §82 s. ř. s.
Krajský soud v Brně tedy neshledal předmět řízení způsobilým k meritornímu rozhodnutí. Uvedl,
že žalobce spatřuje zásah pouze v tom, že místní šetření podle ust. §15 d. ř. bylo „jakési blíže
nespecifikované“, a dále, že kompetence správce daně k provedení místního šetření je širší
než kompetence vést daňové řízení; správce daně je tedy oprávněn provádět místní šetření, aniž by bylo
zahájeno daňové řízení, a místní šetření může provádět i ten správce daně, který nevede konkrétní
daňové řízení, protože k jeho vedení není příslušný. Krajský soud v Brně tedy konstatoval, že nejsou
splněny podmínky řízení a jelikož se jedná o nedostatek neodstranitelný, nelze v řízení dále pokračovat,
a proto musel žalobu odmítnout podle §46 odst. 1 písm. d) s. ř. s.
Proti rozhodnutí Krajského soudu v Brně podal žalobce kasační stížnost opírající se o důvod
uvedený v ustanovení §103 odst. 1 písm. e) s. ř. s. Namítal, že je aktivně legitimován k podání žaloby
proti nezákonnému zásahu správního orgánu, protože byl přímo zkrácen na svých právech činností
žalovaného a dodržel subjektivní i objektivní lhůtu k podání žaloby, nemůže se domáhat ochrany
nebo nápravy jinými právními prostředky a nedomáhá se pouze určení, že zásah byl nezákonný.
Proto neexistuje nepřípustnost takové žaloby podle §85 s. ř. s.
Dále namítal nezákonnost rozhodnutí Krajského soudu v Brně s tím, že nelze bez dalšího
jakékoli místní šetření vyloučit z přezkoumatelnosti soudem. Uvedl, že netvrdil, že nezákonný zásah
spatřuje v tom, že místní šetření bylo „jakési blíže nespecifikované“, naopak tvrdil, že nezákonný zásah
spočívá v provádění místního šetření vůbec. Nezákonnost provádění místního šetření
pak podle žalobce spočívá jednak v tom, že je šetření prováděno zcela nepříslušným správcem daně,
aniž by k tomu existovalo dožádání ve smyslu ustanovení §5 d. ř., jednak v tom, že vůbec neexistuje
daňové řízení, v jehož souvislosti by bylo místní šetření prováděno. Podle žalobce ze slovního spojení
„v souvislosti s daňovým řízením“ nevyplývá, že by bylo možné provádět místní šetření i bez daňového
řízení. Pokud daňové řízení neexistuje, nemůže být dána ani jakákoli „souvislost“, kterou ovšem zákon
explicitně vyžaduje. Místní šetření podle žalobce nemůže být vyloučeno z ochrany proti nezákonnému
zásahu, neboť dává prostor pro celou řadu excesů z řádného provádění místního šetření. Žalobce
navrhl, aby Nejvyšší správní soud napadené usnesení Krajského soudu v Brně zrušil.
Žalovaný se v písemném vyjádření ke kasační stížnosti ztotožnil s argumenty, skutečnostmi
i právními názory Krajského soudu v Brně. Podle názoru žalovaného byl Finanční úřad ve Žďáru
nad Sázavou v rámci vyhledávací činnosti oprávněn v obvodu své územní působnosti provést u žalobce
místní šetření, v žádném případě není možné tento úkon finančního úřadu označit jako nezákonný
zásah a závěrem navrhl, aby Nejvyšší správní soud podanou kasační stížnost jako nedůvodnou zamítl.
Na toto vyjádření reagoval žalobce replikou, v níž uvedl, že argumentace, že místní šetření bylo
provedeno v rámci vyhledávací činnosti, je účelová. Dále upozornil, že místním šetřením svoji činnost
nazval sám žalovaný, a nadále trval na tom, že místní šetření je možné pouze v souvislosti s daňovým
řízením, toto tvrzení opřel o rozhodnutí Nejvyššího správního soudu sp. zn. 1 Asf 15/2004 - 89,
kde je proveden výklad místního šetření. Žalovaný podle něj překročil zákon, když bez existence řízení
zasáhl žalobce na veřejných subjektivních právech počínáním, které vydával za místní šetření.
