ECLI:CZ:NSS:2008:1.AS.36.2008:77
sp. zn. 1 As 36/2008 - 77
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátu složeném z předsedy JUDr. Josefa Baxy a soudců
JUDr. Lenky Kaniové a JUDr. Zdeňka Kühna v právní věci žalobce JUDr. T. V., soudního
exekutora, zastoupeného JUDr. Jiřím Novákem, advokátem se sídlem Sokolská 60, Praha 2,
proti žalovanému Úřadu pro ochranu osobních údajů, se sídlem Pplk. Sochora 27, Praha 7,
zastoupenému JUDr. Martinem Vlčkem, advokátem se sídlem Anglická 4, Praha 2, o žalobě proti
rozhodnutí předsedy žalovaného ze dne 20. prosince 2006 zn. 43/06/SŘ-OSČ, v řízení o kasační
stížnosti žalovaného proti rozsudku Městského soudu v Praze ze dne 4. prosince 2007,
č. j. 11 Ca 53/2007 - 55,
takto:
Rozsudek Městského soudu v Praze ze dne 4. prosince 2007, č. j. 11 Ca 53/2007 - 55,
se zrušuje a věc se vrací tomuto soudu k dalšímu řízení.
Odůvodnění:
I.
Vymezení věci
Včas podanou kasační stížností žalovaný (dále též „stěžovatel“ či „Úřad“) napadl
v záhlaví označený rozsudek Městského soudu v Praze, kterým bylo zrušeno rozhodnutí
předsedy Úřadu ze dne 20. 12. 2006, sp. zn. 43/06/SŘ-OSČ, č. j. 15803/06UOOU. Uvedeným
rozhodnutím zamítl předseda Úřadu rozklad žalobce a potvrdil rozhodnutí Úřadu ze dne
3. 10. 2006, sp. zn. 43/06/SŘ-OSČ, č. j. 12084/06UOOU.
Žalobce, jakožto soudní exekutor, byl pověřen provedením exekuce vůči povinnému
panu Ing. J. Ř. V rámci provádění exekuce vydal exekuční příkaz postihující spoluvlastnický podíl
povinného k nemovitosti. V souvislosti s přípravou dražby tohoto spoluvlastnického podílu vydal
žalobce usnesení o ceně nemovitosti, v němž označil povinného rodným číslem, a které následně
zveřejnil na svých internetových stránkách.
Stěžovatel zahájil správní řízení, v němž dospěl k závěru, že žalobce porušil povinnost,
kterou mu ukládá §5 odst. 1 písm. f) zákona č. 101/2000 Sb., o ochraně osobních údajů
a o změně některých zákonů, čímž spáchal delikt dle §45 odst. 1 písm. c) zákona č. 101/2000 Sb.
Za tento tzv. jiný správní delikt mu byla uložena pokuta ve výši 8000 Kč.
Soud dospěl v napadeném rozsudku k závěru, že se žalobce dopustil protiprávního
jednání tím, že v usnesení o ceně nemovitosti uvedl rodné číslo povinného. Žalobce je oprávněn
při exekuční činnosti, při níž vykonává veřejnou moc a je de facto v pozici soudu, shromažďovat
osobní údaje, jímž je i rodné číslo. Účelem zpracování rodného čísla je zajištění co nejrychlejšího
a nejefektivnějšího provedení exekuce. Zpracování rodného čísla, které je identifikátorem
fyzických osob v mnoha evidencích a počítačových systémech, tak slouží k vyhledávání údajů.
Avšak žádné procesněprávní předpisy neukládají exekutorovi povinnost označovat osoby
ve svých rozhodnutích či jiných listinách rodným číslem. Žalobce tak porušil §5 odst. 1 písm. f)
zákona č. 101/2000 Sb., pokud bez souhlasu povinného uvedl v usnesení o ceně nemovitosti
jeho rodné číslo. Soud se dále zabýval výkladem §45 odst. 1 písm. c) zákona č. 101/2000 Sb.,
přičemž dospěl k závěru, že skutková podstata uvedeného správního deliktu je formulována
velmi obecně, a neumožňuje tak zjistit, co je považováno za protiprávní jednání, v čem může
spočívat správní delikt, a jaký objekt je normou chráněn. Skutková podstata chrání zpracování
osobních údajů pouze pro daný účel, ovšem tento účel není nikde zákonem definován.
