ECLI:CZ:NSS:2008:1.AS.46.2007:150
sp. zn. 1 As 46/2007 - 150
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátě složeném z předsedy JUDr. Josefa Baxy
a soudkyň JUDr. Lenky Kaniové a JUDr. Marie Žiškové v právní věci žalobců:
a) Obec Hostěrádky-Rešov, zastoupena JUDr. Jaroslavem Brožem, advokátem se sídlem
M. Steyskalové 62, Brno a b) Město Újezd u Brna, zastoupeno Mgr. Bc. Ivo Nejezchlebem,
advokátem se sídlem Joštova 4, Brno, proti žalovanému Krajskému úřadu Jihomoravského
kraje, se sídlem Žerotínovo nám. 3/5, Brno, za účasti České republiky - Ministerstva obrany,
se sídlem Tychonova 1, Praha 6, zastoupeného Vojenským úřadem pro právní zastupování
Ministerstva obrany, se sídlem nám. Svobody 471, Praha 6, o žalobách proti rozhodnutí
žalovaného ze dne 28. 6. 2006, č. j. JMK 68043/2006, SpZn. S-JMK 68043/2006/OÚPSŘ/Ký,
v řízení o kasační stížnosti žalobce a) proti rozsudku Krajského soudu v Brně ze dne 19. 6. 2007,
č. j. 29 Ca 230/2006 - 110,
takto:
I. Kasační stížnost se zamítá .
II. Žalobce a) Obec Hostěrádky-Rešov nemá právo na náhradu nákladů řízení
o kasační stížnosti.
III. Žalovanému se nepřiznává náhrada nákladů řízení o kasační stížnosti.
IV. Žalobci b) Městu Újezd u Brna se nepřiznává náhrada nákladů řízení
o kasační stížnosti.
V. Osoba zúčastněná na řízení Česká republika - Ministerstvo obrany nemá právo
na náhradu nákladů řízení o kasační stížnosti.
Odůvodnění:
Rozhodnutím ze dne 28. 6. 2006 zamítl žalovaný odvolání žalobců a potvrdil rozhodnutí
Městského úřadu ve Slavkově (dále jen „stavební úřad“) ze dne 29. 3. 2006, územní
rozhodnutí č. 7/2006, kterým byla umístěna stavba „Výstavba páteřního radaru protivzdušné
obrany - Sokolnice - 2WI22002, obsahující objekt pro místění radarové věže, na pozemku
parc. č. 611/42 v kat. území Hostěrádky“.
Proti rozhodnutí žalovaného brojili žalobci žalobami ke Krajskému soudu v Brně,
který je svým rozsudkem ze dne 19. 6. 2007 zamítl.
V odůvodnění uvedl krajský soud k námitkám žalobce a) (dále též „stěžovatel“)
a vzhledem k obsahu kasační stížnosti následující podstatné skutečnosti. Námitky,
tímto žalobcem vznesené v průběhu správního řízení a uplatněné ve shodě s §137
zákona č. 50/1976 Sb., o územním plánování a stavebním řádu (dále jen „stavební zákon“),
jsou svou povahou námitkami veřejnoprávními a z titulu vlastnictví sousedních pozemků,
na nichž je umisťována předmětná stavba, nevyplývá pro žalobce žádné vlastnické či jiné právo,
jehož posouzení by překračovalo rozsah pravomoci stavebního úřadu a spolupůsobících orgánů
státní správy. K ochraně zmiňovaných hodnot jsou dle názoru soudu povolány příslušné orgány
státní památkové péče, přičemž ve věci bylo vydáno závazné stanovisko Krajského úřadu
Jihomoravského kraje, odboru kultury, vyjádřené v jeho rozhodnutí ze dne 2. 6. 2003,
č. j. JMK 11521/2003 OK-Va. Soud zdůraznil, že žalobce neuvedl případné právní důvody,
pro které by měl považovat rozhodnutí orgánu památkové péče za nezákonné či nicotné. Krajský
soud tedy nepřisvědčil námitce, týkající se porušení §137 odst. 2 stavebního zákona správními
orgány.