Dále žalobce uvedl, že časová omezenost místního šetření je pouze názorem žalovaného, který nemá
oporu v zákoně, a obava z opakování je podle názoru žalobce zcela na místě, s ohledem na to, že ústní
jednání bylo odloženo na neurčito.
Kasační stížnost je důvodná.
Na úvod je nutné poznamenat, že předmětná kasační stížnost napadá usnesení krajského soudu
o odmítnutí žaloby, a proto přichází pro žalobce v úvahu z povahy věci pouze kasační důvod dle §103
odst. 1 písm. e) s. ř. s., spočívající v tvrzené nezákonnosti rozhodnutí o odmítnutí návrhu. Pod tento
důvod spadá také případ, kdy vada řízení před soudem měla nebo mohla mít za následek vydání
nezákonného rozhodnutí o odmítnutí návrhu. Nejvyšší správní soud může podrobit přezkumu pouze
postup krajského soudu a jeho úvahy, tedy posoudit správnost závěrů krajského soudu, které jej vedly
k odmítnutí žaloby.
Nejvyšší správní soud se proto dále zabýval otázkou, zda byly splněny zákonné podmínky
pro odmítnutí žaloby, resp. zda závěr krajského soudu o chybějících podmínkách řízení je v souladu
s úpravou v s. ř. s. Za podmínky řízení lze označit pouze předpoklady, při jejichž splnění lze ve věci
meritorně rozhodnout. V případě žaloby dle §2 s. ř. s. musí být splněny obecné podmínky na straně
účastníků řízení, tj. způsobilost být účastníkem řízení, procesní způsobilost, a dále dle citovaného
ustanovení musí být též splněna povinnost tvrzení žalobce, že byl zkrácen na svých právech
nezákonným zásahem. Závěr o tom, zda se skutečně jednalo o nezákonný zásah, kterým by žalobce
mohl být na svých právech zkrácen, je již hmotněprávním posouzením věci, dle něhož je posouzena
důvodnost žaloby. Jak ostatně uvedl Nejvyšší správní soud ve svém rozsudku ze dne 20. 9. 2006,
č. j. 3 Aps 3/2005 - 139, publikováno pod č. 1010/2007 Sb. NSS, „pokud soud zvažoval naplnění jednotlivých
znaků, kterými je definován nezákonný zásah, přičemž dospěl k závěru, že tomu tak v dané věci není, nejedná se
o nedostatek podmínek řízení dle §46 odst. 1 písm. a) s. ř. s., nýbrž o nesplnění definičních znaků nezákonného zásahu
dle §82 s. ř. s. Žaloba je v důsledku nesplnění podmínek §82 s. ř. s. podle §87 odst. 3 téhož zákona nedůvodná,
nikoli neprojednatelná“.
V projednávaném případě krajský soud dospěl k závěru, že místní šetření provedené žalovaným
není zásahem, z čehož dovodil nesplnění podmínek řízení o žalobě proti nezákonnému zásahu
správního orgánu a žalobu odmítl. Takové rozhodnutí soudu však nelze považovat za správné. Žalobce
v žalobě splnil svou povinnost a tvrdil, že došlo k zásahu, rovněž požadavky na aktivní a pasivní
legitimaci byly splněny, žaloba byla podána včas a obsahovala zákonné náležitosti. Podmínky řízení
tudíž byly splněny; vyslovení závěru, zda jde či nejde o nezákonný zásah, je pak dle názoru Nejvyššího
správního soudu již rozhodováním o věci samé, tj. krajský soud musí rozhodnout rozsudkem
podle §87 odst. 2 nebo 3 s. ř. s.