Taktéž pojem zpracování je definován toliko demonstrativním způsobem. Jelikož je dikce
skutkové podstaty neurčitá, je nezbytné ji interpretovat restriktivně. Normy z oblasti správního
trestání musí být natolik určité, aby jejich adresát mohl předvídat, zda jeho konkrétní jednání
naplňuje skutkovou podstatu či nikoliv. Vzhledem k neurčitosti formulace skutkové podstaty
zákonem nebylo možné uložit žalobci sankci. Z tohoto důvodu soud rozhodnutí předsedy Úřadu
zrušil.
II.
Shrnutí základních argumentů uvedených v kasační stížnosti
Stěžovatel uvádí v kasační stížnosti, že ji podává z důvodů dle §103 odst. 1
písm. a) a d) s. ř. s. Stěžovatel se domnívá, že skutkové podstaty správních deliktů dle zákona
č. 101/2000 Sb. jsou dostatečně obsahově určité, jednoznačné pro výklad souladný se zákonem,
a při jejich výkladu je třeba vycházet nanejvýše z jejich smyslu a cíle daného zákonným rámcem.
Obecnost skutkových podstat se musí vztahovat k variabilitě jednání, které lze pod ně podřadit.
Zákon o ochraně osobních údajů se vztahuje na veškerá zpracování osobních údajů (§3 odst. 2
zákona č. 101/2000 Sb.), proto respektuje, že účely zpracování mohou být velmi různorodé.
Mohou být stanoveny v jiných zákonech anebo závislé jen na vůli zpracovatele. Formulace
povinnosti dle §5 odst. 1 písm. f) zákona č. 101/2000 Sb. je tak široká proto, aby se mohla
vztáhnout na jakékoliv zpracování osobních údajů, které je podřízeno tomuto zákonu.
V konkrétních případech je nutno posoudit zvláštní právní úpravu, zda neobsahuje pravidla
pro zpracování osobních údajů, zejména rozsah a účel zpracování, povinnosti uložené
zpracovateli. Při absenci těchto zvláštních ustanovení se použije obecná úprava obsažená
v zákoně č. 101/2000 Sb. V napadeném rozsudku soud uvedl, že stěžovatel má volnost
při posuzování dodržení povinností stanovených zákonem, ale ani přesto nemůže uložit pokutu,
neboť skutková podstata je formulována příliš obecně. Tímto soud vyprázdnil právo a zákon.
Stěžovatel na závěr své stížnosti namítá, že rozsudek je nesrozumitelný, pokud v instrukci
stěžovateli ohledně dalšího postupu ve věci hovoří o povinnosti podrobně zkoumat naplnění
podmínek pro zajištění zboží a postupovat dle zákona č. 353/2003 Sb.
Žalobce se ke kasační stížnosti ve stanovené lhůtě nevyjádřil.
III.
Právní hodnocení věci
Kasační stížnost je důvodná.
Nejvyšší správní soud podřadil první námitku uplatněnou stěžovatelem v kasační stížnosti
pod §103 odst. 1 písm. a) s. ř. s., neboť se jedná o právní posouzení otázky, zda formulace §45
odst. 1 písm. c) zákona č. 101/2000 Sb. umožňuje uložit sankci za protiprávní jednání.
Tuto námitku shledal Nejvyšší správní soud důvodnou (viz III/b až III/d). Druhou námitku
stěžovatele lze podřadit pod §103 odst. 1 písm. d) s. ř. s., neboť se týká nesrozumitelnosti
napadeného rozsudku. Tuto námitku shledal Nejvyšší správní soud nedůvodnou (viz III/a).