Ve včas podané kasační stížnosti namítal stěžovatel nesprávné posouzení právní otázky
krajským soudem. Zdůraznil, že krajský soud nesprávně posoudil režim §137 odst. 2 stavebního
zákona. Stěžovatel prokázal, že je vlastníkem sousedících pozemků od těch, na nichž má být
zbudována předmětná stavba. Stavební úřad ani spolupůsobící orgán státní správy nemůže
náležitým způsobem posoudit střet výkonů vlastnických práv, respektive ústavní princip
přiměřenosti, kterým musí být ovládán výkon jeho vlastnických práv; to vše se zřetelem
na možnost realizace stavby v jiné lokalitě a mírou zásahu do duchovního substrátu,
jež vlastnictví zahrnuje. Stěžovatel má specifické postavení - obec je veřejnoprávní korporace
a proto rozhodnout o míře na právo pokojného užívání majetku měl soud, ne správní orgány.
Krajský soud se nadto vůbec nezabýval dimenzí pokojného užívání majetku
(jako imanentní součásti vlastnického práva) ve vztahu k postavení žalobce, jako subjektu
majícího povahu veřejnoprávní korporace, vlastnícího majetek s povinností ho chránit
včetně celé lokality jako chráněné památkové zóny. Předmětnou stavbou dochází k narušení piety
slavkovského bojiště, zásahu do střeženého duchovního dějinného odkazu, jež má povinnost
jako subjekt sui generis ochraňovat. V další argumentaci pak odkázal na žalobu. Závěrem navrhl,
aby Nejvyšší správní soud napadený rozsudek krajského soudu zrušil a věc mu vrátil k dalšímu
řízení.
Žalovaný přes výzvu soudu vyjádření ke kasační stížnosti nepodal.
Osoba zúčastněná na řízení (Česká republika - Ministerstvo obrany), ve vyjádření
ke kasační stížnosti uvedla, že její obsah je totožný s žalobou, a protože se krajský soud
zcela vypořádal s žalobními námitkami, navrhla zamítnutí kasační stížnosti.
Kasační stížnost není důvodná.
Podstatou předložené kasační stížnosti je zodpovězení otázky, zdali stěžovatelem
uplatněná námitka dle §137 stavebního zákona, týkající se snížení či znehodnocení pokojného
užívání vlastnictví jeho pozemků, jež jsou pozemky sousedícími s těmi, na nichž má být umístěna
předmětná stavba, přesahuje rozsah pravomocí a kompetencí stavebního úřadu; zda-li tedy měl
stavební úřad řízení přerušit a odkázat stěžovatele na vyřešení této otázky v civilním
řízení. Rušení výkonu jeho vlastnických práv spatřuje stěžovatel v oslabení duchovního poslání
památného místa, na němž má být zbudována předmětná stavba.
Obecně řečeno předmětem zkoumání v právě projednávaném případě je možný zásah
do stěžovatelova vlastnického práva, resp. do jeho práva pokojně užívat pozemek
v jeho vlastnictví, který je součástí území, vyhlášeného jako památková zóna. Ochrana
vlastnického práva je přitom garantována v čl. 11 odst. 1, 2 Listiny základních práv a svobod.
Již na tomto místě je však nutné konstatovat, že ochrana žalobcova vlastnického práva není
a nemůže být neomezená; toto jeho právo je naopak přirozeně limitováno nejen vlastnickými
právy dalších subjektů (mezi nimi i stavebníka), ale také zájmy státu, resp. ochranou veřejných
statků, např. v oblasti bezpečnosti budoucích staveb a jejich vlivu na okolí, což je ostatně
výslovně zmíněné i v Listině (čl. 11 odst. 3: „Vlastnictví zavazuje. Nesmí být zneužito na újmu práv
druhých anebo v rozporu se zákonem chráněnými obecnými zájmy. Jeho výkon nesmí poškozovat lidské zdraví,
přírodu a životní prostředí nad míru stanovenou zákonem“).
V oblasti územního řízení je na žalobce jako souseda stavebníka pamatováno v §34,
§37 odst. 2 a 3 a §39 stavebního zákona.
Stěžovatel předně učinil předmětem přezkumu kasační námitku, zda měl správní úřad
povinnost k jeho námitce, týkajících se zásahu do duchovního odkazu zmíněného území,
který je nutnou součástí i jeho vlastnického práva k pozemkům, přerušit stavební řízení a odkázat
jej na civilní řízení soudní.
Ustanovení §137 stavebního zákona upravuje postup stavebního úřadu při řešení
občanskoprávních a jiných námitek. Právní teorie a praxe dospěla v tomto kontextu k rozlišování
námitek veřejnoprávních (územně či stavebně technické námitky) a námitek občanskoprávních.
