ECLI:CZ:NSS:2008:1.AS.12.2008:67
sp. zn. 1 As 12/2008 - 67
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátě složeném z předsedkyně JUDr. Lenky Kaniové
a soudců JUDr. Marie Žiškové a JUDr. Zdeňka Kühna v právní věci žalobce J. P., zastoupeného
JUDr. Pavlem Pokorným, advokátem se sídlem Hradec Králové, Veverkova 1343/1, proti
žalovanému Krajskému úřadu Královéhradeckého kraje, se sídlem Hradec Králové,
Wonkova 1142, o žalobě proti rozhodnutí žalovaného ze dne 20. 6. 2007, č. j. 8818/DS/07/VV,
v řízení o kasační stížnosti žalovaného proti rozsudku Krajského soudu v Hradci Králové ze dne
18. 12. 2007, č. j. 51 Ca 13/2007 - 32,
takto:
I. Kasační stížnost se zamítá .
II. Žalovaný je povinen zaplatit žalobci na náhradě nákladů řízení o kasační
stížnosti částku 2400 Kč, a to k rukám jeho advokáta do třiceti dnů od právní moci
tohoto rozsudku.
III. Žalovaný nemá právo na náhradu nákladů řízení o kasační stížnosti.
Odůvodnění:
Včasnou kasační stížností se žalovaný (dále též „stěžovatel“) domáhal zrušení shora
uvedeného pravomocného rozsudku, kterým Krajský soud v Hradci Králové zrušil označené
rozhodnutí žalovaného, jakož i rozhodnutí Městského úřadu Nový Bydžov ze dne 2. 5. 2007,
č. j. D/025/07/MK, a věc vrátil žalovanému k dalšímu řízení. Rozhodl též o povinnosti
žalovaného uhradit žalobci náklady řízení.
Žalobou napadeným rozhodnutím žalovaný zamítl žalobcovo odvolání a potvrdil
rozhodnutí Městského úřadu Nový Bydžov, podle něhož žalobce porušil §4 písm. a), b) a c)
a §18 odst. 4 zákona č. 361/2000 Sb., o provozu na pozemních komunikacích a o změnách
některých zákonů (zákon o silničním provozu), čímž se dopustil přestupku proti bezpečnosti
a plynulosti silničního provozu dle §22 odst. 1 písm. f) bod 4. zákona č. 200/1990 Sb.,
o přestupcích.
Přestupku se měl žalobce dopustit dne 20. 2. 2007 v 11.45 hodin na pozemní komunikaci
v obci Nový Bydžov, v ulici Dukelská třída tím, že při řízení osobního automobilu tovární značky
Volkswagen, registrační značky XY, jel rychlostí 63 km/h, respektive rychlostí 60 km/h při
zvážení možné odchylky měřícího zařízení, ačkoliv nejvyšší povolená rychlost v uvedené obci je
50 km/h. Za spáchaný přestupek byla žalobci uložena pokuta ve výši 2000 Kč a povinnost
nahradit státu náklady řízení ve výši 1000 Kč.
V odůvodnění rozsudku krajský soud přisvědčil žalobní námitce, že v přestupkovém
řízení nelze jako důkazu použít podklad, který opatřil za úplatu a cíleně soukromý subjekt.
Upozornil, že součástí správního spisu je „Smlouva o provádění úředního měření
rychlosti silničních motorových vozidel“ ve správním obvodu města Nový Bydžov. V ní se
zavázala společnost VP INVEST s. r. o. provádět mj. „úřední“ měření rychlosti silničních
motorových vozidel ve spolupráci se starosty jednotlivých obcí, po př. městskou nebo obecní
policií, předat objednateli každý doklad o úředním měření maximálně do tří pracovních dnů
po provedení měření, za účelem efektivního vymáhání nezaplacených pohledávek vzniklých
nezaplacením vyměřených pokut zprostředkovávat zástupcům objednatele kontakty s místně
příslušnými exekutorskými úřady. Smlouva obsahuje i ustanovení o ceně za jeden doklad
o úředním měření.
Soud dále uvedl, že součástí spisu je i listina, označená jako „Doklad o úředním měření
č. 0682/07“, vyhotovená společností VP INVEST s. r. o., která jej pořídila právě na základě
zmíněné smlouvy, na něm je zaznamenáno na barevném snímku vozidlo žalobce s uvedením
rychlosti, místa a času měření.