Nejvyšší správní soud proto dospěl k závěru, že krajský soud nesprávně posoudil podmínky
stanovené §46 odst. 1 s. ř. s., v důsledku čehož vydal nezákonné rozhodnutí o odmítnutí žaloby.
Nejvyšší správní soud byl proto v souladu s §109 odst. 3 s. ř. s. povinen z úřední povinnosti vytknout
nesprávnou formu rozhodnutí jakožto vadu řízení před soudem, která mohla mít za následek
nezákonné rozhodnutí o věci samé. Je-li návrh soudem odmítnut, má toto rozhodnutí pro navrhovatele
zcela jiné právní důsledky, nežli rozhodnutí meritorní. Pochybení soudu tak nelze posoudit
jako formální nedostatek, který by neměl vliv na práva a povinnosti žalobce. Nejvyšší správní soud
proto napadené usnesení krajského soudu dle §110 odst. 1 ve spojení s §109 odst. 3 s. ř. s. zrušil a věc
mu vrátil k dalšímu řízení.
Nejvyšší správní soud se nezabýval věcnou stránkou rozhodnutí, avšak s ohledem
na hospodárnost řízení považuje za vhodné v rámci obiter dictum sdělit, že zastává názor, že místní
šetření je způsobilé zasahovat do práv osob, u nichž je prováděno (podle §15 d. ř. má správce daně
celou řadu oprávnění vůči subjektu, u kterého je místní šetření prováděno - např. může vstupovat
do jeho provozních prostor, vyžadovat účetní doklady, zajišťovat věci apod., přičemž příslušný subjekt
je povinen tyto úkony správce daně strpět), a současně nejde o rozhodnutí, proti němuž by byla možná
obrana samostatnou žalobou. Může se tedy jednat o zásah ve smyslu §82 s. ř. s. Pokud jde o trvalost
zásahu, lze zmínit rozsudek ze dne 31. 8. 2005, sp. zn. 1 Afs 15/2004, www.nssoud.cz, ve kterém
Nejvyšší správní soud dospěl k závěru, že „z koncepce ustanovení §15 daňového řádu vyplývá, že místní šetření
je časově omezený úkon, a to příchodem a odchodem pracovníka správce daně z místa, ve kterém je místní šetření
prováděno. Nelze patrně vyloučit, že ve složitých případech může prověření všech nutných skutečností přesáhnout rámec
jednoho dne (…)“. Není sporu o tom, že místní šetření je časově omezený úkon, avšak to neznamená,
že by za určitých okolností nemohlo trvat i déle než jeden den. Z toho je možné dovodit, že v případě
místního šetření se při překročení zákonných mezí (např. provádění místního šetření bez souvislosti
s konkrétním daňovým řízením apod.), může jednat o nezákonný zásah, neboť není vyloučeno
ani splnění podmínky trvalosti zásahu. Není tedy možné souhlasit s obecným závěrem, který učinil
Krajský soud v Brně, a to, že „z povahy institutu místního šetření a z žalobního vymezení předmětu zásahu
je možnost existence zásahu tak jak je definován v ust. §82 s. ř. s pojmově vyloučena.“ Naopak z povahy věci
vyplývá, že institut místního šetření může představovat pro příslušný subjekt zásah,
avšak zda se v konkrétním případě o zásah jedná, či nejedná, a zda jde o zásah nezákonný, je už otázka
meritorního posouzení, k němuž je povolán krajský soud.
V dalším řízení je Krajský soud v Brně vázán právním názorem vysloveným v rozsudku
zdejšího soudu (§110 odst. 3 s. ř. s.), rozhodne tedy o podané žalobě v zákonem předepsané formě.
Ve svém rozsudku rozhodne i o náhradě nákladů řízení o kasační stížnosti (§110 odst. 2 s. ř. s.).
Poučení: Proti tomuto rozsudku nejsou opravné prostředky přípustné.
V Brně dne 20. srpna 2008
JUDr. Marie Žišková
předsedkyně senátu