Zatímco o námitkách veřejnoprávních rozhoduje vždy stavební úřad, u námitek
občanskoprávních tomu tak není vždy. Občanskoprávní námitky je možné v souladu se zněním
stavebního zákona dále rozdělit na dvě skupiny (blíže viz např. Doležal, Mareček, Vobořil:
Stavební zákon v teorii a praxi, Linde, 2003). Do první náleží námitky, které překračují pravomoc
stavebního úřadu nebo spolupůsobících orgánů státní správy. Jedná se typicky o námitky
zpochybňující samotnou existenci vlastnického práva či jeho rozsah, námitky vydržení
či existence věcného břemene. O těchto námitkách může s konečnou platností rozhodnout
pouze soud; stavební úřad zde má pouze povinnost pokusit se o dosažení dohody mezi stranami
sporu, která by předešla soudnímu řízení. Pokud k dohodě nedojde, má stavební úřad pravomoc
učinit si o námitce úsudek sám, avšak pokud by námitka v případě její oprávněnosti znemožnila
uskutečnit požadované opatření (nebo ho umožnila jen v jiné míře či formě), je stavební úřad
povinen odkázat příslušného účastníka na soud a stavební či jiné řízení přerušit.
Druhou skupinou občanskoprávních námitek, jsou takové, které nepřekračují pravomoc
stavebního úřadu, a ten je proto povinen o nich rozhodnout. Typicky se jedná o námitky, týkající
se přepokládané hlučnosti, prašnosti, zastínění, odstupu stavby apod. - tedy o námitky budoucích
imisí.
Imise však mohou mít též imateriální povahu (např. námitka budoucího obtěžování
pohledem). Mezi takové patří i stěžovatelem namítané rušení výkonu jeho vlastnických práv,
spočívající v budoucím oslabení duchovního poslání památného místa, na němž má být
zbudována předmětná stavba.
Z uvedeného vyplývá, že povinnost stavebního úřadu odkázat účastníka řízení na soud
a řízení přerušit je dána pouze v případě občanskoprávní námitky překračující pravomoc
stavebního úřadu, která by současně v případě její oprávněnosti měla za následek nemožnost
uskutečnění požadované stavby či jiného opatření. V ostatních případech taková odkazovací
povinnost stavebního úřadu dána není, a ten si může o námitce učinit úsudek samostatně
(byť pravomoc soudu rozhodovat o všech občanskoprávních námitkách, které překračují
pravomoc stavebního úřadu, tím není zpochybněna; pokud soud k návrhu účastníka
o takové námitce rozhodne jinak než před ním stavební úřad, bude dán důvod pro obnovu
řízení).
Z dosavadní judikatury krajských soudů a Nejvyššího soudu k rozhraničení pravomoci
soudů a stavebních úřadů ve věci přezkumu námitek v řízeních podle stavebního zákona
lze zmínit rozsudek Krajského soudu v Hradci Králové ze dne 17. 5. 2001,
sp. zn. 30 Ca 58/2001, v němž krajský soud uvedl, že „námitky účastníků územního či stavebního řízení,
týkající se obtěžování výhledem, kouřem, hlučností, prašností, zápachem z budoucího provozu, zastínění pozemků
a staveb apod., nepřekračují rozsah pravomoci stavebního úřadu a dotčených orgánů státní správy. Jde o námitky
územně technického či stavebně technického charakteru, které stavební úřad posoudí ve své pravomoci,
aniž by s nimi účastníky řízení odkazoval na soud podle §137 odst. 2 stavebního zákona“. Podle rozsudku
Nejvyššího soudu ze dne 8. 4. 2003, sp. zn. Rc 22 Cdo 572/2003 (www.nsoud.cz), pak „v řízení
podle stavebního zákona lze uplatnit všechny námitky vycházející z vlastnických práv k pozemkům a stavbám,
tedy i námitky obsahově odpovídající §127 odst.1 ObčZ. Na rozdíl od tohoto ustanovení, které poskytuje ochranu
proti imisím již nastalým, se v řízení podle stavebního zákona lze domáhat ochrany proti imisím hrozícím
(budoucím, očekávaným).
Nadto Nejvyšší soud opakovaně vyslovil názor, že o námitce budoucích imisí musí
stavební úřad rozhodnout sám a nemůže s touto námitkou odkazovat účastníky na soud.
Z uvedené judikatury tedy vyplývá, že námitky směřující proti budoucímu
(dosud nerealizovanému) stavu, např. proti budoucím imisím, jsou v kompetenci stavebních
úřadů.