Městská policie Nový Bydžov tedy vycházela z výsledků měření provedeného soukromou
společností, krajský soud však dospěl k závěru, že zapojit soukromou společnost do výkonu
veřejné správy v daném případě nebylo možné. Zdůraznil, že pokuta uložená orgánem obce je
příjmem obce (§13 odst. 3 zákona o přestupcích), jejíž orgán ve věci rozhodoval v prvním
stupni. Výnos z pokut však nezůstává příjmem obce v celé výši, neboť její část je poskytována
„soukromému měřiči rychlostí“ jako odměna. Základní principy správního řízení (rovnost
subjektů) jsou tak zatlačeny do pozadí hmotnou zainter esovaností na postihu obviněného
z přestupku ze strany objednatele měření a věc vyřizujícího úředníka. Zaplacená pokuta je tak
„rozporcována jako kořist“ mezi subjekty na věci zainteresované (objednatele a soukromé
společnosti provádějící měření).
Krajský soud shledal, že listinu označenou jako „Doklad o úředním měření č. 0682/07“,
vyhotovenou společností VP INVEST s. r. o. nebylo možné užít v předmětném řízení
jako důkaz, neboť byla získána v rozporu s právními předpisy; napadená rozhodnutí proto zrušil.
Žalovaný napadl rozsudek soudu kasační stížností a domáhal se jeho zrušení.
Zdůraznil, že žalobce, aby unikl potrestání za společensky nebezpečné jednání
(jehož existenci nadto nikterak nezpochybnil, a netvrdil ani, že se ho nedopustil), poukazuje
na možnost společensky nebezpečného jednání osoby provádějící úřední měření,
aniž by ke svému tvrzení poskytl jakýkoliv důkaz. Takovému jednání by neměla být poskytnuta
soudní ochrana. Soud však právě uvedené námitce nesprávně přisvědčil.
Dospěl-li soud k závěru, že předmětný doklad o úředním měření byl získán v rozporu
s právními předpisy a nelze jej proto jako důkaz užít, vycházel nesprávně z odkazu na §79
odst. 8 zákona o silničním provozu, podle něhož může měření provádět pouze Policie ČR
a obecní policie. Výklad tohoto ustanovení je však nejasný. Stanovuje sice, že Policie ČR a obecní
policie je oprávněna měřit rychlost, avšak nevylučuje tuto činnost pro jiné subjekty,
nežli zde vyjmenované. Toto ustanovení nelze tedy vykládat tak, že by měření nemohly prová dět
i jiné veřejnoprávní osoby, které by k tomu nezmocnil výslovně zákon. Nutno je rovněž rozlišit
měření rychlosti orgánem k tomu zákonem zmocněným a úřední měření prováděné
soukromoprávním subjektem. Pokud totiž tyto subjekty získají příslušná oprávnění (autorizace,
certifikace), pak jsou na základě zákona oprávněny vydávat doklady o úředním měření,
které jsou veřejnými listinami, tedy listinnými důkazy.
Oprávněným k měření rychlosti je tak vedle Policie ČR a obecní policie i soukromoprávní
subjekt na základě živnostenského oprávnění (vázané živnosti, jejímž obsahem je úřední měření
ve smyslu zákona č. 505/1990 Sb., o metrologii), přičemž tato osoba postoupí výsledky měření
správnímu orgánu k dalšímu řízení.
Soud dále nesprávně samotné měření (namíření měřícího přístroje na projíždějící vozidlo,
zmáčknutí ovládacího zařízení, dokladování naměřené hodnoty) považuje za nedovolený výkon
státní správy soukromoprávními osobami v oblasti silničního provozu, byť uznává, že samotné
měření je prováděno v souladu s právními předpisy.
V daném případě se však soukromoprávní subjekt neprezentoval jako vykonavatel státní
správy v oblasti silniční dopravy. Pouze svojí dovolenou činností opatřil důkaz o tom,
že byla naměřena určitá hodnota a předložil jej v souladu se smlouvou o měření rychlosti
uzavřenou s městem Nový Bydžov a v souladu s §11 zákona č. 553/1991 Sb., o obecní policii.
Příslušný orgán státní správy pak na základě předloženého důkazu a vlastního zjištění o věci
rozhodl. Na věci nemůže nic změnit ani fakt, že důkaz byl pořízen za úplatu. Vždyť i znalecké
posudky, užívané v řízení jako důkaz, jsou pořizovány za úplatu.
Nezákonnost získaného důkazu je dovozována pouze ze shora uvedených úvah,
aniž by byla jakkoli zpochybněna objektivita důkazu, např. zkreslen ím pořízených hodnot,
vadou obsluhy přístroje apod. Přitom listiny prohlášené zvláštním právním předpisem (zde §21
zákona o metrologii) za veřejné, potvrzují pravdivost toho, co je zde uvedeno či osvědčeno,
není-li prokázán opak (§53 zákona č. 500/2004 Sb., správní řád).