III/a
Námitka nesrozumitelnosti rozhodnutí
Nejvyšší správní soud se nejprve zabýval druhou kasační námitkou spočívající
v nesrozumitelnosti soudního rozhodnutí v té části, v níž soud formuluje svůj pokyn stěžovateli
ohledně dalšího postupu. Nejvyšší správní soud předesílá, že k otázce nesrozumitelnosti
soudního rozhodnutí se podrobně vyjádřil v rozsudku ze dne 4. 12. 2003,
č. j. 2 Azs 47/2003 - 130 (dostupný na www.nssoud.cz). Rozhodnutí městského soudu obsahuje
základní zákonné náležitosti včetně označení věci a jednoznačně formulovaný výrok. Soud
v odůvodnění, které koresponduje s výrokem rozsudku, prezentuje své právní názory
dostatečným způsobem, a tyto jsou srozumitelné. Je nepochybné, že část odůvodnění,
kterou napadá stěžovatel pro nesrozumitelnost, nesouvisí s projednávanou věcí a do textu
rozsudku se vloudila pravděpodobně písařskou chybou. Nic to však nemění na závěru, že soud
jasně a srozumitelně vyjádřil svůj právní názor, že za danou skutkovou podstatu nelze s ohledem
na její neurčitost uložit sankci. Stěžovatelem uváděná částečná nesrozumitelnost odůvodnění
tak nemá vliv na srozumitelnost rozhodnutí jako celku. Druhá kasační námitka stěžovatele
je proto nedůvodná.
III/b
Účel zpracování rodného čísla exekutory
Při vypořádání se s prvou námitkou Nejvyšší správní soud nejprve provedl analýzu
relevantních právních předpisů upravujících zpracování osobních údajů (rodného čísla)
exekutory. Základním právním předpisem ve vztahu k rodným číslům je zákon č. 133/2000 Sb.,
o evidenci obyvatel a rodných číslech a o změně některých zákonů (zákon o evidenci obyvatel).
Tento zákon stanoví v §13b, že Ministerstvo vnitra vede registr rodných čísel (včetně údaje
o přidělení čísla konkrétní osobě), který je součástí informačního systému evidence obyvatel.
Údaje z informačního systému evidence obyvatel se poskytují pouze v nezbytném rozsahu
za dodržení podmínek dle zákona o evidenci obyvatel či zvláštního zákona. Subjekt, který takto
údaje získá, je nesmí shromažďovat, předávat a využívat mimo působnost daného předpisu
(§8 odst. 1 a 2). Zvláštním zákonem je v tomto případě zákon č. 120/2001 Sb., o soudních
exekutorech a exekuční činnosti (exekuční řád) a o změně dalších zákonů, který v §33a stanoví,
že exekutoři mají prostřednictvím Exekutorské komory České republiky přístup k údajům
z informačního systému evidence obyvatelstva a registru rodných čísel, ovšem jen pro potřeby
provedení exekuce. Dle §13c zákona o evidenci obyvatel mohou užívat rodná čísla bez souhlasu
jejich nositelů mimo jiné soudy při výkonu činnosti v rámci své působnosti stanovené zákonem.
Je nepochybné, že exekutoři při výkonu části svých oprávnění vykonávají veřejnou moc a ocitají
se tak v pozici orgánu soudní povahy, pročež mohou využívat osobní údaje včetně rodných čísel
z informačních systémů veřejné správy ve stejném rozsahu jako soudy. Účelem využití
a zpracování údajů z informačního systému evidence obyvatel je podle §33a exekučního řádu
provedení exekuce (viz odst. 1 citovaného ustanovení).
Rodné číslo je v mnoha informačních systémech veřejné správy, ale též soukromých
osob, které zpracovávají rodné číslo se souhlasem jeho nositele, identifikátorem dané osoby.
Prostřednictvím rodného čísla tak lze vyhledávat v těchto informačních systémech a evidencích
záznamy vztahující se k dané osobě (přehled vlastnictví k nemovitostem v katastru nemovitostí,
účast v obchodních společnostech dle obchodního rejstříku, údaje z evidence daní vedené
správcem daně, přehled účtů a finančních produktů vedených finančními institucemi, majetkové
účty v evidenci investičních nástrojů vedené dle zákona o podnikání na kapitálovém trhu atd.).
Smyslem poskytnutí rodného čísla osoby, na jejíž majetek byla prohlášena exekuce, je umožnit
vyšetření majetkové situace povinného exekutorem. Exekutor tak využívá znalost rodného čísla
při podávání žádostí o součinnost dle §33 exekučního řádu.