Naopak námitky proti již existujícím zásahům (do vlastnického práva) náleží
do pravomoci soudů. To vše i proto, že ochrana před rušením imisemi není preventivní,
ale je represivní. Z její povahy je charakteristické, že aby mohla taková ochrana vlastnického
práva před rušením imisí nastoupit, imise již musí být reálná, existující, její škodlivý účinek
již musí působit. Jen tehdy se lze domáhat ochrany před ní (negatorní žalobou
podle §127 obč. zák.) u civilního soudu.
V souzeném případě stěžovatel uplatnil námitky dle §137 stavebního zákona v průběhu
územního řízení, v rámci něhož rozhodoval žalovaný o umístění stavby na určitém pozemku,
který se nacházel v rámci památného místa slavkovského bojiště.
Podrobnosti postupu při územním rozhodování v aktuální době upravovala
vyhláška č. 132/1998 Sb., kterou se provádějí některá ustanovení stavebního zákona.
Podle jejího §4 odst. 2, rozhoduje-li stavební úřad o umístění stavby, pak v podmínkách
takového rozhodnutí se stanoví zejména požadavky na ochranu zdraví, životního prostředí,
na ochranu urbanistických a architektonických hodnot v území včetně určení druhu a barvy
vnějších úprav stavby (krytiny, omítek, nátěrů apod.), na výškové a polohové umístění stavby,
odstupy od hranic pozemku a od sousedních staveb, napojení na sítě technického vybavení
a pozemní komunikaci, výšku stavby, požadavky vyplývající z blízkosti chráněných území
a ze stanovisek dotčených orgánů státní správy a požadavky na vytváření podmínek pro přístup
a užívání staveb osobami s omezenou schopností pohybu a orientace.
Je to tedy správní orgán, který je kompetentní všechna potřebná stanoviska dotčených
orgánů shromáždit a na jejich základě o umístění stavby rozhodnout.
Protože památkovou péči vykonávají podle zákona č. 20/1987 Sb., o státní památkové
péči, orgány státní památkové péče (jimiž jsou Ministerstvo kultury, krajské úřady a obecní úřady
obcí s rozšířenou působností), bylo na stavebním úřadu, aby při vydání rozhodnutí o umístění
stavby na příslušném území vycházel i z podkladu či stanoviska, které vydal správní orgán
k tomu způsobilý. Ze správního spisu je zřejmé, že tomu tak bylo i v souzeném případě. Stavební
úřad při vydání napadeného rozhodnutí v tomto ohledu vycházel ze závazného stanoviska
Krajského úřadu Jihomoravského kraje, odboru kultury, vyjádřeného v jeho rozhodnutí
ze dne 2. 6. 2003, č. j. JMK 11521/2003 OK-Va. Stěžovatel však předmětem žaloby přezkum
tohoto stanoviska a jeho hodnocení soudem neučinil.
Namítal-li stěžovatel (námitkou uplatněnou ve shodě s §137 stavebního zákona),
že budoucí stavbou radaru v předmětném území bude rušen výkon jeho vlastnických práv,
spočívající v oslabení duchovního poslání památného místa, pak to byl právě správní orgán,
který byl oprávněn, na základě opatřeného stanoviska orgánu, jehož posláním je mj. ochrana
těchto hodnot, rozhodnout o takové stěžovatelově námitce.
Z uvedených důvodů tedy Nejvyšší správní soud kasační stížnost jako nedůvodnou
zamítl.
Stěžovatel tedy se svými námitkami neuspěl; jelikož v řízení o kasační stížnosti nevyšly
najevo žádné vady, k nimž je nutno přihlížet z úřední povinnosti (§109 odst. 3 s. ř. s.), Nejvyšší
správní soud zamítl kasační stížnost jako nedůvodnou. O náhradě nákladů řízení soud rozhodl
v souladu s §60 odst. 1 s. ř. s. Stěžovatel neměl ve věci úspěch, a nemá proto právo na náhradu
nákladů řízení; žalovanému, jakož i žalobci b) pak v řízení o kasační stížnosti žádné náklady
nevznikly. Ve shodě s §60 odst. 5 s. ř. s. nemá v řízení o této kasační stížnosti osoba zúčastněná
na řízení právo na náhradu nákladů.
Poučení: Proti tomuto rozhodnutí nejsou opravné prostředky přípustné.
V Brně dne 14. května 2008
JUDr. Josef Baxa
předseda senátu