Závěrem pak stěžovatel odmítl závěr soudu, týkající se porušování rovných práv
účastníků řízení a ze všech uvedených důvodů navrhl, aby Nejvyšší správní soud rozsudek
krajského soudu zrušil a věc mu vrátil k dalšímu řízení.
Žalobce ve vyjádření ke kasační stížnosti žalovaného pouze zdůraznil, že činnost vedoucí
k opatřování důkazů o protiprávním jednání osob, mohou provádět pouze orgány k tomu
zmocněné výslovně zákonem. Při jakékoliv činnosti za úplatu navíc hrozí riziko neobjektivity,
ať již toho, kdo činnost provádí, tak i toho, pro koho je určena. Odmítl stěžovatelovu
argumentaci o provádění důkazu znaleckým posudkem, který je rovněž proveden za úplatu;
znalec je totiž vázán slibem a je pod trestní sankcí, zatímco u soukromoprávního s ubjektu
měřícího rychlost řidičů tomu tak není. Na závěr vyslovil zpochybnění důvodnosti existence
policejních orgánů, když by jejich roli mohly převzít soukromoprávní subjekty.
Kasační stížnost není důvodná.
V daném případě bylo překročení povolené rychlosti žalobcem dle názoru správních
orgánů prokázáno změřením rychlosti žalobcem řízeného vozidla, přičemž tato skutečnost
je ve správním spisu zachycena v Dokladu o úředním měření č. 0682/07, vydaném dne
21. 2. 2007 společností VP INVEST s. r. o. Tato osoba je na základě rozhodnutí
Úřadu pro technickou normalizaci, metrologii a státní zkušebnictví ze dne 11. 10. 2005,
č. j. 3173/05/02, autorizována k výkonu úředního měření v oboru měření rychlosti silničních
vozidel.
Podle §51 odst. 1 správního řádu lze k provedení důkazů užít všech důkazních
prostředků, které jsou vhodné ke zjištění stavu věci a které nejsou získány nebo provedeny
v rozporu s právními předpisy.
Z uvedeného ustanovení správního řádu tedy vyplývá obecná přípustnost dokladu
o měření rychlosti vozidla, vypracovaného autorizovanou soukromou osobou, coby důkazního
prostředku ve správním řízení. V souzené věci však dospěl krajský soud k závěru, že tento důkaz
byl získán v rozporu s právními předpisy.
Dle čl. 2 odst. 3 Ústavy České republiky státní moc slouží všem občanům a lze ji
uplatňovat jen v případech, v mezích a způsoby, které stanoví zákon. Splnění postulátu
uvedeného v první části citovaného ustanovení je vymezeno po žadavkem, aby se tak dělo
jen v případech, v mezích a způsoby, které stanoví zákon. V požadavku uvedeném v druhé části
je pak zabudována nejen garance proti zneužití státní moci, ale také nutnost zákonného podkladu
pro její uskutečňování.
Výkon veřejné správy je trvalý a systematick ý proces vedoucí k uplatnění veřejného
zájmu, prováděný personálně, odborně a materiálně vybavenými správními orgány.
Výkon konkrétních úkolů veřejné správy je (za předpokladu, že se zároveň jedná o výkon veřejné
moci) prováděn pouze prostřednictvím těch subjektů, jež jsou k němu zmocněny zákony.
Nejedná se však pouze o právo správního orgánu veřejnou moc vykonávat, ale zároveň
o jeho povinnost. Správní orgán tak nese odpovědnost za provádění zákonem mu svěřené
činnosti. Pouze výkon veřejné moci odpovědným subjektem působí významně v oblasti prevence
a přináší stabilitu do právních vztahů. Zákonné zmocnění znamená, že správní orgán si na sebe
na jedné straně nemůže atrahovat více úkolů, nežli mu zákon přiznává, na druhou stranu se
nemůže ani výkonu úkolů mu zákonem svěřených „zbavovat“, či přenášet jejich výkon na druhé,
pokud mu to zákon neumožňuje. Je to tedy zákon, který přikazuje užití určité formy správní
činnosti zejména tehdy, má-li mít jednání správního orgánu právní důsledky pro fyzickou
či právnickou osobu a rovněž tehdy, kdy by jeho postup mohl vést k omezení či zásahu do práv
a svobod. Na druhé straně však zákon může připustit, či ponechat na vůli správních orgánů,
aby v rámci jim stanovené působnosti při plnění veřejných úkolů, použily forem dalších.