Pokud však exekutor rozhoduje formou exekučních příkazů, usnesení (dražební vyhlášky,
usnesení o ceně nemovitosti atd.), je potřeba tyto úkony posuzovat dle občanského soudního
řádu, který se na tato rozhodnutí přiměřeně použije, samozřejmě nestanoví-li exekuční řád jinak
(§52 exekučního řádu). Náležitosti písemného vyhotovení exekučního příkazu stanoví §48
exekučního řádu. Zde by použití rodného čísla přicházelo v úvahu pouze k označení účastníků
[§48 písm. d)]. Podle ustanovení §254 o. s. ř. se při výkonu rozhodnutí postupuje
dle předchozích částí občanského soudního řádu, přičemž se vždy rozhoduje usnesením.
Formální požadavky kladené na vyhotovení usnesení jsou upraveny za použití odkazu §167
odst. 2 o. s. ř. v příslušném ustanovení o obsahových náležitostech písemného vyhotovení
rozsudku (§157 odst. 1). V usnesení (tedy i rozhodnutí exekutora) se má uvést přesné označení
účastníků a je-li to možné, i jejich datum narození (identifikační číslo). Návrh na zahájení řízení
musí dle §79 odst. 1 o. s. ř. obsahovat jméno, příjmení a bydliště účastníků. V případě fyzické
osoby podnikatele musí návrh obsahovat též identifikační číslo, popř. další údaje potřebné
k identifikaci účastníka. Lze tak přisvědčit stěžovateli i městskému soudu, že rodné číslo neslouží
k identifikaci účastníka řízení v rozhodnutích vydávaných při provádění exekuce, neboť žádný
procesní předpis tuto povinnost nestanoví, ani užití této varianty nenaznačuje.
Lze tedy shrnout, že účelem zpracování rodného čísla exekutory ve smyslu §5 odst. 1
písm. f) zákona č. 101/2000 Sb., o ochraně osobních údajů, je získávání informací ohledně
povinného od třetích osob v rámci součinnosti, nikoliv označení povinného v rozhodnutích
vydávaných exekutorem.
III/c
Formulace skutkové podstaty
Odpovědnost za tzv. jiné správní delikty podnikatelů je zpravidla odpovědností
objektivní, tj. nezávislou na zavinění pachatele správního deliktu. Skutková podstata se tak skládá
pouze ze tří prvků, kterými jsou subjekt, objekt a objektivní stránka. Stěžovatel
ve svém rozhodnutí dospěl k závěru, že žalobce spáchal správní delikt dle §45 odst. 1 písm. c)
zákona č. 101/2000 Sb. (ve znění počínaje 1. lednem 2005), tedy že „právnická osoba nebo fyzická
osoba podnikající podle zvláštních předpisů se jako správce nebo zpracovatel dopustí správního deliktu tím,
že při zpracování osobních údajů shromažďuje nebo zpracovává osobní údaje v rozsahu nebo způsobem,
který neodpovídá stanovenému účelu [§5 odst. 1 písm. d), f) až h)].“
Otázka subjektu nevzbuzuje v tomto případě žádných pochyb, neboť exekutor
je fyzickou osobou podnikající na základě zvláštního zákona, kterým je zákon č. 120/2001 Sb.,
exekuční řád. Zároveň se jedná o zpracovatele osobních údajů ve smyslu zákona č. 101/2000 Sb.
Může se tak dopustit správního deliktu dle §45 odst. 1 písm. c). Objektem správního deliktu
je ochrana před neoprávněným nakládáním s osobními údaji, v širším slova smyslu ochrana
před neoprávněnými zásahy do soukromí jednotlivců (§1 zákona č. 101/2000 Sb.).
Objektivní stránka se skládá z protiprávního jednání, škodlivého následku a příčinné
souvislosti mezi nimi. Zákonná definice objektivní stránky deliktu a její interpretace je také
předmětem právního sporu mezi stěžovatelem a městským soudem.
Protiprávním jednáním ve smyslu §45 odst. 1 písm. c) zákona č. 101/2000 Sb. je takové
jednání, kterým pachatel správního deliktu shromažďuje údaje mimo stanovený účel
anebo v rozsahu neodpovídajícím účelu, nebo zpracovává osobní údaje k jinému účelu,
než ke kterému byly shromážděny, nebo shromažďuje údaje pod záminkou jiného účelu
či činnosti, nebo sdružuje údaje získané k rozdílným účelům. Pro tento správní delikt
je tak charakteristické, že směřuje k tomu, aby údaje byly zpracovány v souladu se stanoveným
účelem. Nejvyšší správní soud nesdílí názor městského soudu, dle něhož je tato skutková
podstata (znak protiprávního jednání) formulována příliš obecně, takže neumožňuje dopředu
posoudit, jaké jednání se považuje za protiprávní. Účel zpracovávání údajů je povinen každý
subjekt si stanovit sám [§5 odst. 1 písm. a) zákona č. 101/2000 Sb.], popř. jej stanoví zákon,
jako je tomu v případě činnosti exekutorů (viz bod III/b). Každý subjekt, který zpracovává
osobní údaje, si tudíž má být vědom účelu, proč tak činí.
Zákon o ochraně osobních údajů stanoví, které činnosti se považují za zpracovávání
osobních údajů [§4 písm. e)]. Zpracováním se rozumí jakákoliv systematicky prováděná operace
s osobními údaji, kterou provádí správce nebo zpracovatel. Následně uvedený demonstrativní
výčet konkrétních operací doplňuje předchozí definici. V žádném případě nelze říci, že zákon
nestanoví určitým způsobem, co se za zpracování osobních údajů považuje. V případě exekuční
činnosti tak bude zpravidla docházet ke zpracování rodných čísel v podobě jejich systematického
vyhledávání (každého povinného a dalších osob), ukládání na nosiče informací, používání
(v rámci součinnosti s třetími osobami), uchovávání v exekutorských spisech. Jestliže tedy
žalobce označil povinného rodným číslem v usnesení o ceně nemovitosti, šířil tak údaj o rodném
čísle dále (minimálně směrem k oprávněnému a třetím osobám, které se mohou s usnesením
umístěným na internetových stránkách běžně seznámit), tj. zpracoval osobní údaj.
Toto zpracování rodného čísla však vykročilo z mezí účelu, pro nějž smí žalobce údaje o rodném
čísle zpracovávat. Tímto se žalobce dopustil protiprávního jednání ve smyslu předmětné
skutkové podstaty tzv. jiného správního deliktu.
Škodlivým následkem se rozumí zásah vůči chráněnému zájmu, objektu. V uvedeném
případě došlo k porušení tohoto zájmu v podobě neoprávněného zpracování osobního údaje.
Mezi protiprávním jednáním a škodlivým následkem existuje příčinná souvislost, neboť právě
předmětným protiprávním jednáním došlo k výše uvedenému škodlivému následku.
III/d
Nejvyšší správní soud sdílí názor stěžovatele, že působí velmi rozporně, a je jen obtížně
srozumitelné, pokud městský soud došel k závěru, že žalobce porušil povinnosti stanovené §5
odst. 1 písm. f) zákona č. 101/2000 Sb., avšak zároveň uzavřel, že „vzhledem k formulaci
skutkové podstaty správního deliktu“ nelze pokutu uložit. Jak vyplývá z výše podaného výkladu,
jsou povinnosti stanovené zpracovateli osobních údajů jednoznačné a zjistitelné z příslušných
zákonných ustanovení. Učiní-li soud závěr, že jednání žalobce bylo protiprávní, pak nelze
jen s poukazem na údajnou neurčitost hypotézy normy stanovící skutkovou podstatu správního
deliktu dospět k závěru, že odpovědnost za správní delikt dána není.