Obecná úprava možnosti smluvního přenosu výkonu veřejné správy je zakotvena v části
páté správního řádu. Typově by se v takovém případě jednalo o tzv. koordinační veřejnoprávní
smlouvu dle §160 tohoto zákona, jejímiž účastníky mohou však být pouze osoby,
které již vykonávají zákonem nebo na základě zákona svěřenou působnost v oblasti veřejné
správy. Veřejnoprávní smlouvy, jejichž předmětem je výkon státní správy, pak mohou uvedené
osoby vzájemně uzavírat, jen stanoví-li tak zvláštní zákon a jen se sou hlasem nadřízeného
správního orgánu (§160 odst. 5 správního řádu). Typickými příklady jsou zde veřejnoprávní
smlouvy o výkonu přenesené působnosti, uzavírané dle §63 zákona č. 128/2000 Sb., o obcích,
mezi obcemi nebo dle §66a téhož zákona mezi obcemi s rozšířenou působností, veřejnoprávní
smlouvy o výkonu působnosti stavebního úřadu, uzavírané mezi obcemi dle §190 odst. 2 zákona
č. 183/2006 Sb., o územním plánování a stavebním řádu (stavební zákon), či veřejnoprávní
smlouvy o výkonu působnosti obecní policie, uzavírané mezi obcemi dle §1 odst. 6 zákona
č. 553/1991 Sb., o obecní policii.
Zvláštní zákon pak může samozřejmě stanovit i možnost přenesení plnění konkrétního
úkolu orgánu veřejné správy na soukromý subjekt, a to buď formou autorizace (tedy del egačního
aktu, jímž se určitému subjektu propůjčuje veřejnoprávní postavení; např. dle §16
zákona o metrologii, §15 zákona č. 86/2002 Sb., o ochraně ovzduší a o změně některých dalších
zákonů, či podle §83a a násl. zákona č. 258/2000 Sb., o ochraně veřejného zdraví a o změně
některých souvisejících zákonů) nebo i formou smluv, jimiž se osoby soukromého práva zapojují
do plnění úkolů veřejné správy, aniž by získávaly jedinečné postavení jako v případě autorizace
[zde se může jednat např. o smlouvu o zajišťování odborných a zkušebních úkonů k plnění úkolů
Ústředního kontrolního a zkušebního ústavu zemědělského dle §4 zákona č. 147/2002 Sb.,
o Ústředním kontrolním a zkušebním ústavu zemědělském a o změně některých souvisejících
zákonů, nebo o smlouvu o zajištění zpracování statistických údajů dle §17 odst. 1
písm. b) zákona č. 89/1995 Sb., o státní statistické službě].
Výkon dohledu nad bezpečností a plynulostí provozu na pozemních komunikacích
je zákonem o silničním provozu (§124 odst. 8, 9) svěřen Polic ii České republiky, částečnou
působností v této oblasti disponuje též policie obecní [§2 písm. c) zákona o obecní policii].
V ustanovení §79 odst. 8 zákona o silničním provozu, ve znění účinném od 1. 7. 2006
(„K měření rychlosti vozidel je oprávněna pol icie a obecní policie; obecní policie přitom postupuje v součinnosti
s policií.“), je jednoznačně zakotvena privilegovaná forma dohledu nad dodržováním dovolené
rychlosti vozidel. Tato činnost je zcela nepochybně součástí celkového dohledu nad bezpečností
a plynulostí provozu na pozemních komunikacích a je tedy výkonem veřejné (a to státní) správy.
Zákon zde specifikuje působnost a pravomoc uvedených orgánů ve věcech provozu
na pozemních komunikacích, současně však neobsahuje vymezení této konkrétní pravomoci
a působnosti ve vztahu k jinému orgánu veřejné správy a neobsahuje ani zákonné zmocnění
pro přenesení (bez ohledu na formu) výkonu tohoto výseku veřejné správy ať již na některou
z osob veřejného práva či na subjekt od osob veřejného práva odlišný, tedy na fyzické osoby
nebo právnické osoby soukromého práva.
Pro účely řízení ve věcech provozu na pozemních komunikacích a logicky též v řízeních
o přestupcích spáchaných porušením zákona o silničním provozu, je tedy pro orgány veřejné
správy určující změření rychlosti vozidla policií či obecní policií.
Závěru o výlučnosti měření rychlosti policií ve věcech provozu na pozemních
komunikacích svědčí i ochrana, kterou zákon o silničním provozu v §3 odst. 4 a §125 odst. 3
právě a jen policii poskytuje zákazem používání antiradaru.
Jinými slovy řečeno, společnost VP INVEST s. r. o. sice byla dle zákona o metrologii
autorizována k výkonu úředního měření v oboru měření rychlosti silničních vozidel,
z tohoto jejího kvalifikovaného veřejnoprávního postavení však nijak nevyplývá její působnost
ve věcech provozu na pozemních komunikacích (včetně přestupků). Zákon přenesení výkonu
působnosti v této oblasti neumožňuje. Město Nový Bydžov tak nemohlo bez zákonného
zmocnění do výkonu veřejné správy zapojit soukromoprávní subjekt a výsledky měření
bez dalšího užít jako důkazů v přestupkovém řízení.
Zákon v tomto případě stanoví, že důkazní prostředky spočívající v měření rychlosti
vozidel, musí být předmětem činnosti policie či obecní policie. Spáchání přestupku překročením
nejvyšší dovolené rychlosti lze samozřejmě prokázat i jinými důkazy (§51 odst. 1 správního
řádu), z povahy věci je však zřejmé, že změření rychlosti (tedy zachycení průběhu skutkového
děje) k tomu příslušnými orgány, má, za předpokladu získání a provedení tohoto důkazního
prostředku v souladu s právními předpisy, mezi soustředěnými důkazními prostředky
privilegované postavení. Tento zákonný postup pak nelze obcházet měřením, prováděným
nepříslušnou, byť k obdobné činnosti autorizovanou, osobou.
Důkaz, na který rozhodnutí správních orgánů odkazuje (doklad o úředním měření
č. 0682/07, pořízený společností VP INVEST s. r. o.), a jež byl základem pro závěr o spáchání
přestupku žalobcem, tak nebyl získán v souladu s právními předpisy a nebylo možno jej
v předmětném řízení o přestupku použít.
Tvrzení žalovaného, že se běžně v řízení jako důkazu užívají znalecké posudky,
a tedy záznam pořízený akreditovanou osobou VP INVEST s. r. o. má stejnou důkazní hodnotu
jako znalecký posudek, musí soud odmítnout jako nerelevantní, neboť na danou věc nikterak
nedopadá. Není pochyb o tom, že znalecký posudek může být hodnocen jako důkaz o určité
skutečnosti, i ten však, aby mohl být užit k důkazu, musí být pořízen a získán v souladu
se zákonem.
Závěrem je třeba podotknout, že soud si je vědom závažných následků způsobovaných
porušováním právních předpisů o provozu na pozemních komunikacích. Dodržování zákona
při výkonu veřejné správy, a to obzvláště v oblasti správního trestání, je však přímo esencí
materiálního právního státu, za který se Česká republika považuje (čl. 1 odst. 1 Ústavy),
tedy hodnotou, kterou soud nemůže přehlížet.
Nejvyšší správní soud tedy shledal námitky žalovaného nedůvodnými. Jelikož v řízení
nevyšly najevo ani žádné vady, k nimž musí kasační soud přihl ížet z úřední povinnosti
(§109 odst. 3 s. ř. s.), zamítl kasační stížnost jako nedůvodnou (§110 odst. 1 věta druhá s. ř. s.).
O náhradě nákladů řízení bylo rozhodnuto podle §60 odst. 1 za použití §120 s. ř. s.
Žalobce dosáhl v řízení o kasační stížnosti plného úspěchu, a proto má dle §60 odst. 1 s. ř. s.
právo na náhradu nákladů řízení vůči žalovanému. Náklady řízení byly stanoveny podle vyhlášky
č. 177/1996 Sb., advokátního tarifu, v tomto případě za jeden úkon právní služby spočívající
v písemném podání týkajícím se věci samé ze dne 4. 2. 2008, a náhrady hotových výdajů,
ve výši 1 x 2100 Kč a 1 x 300 Kč [§7, §9 odst. 3 písm. f), §11 odst. 1 písm. d),
§13 odst. 3 citované vyhlášky], tedy celkem 2400 Kč. Ke splnění povinnosti byla stanovena
přiměřená lhůta.
Žalovaný nemá právo na náhradu nákladů řízení o kasační stížnosti, neboť ve věci neměl
úspěch.
Poučení: Proti tomuto rozhodnutí nejsou opravné prostředky přípustné.
V Brně dne 2. dubna 2008
JUDr. Lenka Kaniová
předsedkyně senátu