Nejvyšší správní soud poukazuje na svůj rozsudek ze dne 23. 9. 2004,
č. j. 6 A 173/2002 - 33 (dostupný na www.nssoud.cz), v němž uvedl, že „[m]á-li Nejvyšší správní
soud dodržet zásadu „nullum crimen, nulla poena sine lege“, pak jedním ze základních požadavků, který byl sice
formulován pro oblast trestního práva, avšak na jehož bezpodmínečné splnění nelze rezignovat ani v oblasti
správního řízení, zvláště tam, kde dochází ke správnímu trestání, je požadavek určitého, jasného a přesného
vyjádření skutkové podstaty správního deliktu, za který byla původnímu žalobci udělena sankce. Lze-li správní
delikt kvalifikovat jako protiprávní jednání, jehož znaky jsou stanoveny zákonem, za které ukládá správní orgán
trest stanovený příslušnou normou správního práva, pak je zapotřebí, aby veškeré podmínky, jež jsou pro adresáta
takové normy, a tedy delikventa, závaznými a jejichž porušení je postihováno, byly obsaženy v právní normě,
jež je součástí zákona, případně dílem i v právní normě, jež je součástí obecně závazného podzákonného předpisu,
nepřekračuje-li meze, které takovému obecně závaznému podzákonnému předpisu zákon výslovně stanovil. Jinými
slovy: existenci správního deliktu lze správním orgánem konstatovat a konkrétní subjekt lze za spáchání takového
správního deliktu postihnout toliko tehdy, jsou-li jednáním, jež je v rámci správního řízení zjištěno, naplněny
všechny znaky deliktu, které jsou podávány z konkrétní skutkové podstaty obsažené v zákoně, přitom nanejvýš
lze připustit doplnění zákonem stanovených podmínek v podzákonném obecně závazném právním předpisu,
a to výhradně způsobem zákonem stanovený rámec nepřekračujícím.“ (zvýraznění doplněno).
Nejvyšší správní soud potvrzuje správnost citovaného právního názoru a navíc
zdůrazňuje, že v souzené věci jsou všechny povinnosti uloženy zpracovateli zákonem,
nikoliv podzákonným předpisem, jak ostatně vyplývá ze shora provedené analýzy.
Jestliže městský soud v odůvodnění svého rozsudku uvádí, že účel zpracování údajů exekutorem
není uveden zákonem, pak s ním lze souhlasit pouze potud, že není uveden v zákoně
č. 101/2000 Sb., nýbrž v exekučním řádu. Prvky skutkové podstaty však nemusí být podrobně
rozpracovány vždy v jednom zákoně (viz např. blanketové skutkové podstaty dle trestního
zákona), nýbrž normy zachycující tyto prvky musí mít sílu zákona (viz citovaný judikát NSS).
Nejvyšší správní soud shrnuje, že městský soud v posuzované kauze porušil vázanost
soudce zákonem a princip Iura novit curia, když v podstatě dovodil neaplikovatelnost §45 odst. 1
písm. c) zákona č. 101/2000 Sb. pro jeho neurčitost. Soudce má však při aplikaci zákona toliko
možnost relevantní ustanovení zákona na danou situaci aplikovat, nikoliv v podstatě svévolně
rozhodnout o neaplikaci právního předpisu pro jeho údajnou neurčitost. Pouze v případě,
že míra neurčitosti zákona podle názoru soudce dosáhne takové povahy, že může založit
protiústavnost, musí soudce postupovat ve smyslu čl. 95 odst. 2 a věc předložit Ústavnímu
soudu; jak ovšem Nejvyšší správní soud shora dovodil, k takovémuto postupu není
v tomto případě důvod. Soudce však v žádném případě nemůže dospět k závěru, že určité
zákonné ustanovení je neurčité, a na věc jej jen proto neaplikovat: takovýto postup, označený
stěžovatelem poněkud expresivně jako „vyprázdnění práva“, je klasickou ukázkou porušení
zásady, podle níž soud zná právo.
První kasační námitka je tedy důvodná.
IV.
Závěr
Nejvyšší správní soud dospěl k závěru, že městský soud pochybil, pokud skutkovou
podstatu tzv. jiného správního deliktu dle §45 odst. 1 písm. c) zákona č. 101/2000 Sb. považuje
za příliš obecně formulovanou, pročež podle městského soudu stěžovatel nemohl podle ní uložit
žalobci sankci.
Kasační stížnost je důvodná, a Nejvyšší správní soud proto napadený rozsudek dle §110
odst. 1 s. ř. s. zrušil a věc vrátil městskému soudu k dalšímu řízení. V něm je městský soud vázán
právním názorem vysloveným v tomto rozsudku (§110 odst. 3 s. ř. s.). V novém rozhodnutí
pak městský soud rozhodne také o náhradě nákladů řízení o této kasační stížnosti (§110
odst. 2 s. ř. s.).
Poučení: Proti tomuto rozhodnutí nejsou opravné prostředky přípustné.
V Brně dne 16. července 2008
JUDr. Josef Baxa
předseda senátu